制度環境的特徵 制度環境的特徵 制度環境的特徵 制度環境的特徵

另有關中央與地方政府財政支出的劃分依據，主要著眼於促進資源的配置效率，而其考慮 之因素，基本上可分為四項原則：

1.全國性與地區性公共財：

(1)公共財貨或勞務，視其產生利益所及之範圍，可區分為：

a.國家公共財（National Public Goods）：利益及於全國利益。例如：國防、外交，宜由 中央政府提供。

b.地方公共財（Local Public Goods）：利益及於地區利益。例如：公園、停車場，宜由地 方政府提供。

(2)中央與地方財政權限之劃分，主要決定於其公共財產生利益範圍之大小，區域間外部效 果，和規模經濟等因素。

2.人民偏好的差異性：

(1)原則上，若各地區的居民所具有的偏好越具同質性（Homogeneous），則中央集權越具優 越性，可避免因地區條件之不同，導致公共財貨與勞務水準的差異。

(2)若各地區的居民所具有的偏好有相當大的差異性，則地方分權可產生因地制宜的效果，

使政府所提供的財貨與勞務能夠適應不同地區人民之偏好，因而提高資源的配置效率。

3.外溢效果（Spillover Effect）與所得重分配：

(1)如果地方支出會產生利益外溢的效果，如國民教育、警政、環保等，中央政府應予以補 助。如果完全由地方政府負擔支出，部分地方將會收到「作享其成」的利益，有失公平 負擔原則。

(2)有關社會救助及社會保險等所得重分配支出，宜由中央政府負擔，如果完全由地方政府 負擔，將出現各地福利標準不一，除了會產生居民遷徙以爭取高福利外，並將導致民選 政客的財政競租行為。

4.技術與行動原則

(1)就需要高度技術處理之事項，例如：核能電廠，應歸屬由中央財政負擔，反之，不需要 高度技術處理之事項，例如：地方警政事務，則歸屬由地方財政負擔。

(2)具有全國一致之活動者。例如：高速公路，則應歸屬為中央支出，反之，具有因地制宜

之活動者。例如：鄉間道路，則應歸屬為地方支出。

（二）、我國地方政府的財政收支現況：

在當前實施地方自治的國家，地方政府亦稱為地方自治團體（localself-governing body），依地方制度法第 2 條的定義為：「一、地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公 法人地位之團體。…。二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執 行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。…」同法 第 14 條：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行 上級政府委辦事項。」地方自治團體既然有許多必須辦理的固有、委任或委辦事務或活動，

應有足夠的財源以為配合。

就地方自治權中的財政預算權而言，指的是地方自治團體所具有籌措公共收入及安排公 共支出的自主職能。就籌措公共收入而言，包括地方租稅立法權、地方租稅收益權、地方租 稅行政權以及財政補助請求權。我國相關的立法配套措施，包括公共債務法（1996），地方制 度法（1999），地方稅法通則（2002），規費法（2002），財政收支劃分法以及財政收支劃分法 衍生的中央統籌分配稅款分配辦法及中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法等，對於歸屬於 地方政府的稅收來源、地方接受中央的補助、自行籌措財源以及舉借債務等，都有明確的規 範，另就安排公共支出而言，係指藉由地方預算的編製權、審議權及執行權來履行應辦之自 治事項，而地方自治團體之自治事項規定於地方制度法第 18 條至 20 條，另財政收支劃分法 對於政府支出範圍亦有明確的規定。

由以上觀之，我國地方政府財政收支的現況大致遵循著學理上的劃分原則；公共收入與 公共支出構成了地方自治財政的兩大主要架構，另因民主代議政治的興起，復又受限於資源 分配的有效性，必須透過公共選擇（public choice）以「預算」的方式來滿足集體的公共慾 望，業已成為必然且不可割捨的一種方式。

二二

二二、、、、財政收支劃分下所衍生的地方財政問題財政收支劃分下所衍生的地方財政問題財政收支劃分下所衍生的地方財政問題財政收支劃分下所衍生的地方財政問題

如前所述，既然中央與地方政府之間有關財政收支劃分的標準既有明確的依據，地方政 府財政困難的問題確每下愈況，越來越嚴重，顯見制度在設計上出現了嚴重的問題與瑕疵，

接下來，我們將透過中央及地方政府之間關係的轉變與制度變遷理論，來探討地方財政困難 的成因。

我們以戒嚴時期（1987 年以前）來作為分水嶺，一般而言，在戒嚴時期為了政治控制的 方便及政權的穩定，在財政方面採行的是「中央集權、地方依賴」的體制，這是中央控制地 方的一個關鍵環節，主要的具體作為表現在：

