水平府際關係的意涵

如前所述，要建構一個府際關係型的府際管理型的政府，必須克服中央集 權及地方政府自治權力、能力貧弱的問題，並應減輕中央與地方的對抗，及地方 政府間的本位、對立，同時多引進民間若干較有效的人力、財務及管理技能，投 入相關公共服務業務，促成政府與民間更有效率的資源與能力的整合。而這些出 自外部環境與政府間所既存組織作為之間的互動，則有賴於經由個案的分析，才 能做更深入、有效的理解。才能探討出如Miranda 及 Walzer 所討論的，政府的 成長，必須檢驗政府與民間組織的互動，官僚行為，政治領導及外部社經限制等 客觀因素是否能加以有效運作(Miranda and Walzer, 1994: 147-152)。地方自治法規 有關地方合辦事業之規定，在跨區域合作方面，台灣省轄內具體實施係以公共造 產方式推動，可由數個地方自治團體經民意機關議決通過，共同出資經營事業（通 常係不同層級），其管理機構通常係由較高層級之地方自治團體負責。

有關府際關係與府際管理，係包括政府間垂直合作管理、水平跨域管理及 政治面的協議管理策略等面向。其合作業務則涵蓋公共造產、垃圾環境處理、水 資源管理、共同水源管理等社區營造，而區域政治聯盟、協議發展等亦是重要的 發展面向。至於管理技術或行政運作層面則包括經費分擔、綜合規劃合署辦公等 經濟、人事、組織、法制等方面的整合，以及中央及地方領導人之間的協議整合。

均對當前地方自治與地方發展的突破具有深遠的意涵。

在許多先進國家，政府單位之間的合作模式有相當多，他們曾嘗試從理論 或法律規範中尋找解決，例如，「新管理體制理論」的核心概念即建立在各行動 者之間，參與協調、合作所顯現的權力關係，落實於府際管理層面，亦即在中央 與地方政府之間的府際運作必須在公部門彼此之間及公私部門之間均具有合夥 觀念（趙永茂、孫同文、江大樹，民90：297）。在日本行之有年的「廣域行政」，

亦係跨越既有行政區域對政策運作的限制性。「廣域行政」的實施方式大致可分

為四大類：(1)將相關事權移至中央或上級地方自治團體，由其做通盤的處置，

以方便設置功能性區域組織；(2)設立國家派出機關於地方自治團體中，以整合 相關業務與職能；(3)促進中央與地方公共團體間、或地方公共團體間的合力處 理；(4)促進行政區域的再重組或擴大。其中第三點，對於設立中央或地方政府 間的合作、協力共營組織，加強政府間活動，具有相當大的助益（趙永茂、孫同 文、江大樹，民90：301-302）。德國對跨域事務則多由法律明定合作組織型式，

如地方團體聯盟、行政共同體、目的性聯盟、地方工作團體、工作協議等形式來 解決（蔡宗珍，民90：5-7）。而 M. Grodzine 與 D. Elazar 的「中間機關理論」

(intermediary organization)，強調以事務性質、組織能力、績效，設立中間仲裁機 關或成立彈性的共管組織，以便在中央與地方的權限衝突、爭議之間尋求新的解 決途徑（趙永茂、孫同文、江大樹，民90：302）。另外，「有限目的政府理論」

(limited purposed governments)，係為實施某一項特定任務而成立，上述跨域性概 念的興起都是為了解決府際之間的若干政策施作，在美國為數相當多。有限定目 的政府，一般又可分為兩種型態，即特區政府(Special district government)和學區 政府(School district government)（趙永茂、孫同文、江大樹，民 90：300）。此外，

美國地方政府之間對跨域性問題亦有多種解決模式與策略，例如，非正式政府合 作、府際服務契約、合力協作模式、正式或非正式的組織間協力、區域政府聯盟、

城市聯邦制、市與縣合作制、兼併、區域性特區及公共管理、外包、境外管轄權 等（陳立剛，民90：14-17）

尤其如要發展府際管理及府際管理網絡(context)，促進建構一個寬廣的政府 間夥伴關係，則應整合上層政府(high politics)與下層政府(low politics)及民間的資 源，共同推動治理型政府。此外，還應克服地方經社發展落後、城鄉落差大，及 民間參與公共事務能力不足等問題。大力發展地方市民經濟社會，縮小城鄉落 差，才有提高民間參與公共事務經營管理能力的可能。否則推動政府與民間夥伴 關係及建構治理型政府，在許多地區，即使訂定民間有合夥經營的權力，也恐怕 會無法落實。此外，由於地方政府公務人員職等低，人力水準普遍低落；加上政

治生態惡化，約雇人員過多，監督力又遭扭曲，行政管理規劃能力不足。因此，

如無法改造地方政府組織與人事、財務管理技術，發展政府與政府間及政府與民 間的合作管理技術與經驗，則政府間、政府與民間的夥伴關係與治理型政府的實 現，仍然遙遙無期。

