台灣縣級府際關係的建構模式-台中市與南投縣個案比較

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

台灣縣級府際關係的建構模式-台中市與南投縣個案比較

計畫類別：個別型計畫計畫編號： NSC91-2414-H-002-030- 執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日執行單位：國立臺灣大學政治學系暨研究所計畫主持人：趙永茂計畫參與人員：孫同文、江大樹、陳銘顯、張銘憲報告類型：精簡報告處理方式：本計畫可公開查詢

中華民國 92 年 10 月 31 日

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第一章緒論………4

第一節研究計畫之背景與目的………4

第二節府際關係理論與文獻檢討………5

第三節分析架構與研究方法………..16

第二章台中市與南投縣垂直府際關係之個案分析………..23

第一節垂直府際關係的意涵………..23

第二節台中市政府案例分析………..25

第三節南投縣政府案例分析………..29

第三章台中市與南投縣水平府際關係之個案分析………..44

第一節水平府際關係的意涵………..44

第二節台中市政府案例分析………..46

第三節南投縣政府案例分析………..51

第四章台中市與南投縣府際關係之特質與理論地位………..61

第一節兩縣市府際關係模式的比較與理論定位………..61

第二節台灣縣級府際關係發展的問題與策略………..64

第五章結論………..71

第一節研究發現………..71

第二節綜合討論………..74

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參考文獻………..77

中文摘要

經實證比較研究，台中市與南投縣的府際關係型態，顯示台灣縣市及地方政府已由過去較消極的府際關係型態變得較為自主、積極。並顯示台灣垂直府際關係的類型，依據 D. S. Wright 的理論，有從涵括管轄模型(Inclusive-Authority Model)轉向重疊管轄模式(Overlapping-Authority)的趨勢。這種模式異於美國由協調管轄模式(Coordinate-Authority Model)走向重疊管轄模式。可能是美國係聯邦體制國家，我國為單一體制國家的差別有關，值得再進一步探討。如依據David C. Nice 的理論加以檢證，我國縣市級垂直府際關係型態則似乎較屬於互賴模式(Interdependence Model)，但仍應積極努力邁入功能模式 (Functional Model)及競爭模式(Competitive Model)。而且在政治面應擴大領導間的合作活力，地方政府與中央政府間，乃至與民間的溝通能力，並應加強政黨與府會間的合作意願與府際發展的認識。在法制面則應加強中央及地方有關府際關係、府際管理法律、法規網絡的建立，訂定有關組織、人事、財務、執行等方面的法源與契約及合約等運作規範，以及建立府際合作在運作監督、衝突解決等方面的機制。而在管理面則需加強組織重組、建立包括區域合作組織、團體、協會、機關及相關組織網絡的建立能力；以及加強中央尤其地方政府的各種組織、人事、財務等方面的合作管理經驗與能力，包括在監督與責任檢討機制的運作能力的加強等。

Abstract

According to the empirical research on the Inter-Governmental Relations (IGR) of Taichung City and Nantau County of Taiwan, it is significantly approved that the horizontal IGR on the local governments of Taiwan is just transforming its

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inclusive-authority model to coordinate-authority model.

Refering to the theory of David C. Nice, the IGR type of Taiwan, especially on the county level, it is undergoing the interdependence model, but need to level-up to the functional model and competitive model. Furthermore, politically, it needs to enhance the leadership cooperation among central and local governments, and thecivil societies. In terms of legal systems construction, it is necessary to take some measures to constitute the networks of laws, regulations and the manipulation contracts of IGR. On the other hand, undoubtedly, this research still find out the on the managerial dimension, it still needs to encourage the central and local governments to build the regional institutions and cooperation associations, and continue to promote their implementation capability and performance review mechanism on IGR.

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第一章緒論

第一節研究計畫之背景與目的

隨著台灣朝民主化邁進的今天，政府被賦予的公共性角色大為加重，普遍被民間要求為具有高質化的服務機能。然而，傳統科層體系造成的政府體制僵固，政府的產能與成本之間嚴重落差。為能夠檢討現狀以及強調彈性，政府再造等新政府運動吹皺起一陣漣漪，台灣的政壇亦不遑多讓，從上至下普遍興起政府再造風潮。環顧當前，地方縣市政府〈中央政府亦是如此〉對公共服務等政策建設與執行卻仍普遍受到選舉泛政治化、政黨勢力較勁、利益團體關說遊說、充斥民粹主義式政策等民主亂象，在在腐蝕理當成為社會建設引領的地方政府，致使公共建設瀰漫於短視近利，欠缺遠景規劃。若檢視台灣特有的政經系絡，目前，乃至未來，地方縣市政府將是繼精省工程與「地方制度法」實施之後，政府層級體系的政治要角，連帶使其與中央政府〈尤其指向行政院、立法院〉，甚至與鄉鎮市政府之間的互動關係，亦是眾所矚目的焦點。為此，釐清地方縣市政府對公共政策建設的新思維，改善地方縣市政府本身的運作模式與僵固文化，以及強化地方縣市政府在對上與對下的互動網絡關係，重新思考整個組織網絡的最佳運行方式，將是地方政府未來的重大改造工程。也唯有如此，方能減少或避免目前動輒以衝突為首的府際網絡關係，導致任何政策的推動、執行，常受制於政黨意識、個人利益等因素左右，不僅無法維護專業政策計畫之執行，亦造成政府公共服務品質短視低落，行政執行效率不彰等亂象。本研究計畫的源起與期望除上述之外，更重要者在於，強化地方縣市政府所涉獵之政策管理的網絡關係，以地方縣市政府的立場思考，期許有助於了解縣市政府的能力、限制及需求，也讓中央與鄉鎮市政府理解其立場，進而免除以往過於以中央為考量而規劃政府之間關係的思考模式。目前，吾人正針對雲林縣政府的府際管理策略進行實務研究，對雲林縣政

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府執行之政策提出分析與檢討，使吾等認識過往以農業為主的雲林縣，逐漸轉型以觀光與工業大縣自許的雙軌發展中，如何在開展其縣政之際，發展其與中央、鄉鎮市之間的新互動關係與政策的新管理策略，此其中有衝突、妥協、合作，不過確實能以縣市政府的立場發現新思維而調整其與中央及地方的溝通、協商、管理模式。而本計畫更嘗試提出，台灣省二十一縣市各有不同的政經發展型態，以雲林農業縣的府際管理策略若對照同屬於農業縣或是其他工商型都市，彼此之間是否有不同的府際管理策略，或者其中有些許案例是可以共同使用，若能修正既有或發展新的管理模式，將有助於降低府際之間政策建構的摩擦成本，如此有助提升管理效率與促進政府再造。因此，本計畫除了雲林縣之外，將與鄰近同型態的農業縣－南投縣，以及屬於都會型態的台中市，共同以三者為主提出府際關係型態及策略之間的比較、分析。

第二節府際關係理論與文獻檢討

隨著工業化與都市化的快速發展，城鄉差距及各個區域間發展距離，逐漸拉大。因此地方政府中城鄉類型間的衝突與矛盾，自然日漸嚴重。另一方面，隨著交通、人口與資訊流動的加速，區域內城鄉或鄰近都市間相互的依賴與互動性，卻又與日俱增，彼此需要共同解決的問題也漸趨龐雜。因此，如果未能有效建立解決這些相互衝突與互惠的機制，中央政府與地方政府間，地方政府與地方政府間，隨時可能爆發衝突。導致這些衝突的原因主要有下列四點： (1) 中央政府的過度干預與支配地方政府； (2) 地方政府協調合作能力不足； (3) 中央機動協議能力不足； (4) 地方政府間的本位主義。為解決這些來自地方政府間，因分割、組織膨脹與失聯的現象，而帶來的另一種行政災難或行政無能，宜考慮下列幾種途徑加以解決：

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(1) 調整行政區域，合併鄰近地區； (2) 自治區或鄰區都會的結盟； (3) 設定專業性業務管理特區； (4) 建立鄰區地方政府間更多的行政合作與聯繫。十九世紀及二十世紀初，歐美許多民主先進國家，一樣經過各種行政或政治轉型期(transformation)，在這些轉型過程中，行政組織、行政管理技術、行政態度與尊嚴，都需要經過嚴酷的再形塑(reshape)與重建(rebuild)。而行政革新則是政府行政再形塑，甚至重建的重要手段，它主要的目的在提高政府行政形象與產能。台灣的地方政府與自治，正面臨前所未有，在法律與組織上的調整，以適應新環境的需求。雖然台灣地方自治經驗與地方政府組織已有相當程度的基礎，尤其自從地方制度法公佈實施後，台灣地方自治已逐漸由監督型自治轉入更實質自治的時代，使地方社會成為一個充分享有管理地方自治事務，以及具有地方發展潛力的自治體。但是在地方經濟社會加速都市化、工業化，以及民主化過程中，地方政府為適應變遷的環境，實有將地方政府再組織化與制度化，並加強其管理技能的必要，使能增強其組織效能、增加其管理效益，以達到民主化後政府再形塑與能力改造的目的。

