公民參與理論

壹、參與的意義

制定公共政策時，民眾參與的重要性，經由有效的政策參與管道來表達意見，

也會建立起民眾對於政府政策的信任與有效的民眾參與制度，進而幫助政府做出最 有利與阻力最少的決策。陳彩純（2002）從專業行政所處理的專業性事物（例如預算 編審、法案制定、環境影響評估等），民眾不見得有能力作決定，但他也從民主參與 來看受到公共政策影響的民眾，應該被賦予權力直接參與公共事務的可能。

綜合上述，若是技術官僚太強調赤字模型，不去理解當地居民為何抗爭的原因，

就認為民眾只是無理取鬧，便會發生以精英主義為導向的規劃或政策；同樣的，民眾 若是強調"以民意為依歸"，將人民/群眾的意見抬至至高無上，高於一切的地位，便 會形成民粹主義。兩方的對立很難形成溝通，造成政策執行的窘境。

貳、民眾參與的方式

從參與的方式來看，林正壹（1989）指出民眾普遍較採用的方式以公聽會、說明 會、座談會、資訊或刊物的出版、問卷或民意調查、成立諮詢委員會及自力救濟等。

施鴻志、周士雄（1996）在都市計畫一書對民眾參與的方法整理民眾參與的方式以民 意調查、訪談、諮詢站、座談、協調會、公聽會或說明會、研討會、組織社會工作站、

民眾委員會、訴訟與仲裁及大眾媒體等。

另外，從 Glass(1979)提出民眾參與的的方法和目的（如下表 2-5）來看，對參與 方法選用展示中心、鄰里會議（里民大會）、幹部會議及公聽會等，對於參與的目的 只是資訊的交流，而且是偏向單方面的參與，互動較少，屬於願者上勾。選用民眾參與委 員會、民眾審查小組、工作小組、專案小組等方式，參與的目的是偏向教育民眾、尋 求民眾支持，前者為爭取精英、後者為擴大宣傳，同時可以形成一個政府和民間的緩 衝介面。

從欲達到對決策補充的目的，可從小組審查分析或價值層面來區分，但是需要 花費較長的時間與溝通協調，例如對地方文化、發展脈絡及紋理的了解，地方不同利 益的兼顧，以及挖掘弱勢族群的聲音等。最後，目的是擴展政策的民意支持，從民調、

問卷等方法來了解當地居民普遍的想法。以上必須重視參與的目的、工具與手段的配

表 2-5：民眾參與的方法及目的 資料來源：修改自 Glass（1979）

除正式參與的管道之外，抗爭也是參與的一種。傅恆德（2000）認為「正規的（或

參、民眾參與的程度 資料來源：修改自 Wilcox ,1994

肆、民眾參與的功能

與，進而獲得政治與社會能力的發展（林水波、王崇斌，1999），此外它代表了人民對 自身福祉的關心與影響的實踐，並由下而上共同分享決策的過程、權力不會集中在少數 人。目前民眾參與是環境規劃過程中的一個重要程序，在現行的法規上也有其一定的法 定地位。不過，在台灣的經驗中，民眾的參與往往只作為訊息的提供以及合理化政策的 工具。民眾參與的價值並非視為意義上的一種權力，人民應該擁有發言權的權力（aright to a say），而不是技術專家意義上的「超過」 （Yvonne & Mark, 2000））。

三、民眾成為專家的過程由於民眾在參與過程中打破專家與非專家的界線，學習及吸收以 往不會碰觸的專業知識，同時破除專家的傲慢以及增加溝通對話的可能。

四、增加民意

由於民眾的參與形成集體的意識，產生向心力並強化認同，不管是對政策的支持或 是減少政策執行的阻力都有幫助，甚至對於政策的合法性也有正面的意義。民眾參與 是全面的合法的手段在政策執行過程（Yvonne & Mark,2000）。

五、降低、均攤風險

從風險的類型來看有技術風險、政策風險及參與的風險三類，第一類是由於科技知 識有其不確定性，在科技技術的可靠性也有一定的限度，科技專家試圖以「可接受的風 險」來解決這個問題（徐世榮、許绍峰，2001），而孫治本（2000）提出「客觀的事實」

是受到主觀者的立場影響，科技專家和技術官僚與設施周邊 居民所認定可接受的風險 有相當大的落差；第二類是決策過程並無法容納民眾的參與時，民眾不得不採取體制外 的抗議來爭取自身的權益，因此，徐世榮、許绍峰（2001）提出在規劃決策的過程納入 人文因素的風險，重視雙向溝通來獲得共識，進而降低風險，而上述是屬於降低政策執 行的風險；在第三類是民眾參與所要負擔的風險方面，從均攤的概念來看，若是參與的 人越多，個人參與所負擔的風險相對也會降低。

六、彌補政策之不足

由於環境行政充滿利益衝突的特色，以科技專業並不能充分掌握所有資訊，造成決 策再考量時，仍有不確定的因素，如同葉俊榮（1997）指出「決策於未決之中」的困境。

民眾可藉由參與來滿足民眾的需要，而政府可藉由民眾的參與檢視政策之不足，落實民 意的監督，進而達成合作與民眾建立互相信任的關係。

七、政策形成與實施

因為參與態度改變：在上位（policy-makers）改變專業價值，在下才能產生合作。

Barrent & Fudge（1981）指出參與可以扮演促進政策實施（making policy delivery more effective）的角色，以下的理由可引用民眾參與於政策實行的貢獻：

無論是透過諮商、概括論述等，或是代表團體，提供政策進程（policy process）更多 的資訊。

八、化解資訊的不對稱

由於在政策的規劃到實行一直處於資訊的不對稱，包括資訊的交換、資訊的呈現，資 訊可能涉及到民眾的優先權，也就是交易一方的所知多於另一方，資訊較多的一方便不 會透露對自己不利的相關資訊給另一方，而交易的一方擁有的資訊較另一方多時，便會導 致市場失靈，而民眾參與可幫助化解資訊的不對稱，營造多贏的局面。

九、民主素養的養成

由於行政程序的設計只有參與的機會，為了避免民眾的參與，即使被邀請來參加，

也是象徵的意義大於實質面。如同 Freudenberg、Steinsapir（1992，引自徐世榮、許绍峰，

2001）提出在科技至上和經濟效率為第一的價值觀。而民眾參與便可以解決政府和資本 家將原本是政治的事件轉變成科技的問題，解決這些問題的人不在全是專家、技術官僚，

民眾藉由參與達到民主的落實及個人意志的表現，既可維持政治穩定也可達到公民權的 發展。

十、永續發展

就發展而言，成長掛帥的發展理念造成了「金錢往上流；污染往下流」 （王俊秀，

1999：179-180）的分配不均現象。然而在資源有限的狀況下，資源、污染與風險的 分配都具有了階級與種族上的社會差異。因此，保障民眾參與的權利與程序的平等將 可滿足人與人，以及人與環境的關係，從永續經營地方發展為出發點，才可達到人與 環環境共存共榮的目的。