本節所指的水平府際關係的意涵，即指同級政府或水平政府組織間的合 作、夥伴關係，甚至治理型政府的實現，當然包括同級或水平政府政府管轄領域 內，民間相關組織、人力、資源、技術的合作開發與發展，包括共同發展有限目 的政府組織或日本的各類廣域行政組織與作為等。其具體表現的，如各縣市政府 或各鄉鎮市政府、甚至各區公所間的合作、結盟等事項。當然這些作為經常需要 中央政府相關部會在政策、組織、財政以及立法或法規制定上的支持與協助。

第二節 台中市政府案例分析

1. 台中縣市合併

目前，台灣的行政區域調整方案，台中縣市已達成合併的協議、支持的原 則，台中縣市合併實施後預計可能造成下列之影響：

(1) 促進區域之均衡發展：短期內，大台北（台北縣、市、基隆市）、大高 雄市（高雄縣、市）之成立，將造成台灣省精華地區被劃入直轄市的現象，並且 加速人口向直轄市集中，使得鄉村區的資源閒置更加嚴重，建設資源分配益形不 均，加大城鄉之間的差距，從而台北市、高雄市與台灣省的政經實力差距必更加 擴大，對於整個台灣地區國土區域發展政策上亦產生了相當的失衡，因此，台中 縣在未來區域發展政策之角色勢必對此有所調整。

(2) 財源增加：台中縣市合併後，形成「大台中市」，在行政層級上提升，

台中縣也因此和台中市隸屬於中央且劃歸同一行政區域，依現行財政收支辦法之 規定，將可望預算分配增加，財源與目前相比可因此增加。

(3) 行政機關行政能力的提升：未來台中縣市合併後，行政機關的人事和組

織將重新配置，特別是「大台中市」的行政設計與重新劃分，將增加行政機關人 力與組織的細緻化，可更有效率的處理各項行政事務，將可使行政機關的能力提 升。

(4) 地方政治勢力面臨重組：台中縣長久以來政經發展均受到地方大小派系 的影響，在縣市合併後，將因行政區域、選區的改變，台中市原有政治生態的入 侵等因素，地方派系也將重組、對地方的政治生態影響甚大。

(5) 整體建設質與量的提升增加：台中縣將因與台中市合併後相較之下顯得 建設不足，因財源與行政機關能力的提升和「區域均衡發展」的生活圈目標，可 促進台中縣建設在質與量的改善、增加。

(6) 促進產業之轉型與升級：台中縣過去以勞力密集的產業為主，而縣市合 併後，可有助於產業轉型或升級，台中縣在此過程中，可吸引更多的人才、技術，

可促進台中縣產業之升級。

(7) 土地炒作與投機：台中縣市合併後，台中都會區的蔓延將擴大，目前房 地產土地投機業者炒作的情事可能在短期間將更形嚴重，如房地產價格居高不 下、公共工程土地徵收困難、產業外移等，應注意加以監控。

(8) 人口快速增加，都市機能不足：未來台中縣、市合併後，勢必對周圍之 鄉鎮市產生很大的吸引力，促使大量的外來城鄉居民移入大台中市，勢必加重目 前台中縣的都市機能設施（如學校、公園、交通路網、休閒休憩設施、垃圾場、

公墓、社會福利等）之負擔，如行政能力無法配合同步提升，易降低部分都市機 能設施服務水準，並衍生其他外來人口增多所造成之社會問題。

2. 台中都會公園

位於台中縣市交界的大度山台地，面積 88 公頃，投入經費達 5,544,770 仟 元，是具有休閒遊憩、環境保育及環境教學等多功能的大型都市森林公園。該公 園的建設是依據行政院核定之台中都會公園開發計畫，於八十一年起規劃建置，

八十三年起開始動工，於89 年十月二十八日正式開園啟用，除了提供大台中都 會區民眾休閒遊憩的空間，同時也兼具有都市綠地緩衝帶以及防災避難的功能，

園區內的植被及水池溼地等環境也提供了動物棲息的場所。

台中都會公園在設計理念上定位為「都會森林公園」，規劃目標以提供大型 開放空間、廣大的綠地、綠美化的視覺景觀、多樣性的遊憩活動以及自然資源等 功能。園區主要之動線主軸以東向之星象夜景，西向之日落夕陽及北向之天文關 星的自然景觀作為步道軸線之規劃設計，並依使用密度劃分為三層不同開發層次 之使用空間：

(1) 高密度使用區：為園區中心部份，設置有管理服務中心、停車場、觀星 廣場、人工景觀湖、戶外劇場等提供多樣性遊憩及人文活動空間。

(2) 中密度使用區：為自然及人為設施之緩衝空間，位於高密度區外圍部 份，提供設施有生態池、陽光草坪、健行步道區。

(3) 低密度使用區：為園區最外圍部份，作為自然環境保留區，提供植物生 態保育及動物棲息場所。

3. 第三科學園區

3. 第三科學園區