尤其台灣在地方民主化之後，地方的政治分歧(local political diversity)必然會增加，使得中央與地方政府之間，地方與地方政府之間的利益衝突與對立加劇；而經過長期政、經、社會發展之後，民間的政、經、社會參與公共事務的能力已大為增強。地方政府如何因應這些來自政府與政府間的矛盾與衝突，以有效開發、管理地方的有限資源，以及如何運用民間充沛的參與能力與潛力，以補充地方政府有限能力的不足，也將嚴格考驗未來的地方政府。換言之，我們的地方政府正面臨更複雜、動態挑戰以及激烈變遷的環境；面對這些新現實(new realities)，地方政府如何引進有效的經營、管理技術，聯合非政府部門的力量，迎向高服務品質的時代，藉以在地方政府間推動另一項「新

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政府運動」(reinventing government)，將是未來地方政府與行政改革的思考方向。研究地方政府的學者 Walsh 認為支配地方政府作為(performance)的有環境 (environment)、組織結構(structure)與資源(resources)等因素；而 Greenwood 則認為地方政府的行政能力或行政環境，除了受限於其社經條件與資源之外，尚受到地方的需求與地方政府組織生產力(organizational productivity)的影響(Greenwood, 1980: 150-165)。然而Gyford 則強調政治面向在地方政府的作為過程的重要性常被忽略。地方政客、利益團體甚至政黨間的利益衝突及其解決方式，往往亦限制及影響地方政府的有效作為(Gyford, 19889: 235-246)。此外，公共行政學者 Drucker 則表示，政府應體認新現實(new realities)的複雜化，從另一方面而言，也同時代表地方政府能力的衰退與待強化。而其中府際關係的發展，政府間，尤其是地區內地方政府間人力、財力、組織與管理力量的結合，將是強化地方政府能力的重要途徑。在現代科技快速發展、知識爆炸、資訊快速流通、高度工業化及都市化的環境之中，地方政府所要處理的公共事務，不但在數量上大量增加，在性質上也有高度專業化的傾向。這類事務的處理，往往需要大量的人力、物力、財力的投入，並非單一政府所能負擔。此外，隨著交通、人口與資訊流通的快速，區域內鄉鎮及鄰近都市間相互的依賴與互動性與日俱增，在一些特定的問題上，如交通、垃圾處理、公害防治等，往往必須要共同解決，非單一地方政府所能獨立應付（趙永茂、江大樹，1994：12）。這類地方公共事務與問題的處境，瞭解政府能力與資源的有限性，縮小政府的業務領域，有些業務開放由非政府部門去執行將會更有效率(Drucker, 1989: 127)，其地方政府在治理能力瘦弱性、地方資源稀少性，與地方政府間的本位主義、分歧性(diversity)的環境下，如果無法做更大的突破，地方發展勢將難有作為。台灣正處於傳統地方社會過渡到現代化市鎮的關鍵時刻，地方原有的本位、封閉、自利、狹隘的傳統自治態度，已漸轉變為開放系統(open system)、效益自治、鄰區自治、協議自治與管理自治。換言之，地方自治已由封閉、少數壟

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斷、交換的被支配自治，演變為重視責任與效益自治的自主性社會。鄰近自治社區間的關係也由以前的孤立、對立關係變成相互依存關係。台灣地方政府未來除了內部組織、人力效益應重視評估調整，以及應積極與興起的市民知識、經濟力量合作之外，最重要的，恐怕就是各級政府間垂直與水平關係的調整與重整。依據地方制度法第二十一條規定：直轄市、縣（市）、鄉鎮（市）自治事項如涉及跨直轄市、縣（市）、鄉鎮（市）事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同涉及業務主管得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。完全是「官樣立法」形式，試問中央各部會常常自己的業務都整合不良，推動不力，何來「共同上級主管業務機關統籌指揮」，等於是「無法指揮」；另外必要時「得指定其中適當自治團體限期辦理」，同級政府如何整合、督促其他自治團體配合辦理，因此結論也是行不通。有立法但行不通正是「虛應式立法」，意義不大。同法第二十四條有關府際間合辦事業之組織經營亦有說明，但仍嫌消極，應再積極研究、規劃及促進。應多多參考相關理論以及先進民主國家的相關體制與改造經驗，往積極行政及功能性、整合性組織概念方向發展。二十世紀八○、九○年代保守黨執政期間，有關促進地方政府與民間共同發展的工作，主要係在各地區推動成立各種準自治非政府組織(Quasi Autonomous Non-Government Organisations, QUANGOS)，來協助、配合地方開發，並與地方政府共同競爭相關的經營與發展規畫工作。期能自政府外部吸取更多的資金與技術支援，開放更多的組織、經營與成本競爭空間，使國家資源能夠透過公共組織的運用，達到節省公共資源及共同發展地方的目的。並在教育、保健(health)、訓練、廢棄物收集清運(refuse collection)、營建、街道清理、路燈車輛維修、公共物品採購、清潔維護、伙食供應(catering service)、運動休閒設施的管理等方面建立聯合公開強制競標與外包機制(Compulsory Competitive Tendering and Contracting，CCT and C)將原先政府許多業務委託外部準公共團體或民間團體、公司經營，大量減低政府人力與預算支出，並提升地方的公共管理績效(Rouse,

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1997: 62-67)。美國聯邦主義(federalism)自一九三○年代地方城市財政崩潰之後，仰賴中央協助重建，以致中央政府角色逐漸加重，新聯邦主義(new federalism)漸漸成形，造成各州及地方的高度警覺與壓力。州政府以下的地方政府不得不透過彼此的合作與整合，一方面擴大彼此組織、資源合作的效益；一方面也可強固地方自治權力，對抗對中央的擴張與依賴，而致發展出聯盟式聯邦主義(federated federalism) (O'Tool, 2000)。在各州政府的主導下，結合跨州、縣、鄉鎮市等，致力發展結盟或聯合組織，發展各項合作計劃、運動與政策、行動網路(networks of action and policy)。地方政府為了共同在特定公共事務的突破發展，而在組織、人力與財務運用上打破原有的管轄領域，在各縣市之上成立區域會議(regional councils)，或共同為單一特定業務如教育、流域、水源、公園、墓地、工業發展而組成特區政府或特殊合作局處，以聯合透過人事、財務及組織上的合作經營，解決區域內政府的共同問題。甚至開放區域內民間的參與，充分展現區域治理或跨域合作(regional cooperation)的精神。美國各州所形成的特區一九四五年為 8,299 個，至一九九五已增至 45,977 個，約增 5.5 倍（陳立剛，民 91：12）。此外，與英國發展的經驗類似，美國亦成立全國各地區州與郡的聯盟及相關民選公職首長、副首長及專業官僚間的協會，以促進區域內各級地方政府間的合作。例如成立全國副州長會議(National Conference of State Lieutenant Governors)、全美水污染控制公務人員協會(American Association of State and Interstate Water Pollution Control Administrators)、區政府會議或論壇(regional council or forums)，並推動政府間的非正式、義務性及合約性合作(informal, voluntary and contractual cooperation) (O'Tool, 2000)。

一般府際協力合作的方式，克里斯坦森(K. S. Christensen)認為主要有下列幾種：(1)資訊交換(information exchange)；(2)共同學習(joint learning)；(3)相互審查、評論(mutual review and comment)；(4)聯合規劃(joint planning)；(5)共同籌措財源 (joint funding)；(6)聯合行動(joint action)；(7)聯合開發(joint venture)；(8)合併經

