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第二章 文獻探討

第四節 政策順服理論

第四節 政策順服理論

壹、定義

所謂「順服」,是指受令者行為和態度與擁有權力者的命令相互一致的關係,政 策順服(policy compliance)則是指與政策執行相關的人,包括執行者、標的人口、

執行機關等,願意正面接受政策、推動政策以求達成政策目標。學者對順服意義各有 不同看法,Kelman(1958:51-60)著重此一相一致之行為關係所發生的時機;韋伯 大辭典則強調此一致關係所產生之條件是壓力; Rodgers & Bullock(1976:238)則

視行為與命令要求之間,已有關係為已知條件,在此條件下,強調個人行為之抉擇,

完全取決於對命令所提示的各種選案之成本利益的分析結果(詹益順,1982:2)。

Etzioni(1975:3) 除強調行為與指令間一致的關係,還述及行為者之心理取向,

其對順從的概念是:指行為者的行為,符合了某些指令,及行為者對此權力的態度,

而這個指令是由另一個握有權力者所下(蘇永明,1989:13)。

Anderson(1979:114-115)的見解是:團體或個人的私利實為順服主因。政策 執行者與被執行的標的團體之所以順服政策,乃是基於價值判斷,衡量順服政策與不 順服政策之間,所受損失後而做的決定。學者認為,對於執行機關能獲得標的團體的 順服,是有效政策執行的必要條件(謝辛美,1988:19)。

貳、影響順服因素

學者 Anderson 曾經分析了標的團體對於政策順服與不順服的原因(Anderson,

2000:256-262;吳定,2003:206-209):

一、順從政策的因素:

(一)政治社會化:

一般人透過政治社會化過程,會學習到政治符號、政治制度、法律命令與對執 法人員的尊重。政策規劃執行過程,如果透過宣導與教育方式,對標的團體說明政策 制訂的原因與背景,有益於政策執行與順服。

(二)政策制訂合法化:

標的團體對於經過正當法律程序制訂的政策具有較高的順服度。同時,政策制訂 過程是否經過充分溝通也是影響的原因。

(三)成本利益考量:

順服或不順服都會有損失或所得,標的團體衡量成本利益比例,如果認為益本比 較不順服高的話,就有可能選擇順服。

(四)理性考量結果:

假設標的團體具有理性思考能力,並會顧全大局而順服。

(五)私利考量結果:

政策執行機關常會提供誘因(incentive)促使標的團體順服,如果政策執行給予 標的團體直接、實質的利益,標的團體順服意願將會提高。

(六)避免遭受懲罰:

管制性政策常會伴隨相當的懲罰,標的團體為了避免遭受懲罰,可能將採取順服 的態度,不過執行機關在要求標的團體順服時,採取懲罰的手段應僅作為強化順服的 作法,而盡量不以懲罰為唯一的手段。

(七)情事發生變遷:

時間推移或觀念轉變,都有可能使標的團體順服。

二、不順從政策的因素:

(一)政策內容與價值觀念互相衝突:

政策制訂內容或作法如果與價值觀念抵觸或衝突,將容易受到標的團體抵制或陽 奉陰違,而影響到政策效果。

(二)同儕團體社會化影響:

個人行為常受到同輩成員影響,如果周遭的同儕均採取不順服態度,則可能造成 標的團體或人口選擇不順服政策執行。

(三)大眾傳播媒體影響:

大眾媒體不當的傳播內容或方式,也可能造成標的團體不順服。

(四)貪圖一時方便:

有時候標的團體為貪圖一時便利,存在僥倖的心態,違反政策規定,而形成不順 服的行為。

(五)個人選擇性認知

各種政策、方案或計畫的性質不相同,規定的罰則也有寬嚴的差異,標的團體選 擇性的認知不同,對政策順服態度也會不同,可能考慮的因素在順服的成本或政策約 束力等等。

(六)政策內涵混淆不清:

政策方案的內容如果模糊不清,或是細節過於繁瑣,也可能引起抗拒,或者要求 標的團體改變行為的幅度太大,都會造成不順服政策的情形。

林水波與張世賢教授認為影響政策執行的因素,包含了政策問題的特質、政策本 身所具備的條件以及政策本身以外的條件(1991:269-272),其中政策問題的特質 又可以歸納分析為:

(一)有效而可行的技術理性與技術

任何規制性政策,假定標的團體行為如能有所調適,政策問題即可改善,不過如 果欠缺有效的因果論,或是必要的執行技術,將造成政策執行的困難。

(二)標的團體行為的分殊性

政策必須規劃標的團體的行為,如果種類越分殊多樣,越難以建構清楚明確的規 範,也較難以約束標的團體行為。

(三)標的團體的人數當政策執行時,有多少人因此需要調整行為,對政策執行的成 敗也有一定的影響,一般而言,政策涉及的標的團體其人數越少越肯定,其越有可能 動員配合或支持。

(四)標的團體行為需要調適量

如果標的團體已經擁有一套行為準則與模式,透過政策執行要求其調適或改變的 程度越大,那麼標的團體配合程度將越低,主要因為人們傾向保守持續的狀況,希望 採取漸進修正的方式變更作法,而非完全的扭轉原始程序。

一般研究政策順服時,往往以二分法,來區分順服或不順服,但是 Milward、

Denhardt 等學者指出,完全順服與不順服可用一長列軸數(continuum)加以說明,

在這兩個極端中間,存在程度不同的順服與不順服行為(如圖一),例如,陽奉陰違 順服(paper compliance):政策雖完備,但實際卻不遵守;形式主義順服(tokenism):

只求表面上不違法;聽天由命順服(elephant burial grounds):非常謹慎依循及遵守法 規。故有「所有政策都有不順服的情形,有如光譜排列,只是輕重之分罷了」(Coombs, 1980:885)。

圖 2-3 順服軸數線

資料來源:陳愷(1990)

聽天由命 順服

不順服 形式主義 完全順服

順服 陽奉陰違

順服

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