台灣縣級府際關係發展的問題與策略

府際關係或跨域管理與發展結盟(developmental coalition)理論有著頗為密切 的關係。因此所涉及的議題頗多，它們的成敗與領域(territory)、機關(institutions) 問 題 的 處 理 ， 以 及 領 導 人(leadership) 因 素 關 係 均 十 分 密 切 (Keating and Boyle,1986)。尤其發展結盟，以英美等經驗而言，主要均著重在經濟或工商業的 發展，因此常遭致地方環境維護主義派人士(environmentalist)以及傳統維護主義 者(traditionalist)或歷史文物維護主義者(historicalist)的抗議。許多地方民眾反對成 長結盟，反對高技術、高量化與地方過度開發建設(Stoker, 1999: 209-210)。尤其

如果中央政府高度介入地方的開發發展以及地方政府間的關係，也常會引起地方 多元發展以及自治權論者的爭議(Moore and Townroe, 1990)。

史蒂芬遜(R. Stephenson)與柏格森(J. Poxon)則認為府際關係與跨域管理都 必須面對下列七個難題：(1)區域發展策略為何？(2)共同財務與管理如何分配與 進行？(3)制度與機關（組織）能力為何？(4)公共諮商(public consultation)或調查 應如何辦理？(5)外包的風險問題；(6)合作時程問題(timetable)；(7)政黨因素問題 (political party) (Stephenson and Poxon, 2000)。這些問題要一一克服在很多地方並 非容易。

事實上，歸納莫爾(Chris Moore)、史托克(Gerry Stoker)、凱廷(Michael Keating) 等多位學者的研究與評論，府際關係或跨域管理，有來自政治面、經濟面與行政 面等三方面的限制(constrains)。分別討論如下：一、政治面的限制：(1)中央與地 方垂直政府（或政黨）的對抗(vertical confrontation)；(2)水平政府（政黨）的對 抗(horizontal confrontation)；(3)同一政府內的行政立法衝突(internal conflict)；(4) 領導人因素(leadership)；(5)府際關係(IGR)與府際管理(IGM)法制的建立問題；(6) 有公民投票制(referendum)問題的地區，推動府際關係將可能會有更複雜的政黨 與地方利益團體的衝突有待克服。

就經濟方面的限制與困難而言：(1)在若干集體或地區性貧困區域(area economic poverty)，不易推動相關外包與競標工作，相關合作的外部效益亦不高，

較 不 容 易 推 動 合 作 開 發 或 外 包 計 畫 。(2) 在 地 區 性 產 業 或 經 濟衰 退 區 (area economic regression)亦同，較不易推動府際及跨域合作方案。(3)在若干地方如經 濟性機能與組織發展不足（尤其是民間產業），也不易推動經濟發展規劃案及其 他競標外包合作案。(4)在經濟發展與環境、文化、歷史保護衝突激烈地區，正 如前所述，有許多經濟、環境乃至文化、歷史合作案，也常會遭致較複雜的爭辯 與對抗(Moore and Townroe,1990; Stoker,1999;Keating and Boyle,1986)。

一般府際關係與跨域管理方面的推動，也有許多來自行政機關本身的阻 力：(1)行政機關的本位主義及僵化行政文化與法規；(2)合夥觀念與管理技術

(culture and management)不足﹔(3)缺乏合夥組織(organization or institution)﹔(4) 跨域合作經驗不足。這些均是常見來自行政的阻力，有賴強有力領導人的領導、

規劃的推動，以及相關的講習與訓練加以彌補。

事實上，正如董柏格(S. Domberger)及簡森(P. Jensen)等人所言，如過度採取 市場治理模式，是有可能會造成私部門廠商壟斷或寡占的情況發生，如果出現市 場失靈，一樣會危及公共利益(Domberger and Jensen, 1997: 69-70)。其次克里林 (Erik-Hans Klijn)亦指出，管理主義論者過度忽略公私部門間的差異，因此，在市 場治理模式中未必有利於公部門與私部門發展出良好而健全的契約關係(Klijn, 2002: 159)。尤其在契約交易過程中，甚有可能產生逆向選擇(adverse selection) 與道德危險(moral hazard)兩種代理成本，亦即委託人或代理人一方故意隱藏資訊 (hidden information)，致使對方錯估情勢而產生不適當或不正確的選擇（劉坤億，

民 91：6）。發生這類似的情形，不但容易導致公共訴訟，徒增交易成本，也會 危害公共利益，最後地方政府還是要負起最後責任，重新收回經營或辦理。顯見 府際關係、跨域管理中許多合作競標、外包的行為也未必是萬靈丹。特別是政府 間的合作協議仍普遍存在下列問題有待克服：(1)經費如何共同分擔﹔(2)共同服 務項目利益與管理上的爭議﹔(3)合作期限與續約問題﹔(4)協議生效程序問題﹔

(5)合作期間共同監督問題﹔(6)合作期間糾紛協調機制及程序問題等。

由以上各節有關府際關係相關理論的討論，以及台灣在府際關係建構上法 制限制的分析，可以瞭解台灣有關府際關係的發展，無論在理論、法制與實務運 作面，都有待努力。近幾年在學術界的努力之下，府際關係理論的引介與討論，

已經奠定良好的基礎。事實上，如上所述，府際關係理論係結合權力互賴與資源 互賴的理論，以及為因應政府財政枯竭及社會、政治失序，而必須結合各級政府 與民間組織，組成治理複合體的概念，都是府際關係、府際管理及跨政府層級管 理觀念的體現，正是結合各級政府部門及開放私部門參與公共事務的展現，也是 一種協力增效理論。藉由這些公部門與公部門間，以及公、私部門間的工作夥伴 關係的建立，可提供政府在組織與管理改造的契機。台灣正面臨政府財政枯竭，