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營(merger) (Christensen, 1999: 32-39)。而跨域合作模式也有若干共同之處，學者沃克(D. B. Walker)等人綜合計算出共有下列二十五種合作方式：(1)推動共同志工 (volunteerism)；(2)非正式協議(informal agreement)；(3)正式的地方政府間協議 (formal interlocal agreement)；(4)簽訂地方政府間服務契約(interlocal service contract)；(5)外包(contracting)；(6)多數社區伙伴關係；(7)跨部門合作；(8)共同成立非營利公法人；(9)共同實施境外管轄(extraterritorial powers)；(10)共同成立地區政府議會(Regional Council)；(11)由聯邦政府誘導成立跨域性團體；(12)共同成立地區性服務特區；(13) 地方政府間實施功能轉移； (14) 鄰區兼併 (Annexation)；(15)法人化(incorporation)；(16)單一財產稅基分享制(unified property tax base sharing)；(17)共同設立政府平衡基金(government equity fund)；(18)服務的統合(service consolibidation)；(19)共同推動都會地區改革；(20)共同成立跨區性單一目的特區政府(Regional special purpose district)；(21)成立地區性特殊管理局；(22)成立都會區管理局；(23)合併地方政府(consolidated government)；(24)成立聯盟型都會政府(federated metropolitan government)；(25)共同成立都會政府 (metropolitan government)。（陳立剛，民 91：10-11）以上二十五種府際合作與跨域管理的模式，正顯示美國府際關係的發展七十年來已具有非常深厚的基礎，頗值得台灣借鏡。

府際關係或跨域管理與發展結盟(developmental coalition)理論有著頗為密切的關係。因此所涉及的議題頗多，它們的成敗與領域(territory)、機關(institutions) 問題的處理，以及領導人(leadership) 因素關係均十分密切 (Keating and Boyle,1986)。尤其發展結盟，以英美等經驗而言，主要均著重在經濟或工商業的發展，因此常遭致地方環境維護主義派人士(environmentalist)以及傳統維護主義者(traditionalist)或歷史文物維護主義者(historicalist)的抗議。許多地方民眾反對成長結盟，反對高技術、高量化與地方過度開發建設(Stoker, 1999: 209-210)。尤其如果中央政府高度介入地方的開發發展以及地方政府間的關係，也常會引起地方多元發展以及自治權論者的爭議(Moore and Townroe, 1990)。

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史蒂芬遜(R. Stephenson)與柏格森(J. Poxon)則認為府際關係與跨域管理都必須面對下列七個難題：(1)區域發展策略為何？(2)共同財務與管理如何分配與進行？(3)制度與機關（組織）能力為何？(4)公共諮商(public consultation)或調查應如何辦理？(5)外包的風險問題；(6)合作時程問題(timetable)；(7)政黨因素問題 (political party) (Stephenson and Poxon, 2000)。這些問題要一一克服在很多地方並非容易。

事實上，歸納莫爾(Chris Moore)、史托克(Gerry Stoker)、凱廷(Michael Keating) 等多位學者的研究與評論，府際關係或跨域管理，有來自政治面、經濟面與行政面等三方面的限制(constrains)。分別討論如下：一、政治面的限制：(1)中央與地方垂直政府（或政黨）的對抗(vertical confrontation)；(2)水平政府（政黨）的對抗(horizontal confrontation)；(3)同一政府內的行政立法衝突(internal conflict)；(4) 領導人因素(leadership)；(5)府際關係(IGR)與府際管理(IGM)法制的建立問題；(6) 有公民投票制(referendum)問題的地區，推動府際關係將可能會有更複雜的政黨與地方利益團體的衝突有待克服。就經濟方面的限制與困難而言：(1)在若干集體或地區性貧困區域(area economic poverty)，不易推動相關外包與競標工作，相關合作的外部效益亦不高，較不容易推動合作開發或外包計畫。(2) 在地區性產業或經濟衰退區 (area economic regression)亦同，較不易推動府際及跨域合作方案。(3)在若干地方如經濟性機能與組織發展不足（尤其是民間產業），也不易推動經濟發展規劃案及其他競標外包合作案。(4)在經濟發展與環境、文化、歷史保護衝突激烈地區，正如前所述，有許多經濟、環境乃至文化、歷史合作案，也常會遭致較複雜的爭辯與對抗(Moore and Townroe,1990; Stoker,1999;Keating and Boyle,1986)。

一般府際關係與跨域管理方面的推動，也有許多來自行政機關本身的阻力：(1)行政機關的本位主義及僵化行政文化與法規；(2)合夥觀念與管理技術 (culture and management)不足﹔(3)缺乏合夥組織(organization or institution)﹔(4) 跨域合作經驗不足。這些均是常見來自行政的阻力，有賴強有力領導人的領導、

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規劃的推動，以及相關的講習與訓練加以彌補。

事實上，正如董柏格(S. Domberger)及簡森(P. Jensen)等人所言，如過度採取市場治理模式，是有可能會造成私部門廠商壟斷或寡占的情況發生，如果出現市場失靈，一樣會危及公共利益(Domberger and Jensen, 1997: 69-70)。其次克里林 (Erik-Hans Klijn)亦指出，管理主義論者過度忽略公私部門間的差異，因此，在市場治理模式中未必有利於公部門與私部門發展出良好而健全的契約關係(Klijn, 2002: 159)。尤其在契約交易過程中，甚有可能產生逆向選擇(adverse selection) 與道德危險(moral hazard)兩種代理成本，亦即委託人或代理人一方故意隱藏資訊 (hidden information)，致使對方錯估情勢而產生不適當或不正確的選擇（劉坤億，民 91：6）。發生這類似的情形，不但容易導致公共訴訟，徒增交易成本，也會危害公共利益，最後地方政府還是要負起最後責任，重新收回經營或辦理。顯見府際關係、跨域管理中許多合作競標、外包的行為也未必是萬靈丹。特別是政府間的合作協議仍普遍存在下列問題有待克服：(1)經費如何共同分擔﹔(2)共同服務項目利益與管理上的爭議﹔(3)合作期限與續約問題﹔(4)協議生效程序問題﹔ (5)合作期間共同監督問題﹔(6)合作期間糾紛協調機制及程序問題等。由以上各節有關府際關係相關理論的討論，以及台灣在府際關係建構上法制限制的分析，可以瞭解台灣有關府際關係的發展，無論在理論、法制與實務運作面，都有待努力。近幾年在學術界的努力之下，府際關係理論的引介與討論，已經奠定良好的基礎。事實上，如上所述，府際關係理論係結合權力互賴與資源互賴的理論，以及為因應政府財政枯竭及社會、政治失序，而必須結合各級政府與民間組織，組成治理複合體的概念，都是府際關係、府際管理及跨政府層級管理觀念的體現，正是結合各級政府部門及開放私部門參與公共事務的展現，也是一種協力增效理論。藉由這些公部門與公部門間，以及公、私部門間的工作夥伴關係的建立，可提供政府在組織與管理改造的契機。台灣正面臨政府財政枯竭，政治、社會失序，亟待結合政府與民間資源，從事政府的改造。府際關係理論的引介及府際關係的法制建構與實務的落實，正是台灣政府與法制改造的另一重要

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課題（趙永茂，民91b：3-5）。就府際關係法制面的建構而言，似可考量延續地方制度法第二十一、二十二及二十四條的規定，重新修訂地方制度法。或在制訂地方制度法施行細則中對促進府際關係的種種途徑再詳為規定，包括引用美國、德國、英國、日本等國有關府際關係實務運作的模式與方法。例如仿照日本1963 年為配合因地域開發所產生的需求，而將「地方開發事業團」的規定納入「地方自治法」中﹔或明訂可設立國家派出機關於地方自治團體中，以整合相關業務與職能。必要時亦可比照 1965 年日本所制訂的「地方行政聯絡會議法」，制訂「府際關係促進法」，藉以更積極促進台灣地區公共團體間，地方公共團體間，乃至公共團體與民間的合力發展。在府際關係促進法中亦可考量引進各國府際關係實作模式，包括德國的「地方團體聯盟」、「行政共同體」、「目的性聯盟」及「地方工作共同體」、公法協議（對等行政契約）等模式（蔡宗珍，民90：5-6）﹔或美國所提倡府際之間的「交換資訊」(information exchange) 、共同計畫 (joint planning) 、聯合開發 (joint venture) 、聯合行動 (joint action) 、鼓勵訂定府際服務契約 (interlocal service contracts)、合力管理協議(joint-power agreements)、開闢境外管轄權(extraterritorial powers)、鼓勵組成區域政府會議(councils of governments, COGs)、區域性特區及公共管理區(Regional Special Districts and Authorities)等模式（陳立剛，民 90： 15-19）。其中包括中央政府與各級地方政府的各種合作方式，也包括中央及各級地方政府共同將特定事業與目的性機關業務，委託、外包給民間或共同合夥經營的特定合作組織。如此必將對台灣各級政府或公共事業部門的經營與發展，產生深遠的影響。任一政策施作的影響力與範圍廣泛涉及至各級政府、單位，因此，府際關係成為研究重點方向，此意涵包含垂直、水平關係的各級政府、單位之間的政策議題，官員的行為態度、互動等。過去台灣學術界多以中央與地方之間權限關係做為研究，法律規範面的分析與檢討有一定程度的釐清，且對後續政府之間關係的研究有極大助益與奠基。不過，在台灣進行精省工程之後，中央與縣市政府、

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鄉鎮市政府之間的發展關係已成為新的關注焦點，國內學術研究方向也相繼以府際關係作為研究架構，試圖找出解決這些複雜多變的府際關係現象。國內重大研究計畫案中，不乏是以府際關係作為研究的角度，陳立剛的「府際關係之重建：英國、美國中央與地方政府之互動對精省後我國府際關係之啟發」 (民 89)，嘗試從英、美兩國不同體制的府際互動關係之中，找尋有哪些可作為台灣新府際關係的互動機制，以作為借鏡與援引，並試圖釐清精省後府際關係的互動發展。吳文程的「精省後府際關係的轉變（一）」(民 88)，從政府再造、新公共管理角度檢討評析精省工程，以及精省後權力與資源的移轉是否真正達成政府革新的目的。廖達琪的「省制變革後府際關係之研究」(民 88)，針對中部辦公室與原省政府在經省過程中可扮演的角色與地位提出解析，並以水資源管理個案作為輔佐。另外，亦有數篇博碩士論文與期刊文章相繼以府際關係為研究架構，上述幾個重大研究與論文均為針對台灣府際關係變革的現象提出描述與建議。值得一提的是，在暨南大學公共行政與政策學系之府際關係研究中心的支持下，結合多位知名學者，就英、美、日、德、法等國的府際關係，以及台灣的府際關係提出研議與檢討，並匯整出版，成為國內首本以「府際關係」(民 90) 為題之專著，有益台灣未來府際關係的建構，然而，這僅僅是第一步而已。誠如吾等在研究背景與目的所述，台灣的府際關係需要更深入的以縣市政府的立場去了解其與中央、鄉鎮市政府之間，因政策管理互動所帶出衍生的府際互動。亦即是了解台灣府際之間政策運行的管理過程，以求兼顧、落實在地觀點。是以，府際關係之中，政策運行的管理網絡逐漸被引用與重視，府際管理是強調以積極態度來解決多向政府單位之間的政策問題，嘗試透過衝突、妥協、合作取得問題解決。在國外，政府單位之間的合作模式有相當多類同府際管理的觀念，嘗試從理論或法律規範找到解決，例如，「新管理體制理論」，其核心概念建立在各行動者之間，參與協調、合作所顯現的權力關係，落實於府際管理層面，即在於中央與地方政府之間的府際運作必須有公部門彼此、公私部門之間的合夥觀念（趙永

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茂，民90：297）。在日本行之有年的「廣域行政」，以因應跨越既有行政區域對政策運作的限制性，「廣域行政」的實施方式大致可分為四大類：(1)將相關事權移至中央或上級地方自治團體，由其做通盤的處置，以方便設置功能性區域組織；(2)設立國家派出機關於地方自治團體中，以整合相關業務與職能；(3)促進中央與地方公共團體間、或地方公共團體間的合力處理；(4)促進行政區域的再重組或擴大。其中第三點，對於設立中央或地方政府間的合作、協力共營組織，加強府際關係活動，有相當大的助益（趙永茂，民90：301-302）。德國對跨域事務多由法律明定合作組織型式，如地方團體聯盟、行政共同體、目的性聯盟、地方工作團體、工法協議等形式來解決（蔡宗珍，民90：5-7）。而 M. Grodzine 與 D. Elazar 的「中間機關理論」，強調以事務性質、組織能力、績效，設立中間機關或成立彈性的共管組織，以在中央與地方的權限之間尋求解決（趙永茂，民 90：302）。另外，「有限目的政府理論」，為實施某一項特定任務而成立，上述跨域性概念的興起都是為了解決府際之間的政策施作，在美國為數相當多。有限定目的政府，一般又可分為兩種型態，即特區政府(special district government)和學區政府(school district government)（趙永茂，民 90：300）。此外，美國地方政府之間對跨域性問題亦有多種的解決模式與策略，例如：非正式政府合作、府際服務契約、合力協作模式、正式或非正式的組織間協力、區域政府聯盟、城市聯邦制、市與縣合作制、兼併、區域性特區及公共管理、外包、境外管轄權等（陳立剛，民90：14-17）。上述理論概念的引薦，確實能為台灣近年來政府再造過程之中，發揮一定程度的參考價值，然而，仍舊必須就台灣現有府際管理的政經發展生態提出調查與檢討，以截長補短，猶尤重者為未來中央與縣市政府兩者各自在縣政發展或政策推行之際，能夠強化政策管理策略的平衡性考量，尋求最大公約數。

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第三節分析架構與研究方法

為了因應地方政府都市化、多功能化、效率化、百域化與多元社會參與等發展環境的需求，各國地方政府正逐漸走向專業主義(professionalism)、經營主義 (managerialism)、合夥經營(partnership)、發展服務(service development)、協議意識(corporate ideology)、與付稅者意識(ratepayer ideology)等新地方主義的發展方向，(Wolmand & Goldsmith, 1992: 45-150)。經由組織裁撤、組織合併、新設組織、組織改隸、開放民區、發展鄰近地方政府間、政府與民間的合夥、強力機制、設置獨立委員會藉以擴大民間專業菁英參與地方決策，以及強化效益評估等方式，致力強化與更新(empowering and regeneration)組織能力，以提高組織生產力 (organization productivity)。充分發揮組織再設計(redesign)、組織重組、組織調整 (adjustment)與組織適應的功能。公共服務管理問題自1980 年代以後，逐漸深受以整合性官僚層級(integrated bureaucratic hierarchy)為基礎的多樣化(diversity)系統的影響，期望能使地方政府的制度結構產生快速的量變和質變(Lowndes, 1997: 42)。這種變遷的趨勢有許多走向，諸如：服務品質的重視、市場機制的強調、賦予地區及社區更大的活力、及在多元機關間合夥關係的成長等。新管理制度理論乃是以新制度主義論(new institutionalist theory)為基礎，進而分析公共服務管變革過程中新制度的建立與舊制度的淘汰，將焦點置於新制度化(new institutionalization) 和去制度化 (deinstitutionalization)之制度變遷(institutional change)過程（李長晏，民 88：57）。而管理體制建立(managerial regime-building)的核心概念係指各行動者之間參與協調、合作所顯現的權力關係。這種權力關係是一種社會生產(social production) 而非社會控制(social control)的問題。所謂社會生產，乃意指權力是賦予的，是可以被創造的，並可以讓每位參與者創造及共享更多的權力，從而共同合作來達成集體目標。在這種互動的權力關係下，各參與者之間於是形成一種策略性的夥伴 (strategic partner)關係(Stoke, 1995:59)。

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所謂體制則是一種政治的制度安排(a political arrangement)，將中央與地方政府在政策推動中，所涉及的行政、社會、政治、經濟組織，作一種制度化的安排。此種制度化的安排表現在府際關係(intergovernmental relations)管理上可分為二方面：一、從體制觀點所呈現出行動者之間權力分享(sharing power)的意涵。就此一概念而言，中央與地方府際關係運作上有必要引入合夥(partnerships)關係的機制，以改造中央與地方政府間，以及地方政府與地方政府間的垂直、水平互動關係。甚至還可與私部門組織、志願團體之間形成公部門的合夥協力關係，致力建立彼此之間合作與競爭的誘因結構(incentive structure)，使其合夥協力關係更為堅實。另外，艾格蘭諾夫(Robert Agranoff)則認為府際關係的管理部分在於強調連接不同的政府單位，以實現特定目標的過程(Agranoff, 1988: 361)。而巴達奇 (Bordach E.)則認為府際關係為一節制各級政府間競爭與解決政府間衝突的主要機制，其運作意涵包括市場(markets)、賽局(games)和結盟(coalitions)等概念，期能建立一種成長結盟(growth coalition)關係；而府際管理則是運用衝突解決的策略，經由議價和協商(bargaining and negotiation)的應用過程 (Bardach, 1977: 1-10)。顯見府際關係是強調促進中央與地方各級政府間和諧、協議，及提供解決彼此共同關心問題的重要概念；而府際管理則是更積極實現及提供解決衝突的方法與技術，希望各級政府間許多衝突與困難，得以共同合力解決。除了以上府際關係與府際管理相關理論，對垂直與水平政府間關係的改善提出重要的推論基礎之外，一九八○年以來，由於福利支出的加劇與財政排擠效應，加上其他公共支出的大增與經濟蕭條因素的影響，使中央與地方政府的財政關係更為緊張，地方政府在財政與人事經營責任亦日漸加鉅(Burns, 1997: 21)。經濟管理問題對府際關係與鄰區地方政府間投入重大的影響變數，而許多行政結構也被迫從單一體制走向多重體制發展，更加促成行政威權的分化，以及行政功能與制度的專業化與分離化。