政治、社會失序，亟待結合政府與民間資源，從事政府的改造。府際關係理論的 引介及府際關係的法制建構與實務的落實，正是台灣政府與法制改造的另一重要 課題（趙永茂，民91b：3-5）。

就府際關係法制面的建構而言，似可考量延續地方制度法第二十一、二十 二及二十四條的規定，重新修訂地方制度法。或在制訂地方制度法施行細則中對 促進府際關係的種種途徑再詳為規定，包括引用美國、德國、英國、日本等國有 關府際關係實務運作的模式與方法。例如仿照日本1963 年為配合因地域開發所 產生的需求，而將「地方開發事業團」的規定納入「地方自治法」中﹔或明訂可 設立國家派出機關於地方自治團體中，以整合相關業務與職能。必要時亦可比照 1965 年日本所制訂的「地方行政聯絡會議法」，制訂「府際關係促進法」，藉以 更積極促進台灣地區公共團體間，地方公共團體間，乃至公共團體與民間的合力 發展。在府際關係促進法中亦可考量引進各國府際關係實作模式，包括德國的「地 方團體聯盟」、「行政共同體」、「目的性聯盟」及「地方工作共同體」、公法協議

（對等行政契約）等模式（蔡宗珍，民90：5-6）﹔或美國所提倡府際之間的「交 換 資 訊 」(information exchange) 、 共 同 計 畫 (joint planning) 、 聯 合 開 發 (joint venture) 、 聯 合 行 動 (joint action) 、 鼓 勵 訂 定 府 際 服 務 契 約 (interlocal service contracts)、合力管理協議(joint-power agreements)、開闢境外管轄權(extraterritorial powers)、鼓勵組成區域政府會議(councils of governments, COGs)、區域性特區及 公共管理區(Regional Special Districts and Authorities)等模式（陳立剛，民 90：

15-19）。其中包括中央政府與各級地方政府的各種合作方式，也包括中央及各級 地方政府共同將特定事業與目的性機關業務，委託、外包給民間或共同合夥經營 的特定合作組織。如此必將對台灣各級政府或公共事業部門的經營與發展，產生 深遠的影響。

事實上，台灣府際關係與跨域管理的結構性困境，無論就制度面或政治面，

主要係因台灣中央與地方關係還是屬於單一國制偏向中央集權的關係結構，地方 政府自治權力與能力仍然十分薄弱。宜經由地方政府改造與權限重新劃分等途

徑，擴大授予地方更多自治權力與責任，並增強地方分權與中央與地方的夥伴關 係。此外，亦應彈性增加地方的經營管理權力，強化地方政府更大的經營空間。

如前所述 , 台灣府際關係或府際管理型政府建構的第二大困難，係來自因 舊地方政治與政治生態的惡化，以致造成中央與地方的政治對抗及地方政府間與 地方府會間的對立與衝突。尤其在地方狹隘、對立、孤立政治，及地方派系、黑 金政治，乃至政黨對立，對抗的政治結構之下，更不利於談判、協議政治的發展，

也不利於區域主義與鄰近縣市鄉鎮的合作發展。

尤其如要發展府際管理及府際管理網絡(context)，促進建構一個寬廣的政府 間夥伴關係，則應整合上層政府與下層政府及民間的資源，共同推動治理型政 府。此外，還應克服地方經社發展落後、城鄉落差大，及民間參與公共事務能力 不足等問題，大力發展地方市民經濟社會，縮小城鄉落差，才有提高民間參與公 共事務經營管理能力的可能，否則推動政府與民間夥伴關係及建構治理型政府，

在許多地區，即使訂有法定合夥經營的權力，也恐怕會無法落實。此外，由於地 方政府公務人員職等低，人力水準普遍低落，加上政治生態惡化，約雇人員過多，

監督力又遭扭曲，行政管理規劃能力不足（趙永茂，民 91a：12-18），亦是推動 府際關係、跨域管理等有待克服的問題。

由上述各節所論顯示府際關係與跨域管理相關理論、制度與方法，均有其 實際的困難與問題，有賴強有力的領導與推展改造的決心﹔也需要有推動的策略 與耐心。如附表一所示，我們似可設定將推動府際關係與跨域管理列為一個台灣 未來發展重點的導航型計畫或政策(pilot or steering project)，以計畫導向（呂育 誠，民91：18-19）為原則推進各項階段性實驗與推動計畫。並在行政院內成立 重點任務編組(task force or commission)，比照英國新工黨的模式由行政院副院長 負 責 領 導 機 動 團 隊 執 行 推 動 各 階 段 任 務 與 計 畫 。 並 參 考 林 布 隆(Charles E.

Lindblom)不連續漸進理論：(1)先考慮那些「對現狀進行小幅改變」的目的﹔(2) 有限地對每一項選案結果進行預視﹔(3)同時對目標、目的以及選案進行相互調 整﹔(4)隨著新資訊的獲得，持續對目標、目的、選案進行重建﹔(5)持續地對選

案進行分析和評估，選案將隨著時間的經過而不斷地被修正，而非在行動之前一 次定案﹔(6)持續對現存問題進行檢證、修飾，而非一次獲得解決(Lindblom and Braybrooke, 1963)。

依據林布隆的不連續漸進理論，在政府推動府際與跨域合作的導航計畫之 (pilot or steering project)推動府際關

項階段性計畫 域治理社會(regional governance)。