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英國倫敦、曼徹斯特(Manchester)，美國舊金山灣區(San Francisco Bay Area)、澳大利亞的墨爾本(Melbourne)及加拿大的多倫多(Toronto)等都會政府的組織與功能變遷之後指出，都會政府鄰近地區的地方政府部分組織有再組織(reorganization) 及再建構(restructuring)的必要，經由擴大整合行政領域、政府功能與增設特殊目的機關，將有助於建立新的多元政府體系(multi-level government systems)。經過這些功能與領域(functional and territorial) 重新組合的制度安排 (institutional arrangement)，將會強化地區內地方政府府際間的整合與協調，有利於建立新傘狀(umbrella)聯營(joint efforts)政府體制(Barlow, 1991：284-295)。巴洛認為大都會區域內具有共同業務的郊區地方政府間，應多建立郊區意識(the sense of neighbor)，這種區域政府(regional government)的概念亦可以運用在跨鄉鎮市區或跨省區(city-region or provincial region) 。也可以成立特殊目的政府或機關 (special-purpose bodies)。其經常可見到的組合形態如大倫敦市特警區、大倫敦區消防與市民安全事務局等(Barlow, 1994: 5-7; 284-309)。此外，亦有部份學者倡言地方政府間的公共夥伴關係(public partnership)，為了地區的發展，應成立各種行政與經濟發展機關(regional administrations of government)，賦予特別權力；而這些地區性政府與機關也普遍在英國的蘇格蘭、威爾斯及北愛爾蘭等地設立(King and Pierre, 1990: 62-63)。

另外，值得討論的是限定目的政府(limited purpose government)理論，它與前述特別目的政府的概念類似，限定目的政府，顧名思義，即此種政府的功能只侷限在特定一項或幾項任務，如水資源管理、公共衛生、公園、學校、消防等。此種政府為我國所沒有，但在美國為數卻相當多。

限定目的政府，一般又可分為兩種型態，即特區政府(special district government)和學區政府(school district government)。其中，所謂的特區政府是指獨立於一般目的政府之外的政治、行政、財政的自治體或機關。美國政府之所以發展出特區制度，係為了彌補因行政區域的分割所造成的行政漏洞與斷續。如在為湖泊浸潤的地區就有排水特區；在華盛頓與俄勒岡就有專為電力的開發、分配

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所成立的特區。由於為了滿足民眾不同的需求，於是，此種特區政府有越來越多的趨勢。其中，加州人口三千二百萬人，人口多、幅員廣，其特區大大小小共有三千多個。小的特區，如快樂營墓國區(Happy Camp Cemetery District)，位於 Siskiyou 縣的一個小角落；大者有以半個州為範圍者，如大都會自來水區域 (Metropolitan Water District)；另外像舊金山灣區，有灣區政府協會(The Association of Bay Area Government)，此協會由九個縣、六十九個市政府所組成，目的在於維持該區的空氣、自來水品質；又南加州有六個縣及一百八十八個市組成南加州政府協會(Southern California Association of Government)，用意在統籌該區運輸政策的制定和執行（鄧憲卿，民85：44）。近年來，特區政府增加最多的則是奧克拉荷馬州、德克薩斯州。大部份特區只提供單項功能，除了少數是經由州立法的授權才有較多的功能。其中，約有百分之二十的特區用於防洪、排水、水土保持等天然資源的保護。有的特區則適用於消防、住宅、社區發展、自來水事業、墓地、公共休閒、圖書館、醫院及公路管理等。然近年來增加最多的特區是住宅及社區發展多功能社區。此外，由於工商業發達、交通便利、電信、資訊等科技日新月異的衝擊，以及住民的生活圈不斷的擴大，導致很多問題早已不是原來的行政區所能單獨解決。例如：垃圾問題、道路修築的問題、河川整治、防洪、排水等等，都是跨越了既有的行政區域。既如此，如果不透過有關的地方政府一同處理，恐怕不能竟其功。而且如果能夠聯合多個地方政府一道解決，有了較多的人力、財力、物力資源，必能產生相加相乘的效果；也能建立地方政府間的合作模式，達到良性的環境；反之，如果不能共謀解決，就會造成功能的斷續、或是「互倒垃圾」的情形，受害的反而是自己社區內的人民。「廣域行政」係日本的用語，與上述區域政府的概念類似，廣義指「為因應跨越既存的行政區域間，所產生的行政需求，而涉及的相關制度與運作的問題。」狹義係指「兩個以上的地方公共團體，其事務的共同處理，或地方公共團體的合併」（村田敬次郎，民54：39）。

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由於「廣域行政」在日本行之已久，故以下將對此制度在日本運作的情形作一介紹。日本有關「廣域行政」的制度，如：地方公共團體公共事務之共同處理、事務委託、設施的共同利用，在戰前即已實施。戰後，隨著高度經濟成長的時代來臨，日本政府為了合理進行地域開發、提高行政效率、降低行政水準的差距、確保人才與技術能留在地方等，遂展開對「廣域行政」的討論與實施。期間，重要的立法和措施有 1953 年的「市町村合併促進法」；1954 年修正「地方自治法」，明白將都道府縣定位為涵蓋市町村的廣域地方公共團體；1963 年為了配合地域的開發所產生的廣域行政需求，將「地方開發事業團」的規定納入「地方自治法」；1965 年制定「市町村合併特例法」、「地方行政聯絡會議法」；1974 年修正地方自治法。綜合而言，「廣域行政」的實施方式大致上可分為四大類：1. 將事權移至中央或上級地方自治團體，由其做通盤的處置，以設置功能性區域組織；2. 設立國家派出機關於地方自治團體中，以整合相關業務與職能；3. 促進中央與地方公共團體之間或地方公共團體的合力處理；4. 促進行政區域的再編成，乃至擴大。其中第三點，對於設立中央或地方政府間的合作、協力共營組織，加強府際關係活動，有相當大的助益。本文旨在經由台中市與南投縣政府府際關係型態與運作的比較，檢討台灣地區有關府際關係體制的缺乏，並以府際關係理論、新管理體制理論(new managerial regime theory)、有限定目的政府理論(limited purpose government)、區域政府理論(regional government)與中間機關理論(intermediate organizations)等，闡述地方政府與中央、地方政府間組織與關係發展的幾個重要趨勢，並分析區域政府相關概念與體制，藉以強調政府間垂直、水平協力合作關係，與相關組織之功能，作為各級政府間發展組合、合作與監督關係的借鏡。並對台灣當前縣級政府府際關係的發展類型、發展定位與未來發展策略，予以比較與檢討，作為建構台灣地區地方政府間府際關係體制，及促進台灣區域性政府組織發展與改造研究的參考。

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此外，本研究之研究方法、進行步驟與預期完成工作項目列述如下： 1. 研究方法 本研究計畫擬兼採文獻分析法、深度訪談法，期能就學理、實務與事實三者之間，獲取經驗且謀合整合。文獻分析法係就已有的相關研究結果提出分析，以奠定新研究的基礎，是以將本研究所可能涉略的資料廣泛蒐集，包含：府際關係、府際管理、政策產出、政策網絡等相關專書、期刊論文、研究報告，以及有關縣市政府的政策運作文獻、報章剪輯資料等。其中，特別針對府際政策管理的網絡進行有系統地分析與檢討，檢討面向包含足以影響縣府政策之法律面、政治面、管理面等。深度訪談在於補足文獻分析所可能忽略的現實面，因此，本研究將就文獻整理所得提出政策案例，與相關的縣府局、處、室進行座談，以確實掌握研究方向及兼顧縣政發展事實，後續工程將陸續於文獻撰寫過程中，定期與縣府相關局、處、室以及私部門等舉行各項座談會，針對研究瓶頸、方向修正，以及提供建議；另一方面，將深入對府際管理案例進行關鍵人員的深度訪談，使能了解事件發展的原委、歧見、協商模式等。訪談對象將擴及台中市、南投縣及雲林縣政府單位相關人員，以及民間單位（私部門）決策與執行者為主。本研究可能遭遇的困難在於蒐集政府單位的政策資料不易取得性，以及受訪者可能的保守性心態影響，致使實證資料容有缺憾，不過仍將盡力蒐集可行性資料。 2. 進行步驟 本研究進行步驟依序為： (1) 確定研究大方向，目的在探究兩個縣市政府的政策管理網絡關係。（執行期間為 91 年 8 月 1 日至 91 年 8 月 31 日） (2) 蒐集兩個縣市政府的施政案例及施政方向，以研擬可能的探討個案對象。（執行期間為 91 年８月１日至 91 年 9 月 30 日） (3) 針對案例提出府際管理策略的分析架構。

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（執行期間為 91 年 10 月１日至 91 年 12 月 31 日） (4) 舉行深度訪談與舉辦座談會，與公、私部門相關人員及學者專家進行座談，以修正研究內容與增刪案例。（執行期間為 91 年 11 月１日至 92 年 1 月 31 日） (5) 撰寫研究內容，並整理相關資料與紀錄。（執行期間為 91 年 12 月１日至 92 年 5 月 31 日） (6) 完成論文初稿，撰寫期中報告，並與各縣市政府相關人員再度召開座談會。（執行期間為 92 年 5 月１日至 92 年 6 月 30 日） (7) 再度修正內文、定稿，並舉辦本研究計畫之學術研討會，作為期末報告。（執行期間為 92 年 6 月１日至 92 年 7 月 31 日） 3. 預期完成工作項目 (1) 檢討現行府際管理策略之執行成效，整理歸納各項缺失，以了解理論與實務之間的落差。 (2) 嘗試提出一般性的府際管理策略，並針對特定縣市政府生態環境適度修正分析模式，以因應各縣市之差異性。 (3) 本計畫研究成果之達成，將有助於學術界更加認識與理解縣市政府政策管理的運作現況及困境。希望能在法制面上，有助於縣市政府在府際合作、多元治理法源的重建，及運作合約模式的建構。在政治面上，能有助於府際與府會溝通、協議關係模式的建構。在管理面上，亦能發現若干府際間在人力、財務與組織改造上策略與技術的突破方向。 (4) 也希望經由此一個案研究途徑，對英、美等國府際管理相關理論、制度與模式給予若干批判或討論，而有助於建構台灣府際管理的模式或體制。 (5) 經由此一計畫，期望能培育幾位碩士班學生，嘗試發表相關論文；而個案資料與理論檢討，對相關教學亦有莫大助益。

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第二章台中市與南投縣垂直府際關係之個案分析

第一節垂直府際關係的意涵

府際關係型政府強調地方分權(decentralization) ，主張權力下放 (deconcentration)，強調建構中央與地方政府的夥伴關係(parnership relations)，並主張加強地方政府的自治權力與能力。尤其重要的，它更主張致力發展區域政府間的互賴與發展(interdependence and growth-coalition)；並強化政府與民間的夥伴關係，建購治理型政府(governance government)，以期促進各級政府間及民間的合作，增加公共資源與政府產能。

美國研究比較府際關係的研究議題，主要係環繞著比較聯邦主義 (comparative federalism)為主。根據 Wright 對美國政治體系的分析，他認為可以透過以下三種模型來解釋聯邦政府、州政府及地方政府間的互動關係：1. 協調管轄模式(Coordinate-Authority Model)：此一模式下聯邦與州政府之間截然二分。兩者各有其獨立自主的權力範疇與互動關係，但彼此保留對等協商關係。2. 涵括管轄型(Inclusive-Authority Model)：此一模式具有層級權力支配的關係。聯邦、州、地方政府各自權力的大小係層層涵括於上一級政府的監督範疇內，聯邦政府趨於主導訂定全國性政策，州及地方政府對聯邦政府而言，係一種層級依賴的關係。3. 重疊管轄模型(Overlapping-Authority Model)：在此一模型下，各級政府在各自的管轄範圍內，能夠獨立自主，享有完全裁量權的空間，但彼此仍保有相當空間相互合作管理。這一模式最能描述與解釋美國府會關係的運作(Wright, 1988: 39-58)。而依據 Nice 的研究則認為，所謂府際關係，原係聯邦主義(federalism) 下聯邦政府、各州政府及地方政府間的運作模式，可分為競爭模式(competitive models)、互賴模式(interdependent models)、功能模式(functional models)等運作關係模式(Nice, 1987: 4-10)。

另外，依照大陸學者林尚立的說法，大陸的中央集權體制表現在政治集權、行政集權與經濟集權的合一。換個角度說，大陸府際關係主要由權力關係、財政

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關係和公共行政關係所構成（林尚立，民87：71）。而改革開放後全方位改革的能夠成功，「得益於經濟分權與經濟體制改革相結合，亦即擴大地方和企業自主權與改革計畫經濟體制相結合；政治分權與政治體制改革相結合，即黨政分開與擴大地方立法權相結合；行政分權與行政、財政體制改革相結合，即擴大地方自主權與行政上的政府職能轉變、財政上的分稅制的建立相結合」（林尚立，民87： 208）。謝慶奎的研究把大陸府際關係分成中央政府與地方政府間的府際關係、地方政府之間的府際關係、政府部門之間的府際關係、以及各地區政府之間的府際關係。不過仍以中央與地方政府的府際關係為主，牽動其他層面府際關係，以及國內整體政經發展（謝慶奎，民92：229-240）。所謂體制，簡單而言，是一種政治的制度安排，也就是將中央與地方政府在政策推動中，所涉及的行政、社會、政治、經濟組織，作一種制度化的安排。此種制度化的安排表現在府際關係管理上可分為兩方面：一、從體制觀點所呈現出行動者之間權力分享的意涵。就此一概念而言，中央與地方府際關係運作尚有必要引入合夥關係的機制，以改造中央與地方政府間，以及地方政府與地方政府間的垂直、水平互動關係。另外，艾格蘭諾夫則認為府際關係的管理部份在於強調連接不同的政府單位，以實現特定目標的過程。而巴達奇則認為府際關係為一節制各級政府間競爭與解決政府間衝突的主要機制。其運作意涵包括市場(markets)、賽局(games)和結盟(coalitions)等概念，期能建立一種成長結盟關係。而府際管理則是運用衝突解決的策略，經由議價和協商(bargaining and negotiation)的應用過程(Bardach, 1977: 1-10)。顯見府際關係是強調促進中央與地方各級政府間和諧、協議，及提供解決彼此共同關心問題的重要概念，而府際管理則更積極實現及提供解決衝突的方法與技術，希望各級政府間許多衝突與困難，得以共同合力解決。而本節所指的垂直府際關係的意涵，正如Wright 及謝慶奎教授所言，即指中央政府與地方政府之間的垂直互動關係，以及各級上下層地方政府間的垂直互動關係，包括中央各部會與縣市政府相關局、處、室的互動關係，以及縣市政府

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與各鄉、鎮、市、區公所之間的互動關係。

第二節台中市政府案例分析

台灣光復後，省民對實施地方自治盼望殷切，民國三十八年大陸情勢危急，台灣地位益形重要，在台實施地方自治以振奮人心，更成為上下一致的看法。故民國三十九年四月省政府遂正式公佈「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，作為本省縣市實施地方自治之基本法規。政府為了配合地方自治之實施，以及其他諸因素之考慮，擬重新調整本省行政區域，乃於民國三十九年九月將全台調整為五省轄市、十六縣、一管理局。台中市於當年十月二十一日正式成立，市治仍設於西區，管轄東、西、南、北、中、南屯、西屯、北屯等八區。民國四十年一月，政府又公佈「台灣省各縣市政府組織通則」，重新調整縣市政府的組織與編制。依據上項通則之規定，調整後市政府之組織為下：設置市長一人，綜理市政，指揮監督所屬機關及職員，並得受上級機關之委任監督指揮省屬分支機構及職員。市長之外設主任秘書一人，承市長之命，襄理市政，並設秘書若干人，承市長之命協助主任秘書辦理市務。市政府尚設科、局、室等單位以推行市政。市府應社科、局、室有：民政局（科）、財政局（科）、教育局（科）、建設局、地政科、兵役科、秘書室、人事室、主計室、及警察局、稅捐稽徵處、衛生院。市政府員額編制：市府員額簡任一名、薦任十六名、委任一百二十三名、雇員十三名，合計一百五十三名。前項組織與編制調整後，台中市因事實上之需要，於四十年三月設置地政事務所，同年五月，將建設局養路工程隊，改為建設局工程隊，四十二年三月，復將其改為台中市工程隊。四十二年八月，設立水肥處理委員會，接辦市農會水肥處理業務。同年九月設立游泳池管理所、中山公園管理所，碎石工廠。四十四年二月，軍事科改為兵役科。六月成立公墓火葬場管理所。截至民國四十八年六月底止，台中市政府計有：民政、財政、教育、兵役、地政五科，秘書、主計、人事三室及建設局，以及警察局、稅捐稽徵處、衛生院、水肥處理委

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員會、自來水廠、地政事務所、職業介紹所、工程隊、中、東、西、南、北、西屯、南屯、北屯八個區公所，以及各中小學校、幼稚園等機構。因為各縣市環境不同，對前頒縣市政府組織規程及編制員額，部分有修正必要。省政府參照各方面之意見，針對實際之情形，根據過去之經驗，並檢討當時之缺點，於四十九年呈奉行政院核定，重新調整縣市政府之組織，乃於五十年三月二十七日，廢止原「台灣省各縣市政府組織通則」，公佈「台灣省各縣市政府組織規程準則」，由各縣市政府據以擬定其組織規程，送省政府核定實施。台灣省遵照「台灣省各縣市政府組織規程準則」之規定，於五十年八月再行調整組織，將民政科改為民政局，原合作股、社會股撥編為社會科、衛生院改為衛生局，安全室納入正式編制。五十二年四月成立新聞室。台中市政府依照省府核定之「台中市政府組織規程」，乃設民選市長一人，綜理市政，並指揮監督所屬機構及職員。市長之外設置主任秘書一人，為幕僚長薦任或簡任，承市長之命，襄理事政府一切事務。市政府本府設秘書室、民政局、財政科、教育局、建設局、地政科、兵役科、社會科、安全室、新聞室、檢核室、主計室及人事室。各局科各置各局科長一人，各室除秘書室由主任秘書兼理外，各置主任一人，主計室並置副主任一人；局長薦任或簡任，其餘均薦任，承市長之命，辦理各該局科、室主管事項。各局下設若干課、各科、室下設若干股，以協助辦理各該所屬事項。本府外尚設警察局、衛生局、稅捐稽徵處，事業機構等附屬機構。此外本府內設公共造產委員會和事務會議，以利市政之推行。台中市轄下設八區，區設區公所，置區長一人，由市長依照省頒遴選標準遴員報請任用之，承市長之命，辦理市自治事項及執行交辦事項。台中市之行政組織經民國五十年較大變革後，至民國六十年間，就大體而言並無大變革，只是陸續增加了些附屬機構而已，諸如：民防指揮部、國民住宅興建委員會、國民就業輔導所、文獻委員會、殯儀館、家畜疾病防治所、忠烈祠管理所，違章建築處理委員會、國語推行委員會、社會福利基金管理委員會等。民國六十一年以後台中市之行政組織乃有了較大的變革，民國六十一年度檢核

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室、新聞室、安全室等三室，裁國民就業輔導所，增清潔管理所、民防指揮部併入市警察局。民國六十二年又做大幅度之調整，廢秘書室改設行政室，增設工務局、社會科、財政科改為社會局、財政局。廢工程隊，國民住宅委員會、社會福利基金管理委員會，新增救濟院。民國六十五年救濟院改為仁愛之家。民國六十七年，增設文化中心。民國六十九年增國宅局。民國七十一年增設計畫室，廢行政室改為秘書室。附屬機構則原地政事務所分設為中山、中正兩地政事務所。民國七十二年原忠烈祠管理所增改為孔廟忠烈祠聯合管理所。而目前台中市政府的組織表，則參見表2-1。本研究旨在檢驗台中市政府府際關係的型態，經檢證其在民國九十一年間的施政相關資料，發現該市工務局提出變更台中市都市計畫，於九十一年十一月十二日公告實施，於台中酒廠舊址保存暨整體再發展規劃，並與行政院文建會共同提出創意文化園區計畫，並已共同協調執行中（台中市政府九十一年施政工作報告。）此外，台中市工務局為將其興建的國宅優惠九二一震災受災戶，經與內政部營建署協商，獲核定同意受災戶購置該市國安甲區、國安乙區、文心A 區、文心B 區、文心 C 區、文心 D 區、虎嘯中村、光大、大慶國宅等九個社區，依原定售價打七折優惠。另外，該市建設局亦提出台中市生活圈道路系統建設計畫，辦理生活圈二號線（八十米外環道路）、三號線（文心南路、復興路至縣市界）及鐵路北側三十米道路、都會公園二十五米聯外道路、都會公園二十米（西屯路三段）工程之用地取得及拆遷補償費發放，工程均協調內政部營建署施工中。其次，台中市政府現在積極規劃整合建設中部機場，計畫於未來兩年內先完成水湳機場遷移擴建至清泉崗機場；並希望未來三至五年內使清泉崗機場成為兩岸直航專屬機場，五至十年內發展成為全方位，具高度客貨轉運性之國際機場。此外，台中市政府環保局於九十一年六月二十五日邀請專家學者召開會議，評估是否繼續推動第二座垃圾焚化廠的B. O. O.計畫。並決議協請中央環保署優先於台中市興建焚化底灰初級篩分廠，採「公有民營」方式辦理規劃、設置廠址環境影響評估及統包工程

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興建作業。決定由環保署執行興建，俟完成興建之後，再交由台中市政府環保局營運操作。除了上述中央相關部會與台中市政府的垂直府際關係之外，台中市政府亦自民國九十一年八月一日起，整合各區公所，公開以每月新台幣壹佰肆拾玖萬餘元，委託民營修配廠承攬維修工作，合約期限至九十三年十月。九十一年四月並開始自全市各區公所實行電子公文交換，計1,621 件，本案預估每年可節省公帑 720 萬元。由上所述，如附圖2-1 所示，台中市的垂直府際關係型態，由於是由省轄市發展出來的關係，台中市政府下轄各區公所因非自治型態，因此係屬由台中市政府管轄的中心行政統合機制。因而台中市政府的垂直府際關係型態，仍屬於中央各相關部會，如行政院文建會、環保署、經建會及內政部營建署與台中市政府工務局、建設局與環保局等單位之間的互動關係。但由於近年來地方政府在政府改造的倡導之下，已有若干改革與突破，台中市政府也有較為積極的改革與作為。尤其在內部的府際關係上，與轄區內各區公所亦有較為積極的統合作為，而能在車廠修配及電子公文交換上，有較積極有效的垂直整合作為。（參考圖2-1）此外，就管理面而言，顯示地方政府較之以前由中央政府監督、指導，甚至規劃委辦的垂直關係，已漸變為由地方主動、積極爭取規劃、興建、作為的方向。而就政治面而言，台中市政府在行政、立法首長均屬同一政黨的情境之下，政治對抗似乎減少，尤其在強有力及積極的民選行政首長胡志強市長的領導 (leadership)之下，表現出較為積極的政治支持與整合。圖 2-1 民國九十一年台中市政府府際關係型態圖中央政府（文建會、營建署、環保署）三件二件台中市政府（工務局、建設局、環保局）二件台中市各區公所

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第三節南投縣政府個案分析

南投縣位居台灣地理位置中央，是全省唯一不靠海的縣份，南投縣發展一直以發展農業與觀光業為主，隨著時代的進步農業發展已大不如前逐漸沒落，傳統農業逐漸發展為觀光性質農業發展，加上地理環境有許多風景名勝以致於南投縣以觀光業發展為主。南投縣雖有天然地理環境發展觀光，但縣政府本身無法利用此天然資源增加地方財源，每年必須得依靠中央補助才能建設南投縣。本計畫首先對南投縣整理近三年來（民 89/01∼92/04）的報章新聞，發現南投縣目前存在的政策議題極為紛雜，尤其九二一大地震後重建工程政策議題更是汗牛充棟，有關於九二一震災後重建工程府際管理議題所涉及法規、制度與組織，屬於暫時性設置單位，會因重建工程完成而消滅，因此重建工程之府際管理議題係屬於特殊府際管理案例。因此本計畫儘量不採用針對九二一震災後產生府際管理案例作研究，僅從單純就目前涉及與南投縣相關的管理議題加以探究。因此，本計畫將南投縣的政策管理概分為垂直的府際管理，以及水平的府際管理兩大主軸，來釐清或找尋府際之間處理政策爭議的協商模式。近幾年來，南投縣政府遭逢九二一大地震、桃芝風災的洗禮，許多自然環境以遭到改變，已直接影響南投觀光產業的發展。在重建工程中，「濁水溪砂石開採」、「環鎮觀光小火車興建」、「中興新村重建規劃」、「大埔里觀光產業聯盟」這四個案例均是報章曝光率極高、且正在進行的案例。這些案例在施政過程中出現中央與地方管理衝突的情況，亦相當程度上都反映的目前法律規範面存有缺失，政府機關處理政策的管理方式過於僵化，政治的利害關係頗為複雜等因素相互影響之下所形成。另一方面亦有府際間為達彼此最大利益由競爭轉為合作，鄉鎮市之間合作模式亦是未來府際之間提供一個相當好的借鏡。因此，本計畫從垂直的府際管理、水平的府際管理、網絡的府際管理之觀點選取了此四個案例，藉此瞭解南投縣目前在府際管理中所遇到的衝突與合作是如何運作與處理，藉此可

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作為我國府際管理一個參考指標。表 2-1：垂直的府際關係案例案例涉及單位說明目前處理方式集集攔河堰砂石淤積中區水資源局縣政府環保局縣政府警察局縣政府流域管理局集集鎮公所集集攔河堰清理砂石淤積問題法源上由中區水資源局負責清理、發包工程，縣政府有鑑於幾次在縣境內清理砂石工程管理不善導致民怨四起，且中央曾承諾水域由「中央治理、地方管理」而引起爭執。目前中區水資源局正積極與縣政府溝通協調中。集集環鎮小火車案交通部省交通處南投縣政府集集鎮公所集集鎮長欲興建集集環鎮小火車，報請交通部，交通部未核准，鎮長及發包興建還到鐵路，縣府認為興建與營運小火車應該遵守鐵路法相關規定而禁止小火車行駛。交通部不准集集鎮公所繼續興建環鎮小火車，亦不准小火車上路。壹、集集攔河堰砂石開採案集集攔河堰為全國最大型的攔河堰，此堰於民國九十一年一月開始營運，位於集集鎮濁水溪中游知林尾隘口，堰長約三百五十三公尺，共設十八座排洪閘門、四道排沙閘門及魚道一座。設立集集攔河堰目的是為截引溪水供給濁水溪兩岸農田灌溉用水與雲林六輕工業用水。營運八個月後，由於溪水濁度高，加上民國九十年遭遇桃芝颱風土石流災害，造成集水區內土石淤積，必須加以清理以免影響水庫蓄水功能。經濟部水利署中區水資源局為解決集集攔河堰攔清淤工程，商請南投縣政府、集集鎮公所、縣警察局合作解決攔河堰清淤工程，清淤範圍主要從集鹿大橋往下約 500 公尺的攔河堰淹沒區內。濁水溪為台灣地區最長河川，幹流長約 186.6 公里，流域行經南投、彰化、雲林三縣市，濁水溪中上游主要在南投縣轄內，自民國八十九年 921 大地震發生後，後又遭逢桃芝風災所夾帶大量土石的影響，使我國濁水溪中上游河床內產生大量砂石，影響濁水溪流域供水問題與防洪問題，經濟部水利署第四河川局主要負責濁水溪流域防洪、水文蒐集分析、河川管理等事項，民國九十一年一月水利署第四河川局為疏濬濁水溪河床砂石，開放砂石業者於濁水溪流域開採砂石。砂石車行徑之路線於南投縣境內台 16 線省道，造成台 16 線沿線民間、水里、集集、竹山四鄉鎮住民環境塵土四揚，嚴重噪音擾民，空氣品質惡劣，不但危害居民居住環境，也威脅村民的生命安全，原因歸咎於水利署第四河川局未妥善管理砂石

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業者，南投縣政府無法令依據管理砂石業者，導致開採砂石南投縣民對縣政府抱怨連連，住民盼南投縣政府能妥善解決砂石車所造成之污染。南投縣政府針對縣轄內濁水溪流域開採砂石管理權責由中央政府統籌，並無法達到有效管理，提議議修法讓縣轄內之濁水溪流域砂石開採由南投縣政府經營管理，一方面可增加縣政府稅收，另一方面可有效管理砂石業者。在民國九十一年三月經濟部水利處制訂「河川砂石開採管理辦法」，報請行政院核定，並送至立法院院會通過。其中規定，若河川經過單一縣市，即可委託地方管理，解決河川開採砂石管理不當。經濟部水利署中區水資源局1 主要執掌鯉魚潭水庫、石岡壩水庫、集集攔河堰三者水庫之管理，民國九十一年八月經濟部中區水資源局為集集攔河堰清理土石淤積乙事拜會南投縣縣長，徵詢縣府意見，南投縣政府有鑑於水利署第四河川管理局於濁水溪中上游流域開採砂石管理不當之案例，認為中央政府必須釐清水資源管理權限，南投縣境內濁水溪流域應該由「中央治理、縣府管理」，中央亦曾允諾訂立「河川開採砂石管理辦法」，以期縣府有效管理水資源，南投縣政府對此亦規劃成立環保警察大隊、設置砂石專業區及專用道，此辦法卻遲遲未修法通過。南投縣政府為免重蹈開採砂石造成污染覆轍，認為集集攔河堰砂石開採應審慎規劃處理，並編列回饋金，回饋地方政府進行水土保持工作，因此拒絕水利署中區水資源局協助清理攔河堰砂石開採一事。二、涉及單位 1.經濟部水利署中區水資源局 2.南投縣政府（環保局、警察局、流域管理局） 3.集集鎮公所 1_{經濟部水利署中區水資源局原為「臺灣省中區水資源局」，隸屬台灣省政府水利處，為台灣省} 政府二級機關，民國八十八年七月一日起依台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例執行原則，改隸經濟部，更名為「經濟部水利處中區水資源局」；民國九十一年三月應水利機關整併統一，改制為「經濟部水利署中區水資源局」，並增設集集攔河堰管理中心。

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水利署中區水資源局執行發包清除淤積沙石縣府配合執行（砂石運輸管理；砂石車專用道與民眾溝通；面對民眾抗爭）河川開採砂石管理問題集集鎮公所（影響觀光業；空氣污染）三、處理狀況（一）目前南投縣境內有多處對濁水溪流域進行砂石疏浚工程，對當地鄉鎮市造成不便，尤其砂石車行駛一般省道所造成污染使民眾對縣政府抱怨連連，縣政府對此積極與水利署思考解決方案。縣政府對於集集攔河堰淤砂清理工程不表贊同，建議中區水資源局在清理攔河堰砂石淤積工程必須規劃砂石車專用道，並編列回饋金補償當地居民，因此縣政府不考慮協助中區水資源局。（二）水利署中區水資源局針對縣政府所提出砂石車專用道與回饋金會儘量向中央爭取，時至今日，中央遲未給予承諾補助相關經費，因此目前正積極與縣政府協調如何將砂石車污染降至最低，儘快清理攔河堰砂石以維持攔河堰正常運作。四、分析焦點（一）濁水溪流域大致分佈於南投縣境內，濁水溪流域整治依河川管理辦法其主管機關為水利署中區水資源局，中區水資源局對濁水溪砂石開採之工程受益費由中央全數取得，縣政府除了對砂石開採無法取得工程受益費之外，另外還必須動用人力管理砂石開採設施、承擔當地民眾抱怨砂石開採所造成污染，造成中央享受、地方買單之窘境。（二）地方制度法通過後，南投縣政府可依據縣境內自然特色開闢地方自有財源，濁水溪自是南投縣豐富自然資源，濁水溪河川開發水權管理自應由南投縣政府來主導，非必要皆須由中央管理。

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五、相關法源（一）河川管理辦法第三條：本辦法所稱河川管理，指下列事項：一、河川治理計畫之規劃、設計、施工及河防建造物之管理。二、河川區域之劃定與變更之測定。三、砂石可採區與禁採區之劃定。四、河川環境管理計畫之訂定。五、河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分。六、河川使用申請案件之受理、審核、許可、廢止、撤銷及徵收使用費。七、治理計畫用地之取得。八、防汛、搶險。九、其他有關河川管理行政事務。（二）河川管理辦法第四條：為辦理前條河川管理事項，主管機關應設置機關或委託相關機關為管理機關辦理之。前項管理機關，在中央為經濟部水利署（以下簡稱水利署），並由水利署所屬河川局（以下簡稱河川局）執行。（三）河川管理辦法第六條：直轄市及縣（市）管理機關應協同水利署辦理中央管河川有關第三條第七款之河川管理事項。（四）河川管理辦法第二十八條：河川區域內之下列使用行為應向管理機關申請許可：一、種植植物。但私有土地依規定種植者，不在此限。二、施設、改建、修復或拆除建造物。三、採取土石。

台灣縣級府際關係的建構模式-台中市與南投縣個案比較

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告