（一）、中央為使地方「必須」依賴，充實法定自有財源的「統籌分配稅」額度不能太高，而 且財政收支劃分法雖有規定統籌分配稅款的來源，卻沒有規定如何分配，統籌分配稅

款的功能與補助款混淆不清，兩者均可用以彌平地方財政赤字，也成為中央控制地方 的主要工具。

（二）、遲不訂定「地方稅法通則」與「規費法」，使得地方缺少開發自治財源的法源，便利 中央實行一條鞭式法令，換句話說，就是侵犯地方的租稅權。

（三）、地方必須依賴，中央也必須使地方「樂於」依賴，因此，只要事事遵循中央，不管施 政計畫如何粗糙，都可以獲得補助，不管支出多麼浮濫，資金缺口都可以獲得彌平。

（四）、為了避免地方的支出過度膨脹以免禍延中央，透過「低估地方收入」的措施，以限制 支出預算，同時不准地方發行公債，藉由低估及限制「歲入預算」金額來壓低「歲出 預算」的成長。

以上這些配套措施在戒嚴時期，因為黨政的一元控制，一條鞭式的法令及人事控制，並且對 於地方政府的舉債加以限制，因此並不會造成難以控制的地方支出浮濫及財政赤字等問題。

然而，解嚴以後由於政治力的鬆綁，一條鞭式的法令及人事控制難以為繼，地方的自主 性增強，但是民主化過程所導致的選票壓力卻越來越大，地方政府的預算支出規模亦隨之大 幅增加，另一方面，即使近年來立法通過有限的租稅及規費稽徵權力，也因為怕得罪地方選 民而憚於運用，導致歲入增加極為有限。簡言之，近年來雖然增加地方財政的權力，但這些 增加地方稅收及財政權力的法律，確隱含著向地方課稅的政治成本，另一方面，如果有比課 稅的政治成本更低的方法可以獲取財源，例如：爭取中央政府的補助款，為何不使用？因此，

在財政上地方依賴的現象仍普遍存在，另就站在中央政府的立場，基於「父權」及「老大」

的心態，中央政府也樂於地方政府的依賴，使得中央政府仍然掌控財政大權。

這種現象，我們可以用制度變遷過程中，「路徑依循」（path dependence）的這個概念來 解釋。路徑依循係指人們過去的選擇限制了他們今日選擇的範圍，亦即沿著既定的路徑，經 濟或政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道，迅速優化，也有可能順著原來的錯誤路徑往 下滑。路徑依循的機制甚至可能使制度被「鎖定」（lock-in）在某種無效率的狀態。一旦進 入鎖定的狀態，要想擺脫這種狀態就十分困難，往往要依靠外部力量或外生變數的作用。事 實上，制度變遷的路徑依循並不是什麼深奧的概念，它很類似於物理學中的「慣性」。一個國 家，一旦選擇了某種制度，無論這種制度是好是壞，就會沿著這個制度走下去，產生對該制 度的路徑依循。除非有重要的外生變量影響或有突發性的重大事件，一個社會要擺脫它已經 選擇好的既定制度是不容易的。路徑依循的深層因素實際上是利益因素：一種制度形成以後 總會產生一批該制度下的既得利益者，該既得利益者會反對策劃偏離該制度的變遷，它們對 現有制度有著強烈的需求，因此，一個社會如果要順利進行制度變遷，必須要考慮到路徑依 循的問題（王耀生，1997）。

以上所探討的這個概念，有助於解釋為何歷經民主化的歷程，財政上仍然維持著「中央集 權－地方依賴」的體制，地方政府本應有足夠的財源以實施地方自治，為何仍需要且希望中 央的大力協助，究其原因，透過中央補助以獲取財源是政治成本最低的方法，而中央政府基 於歷史因素及老大心態，也樂於補助地方，雙方的行為都是經過算計的結果，地方政府也因 為競逐中央政府的補助，本身又缺乏財政努力的誘因，在歲入有限的情況之下，公共支出不 斷增加，導致地方財政困難的問題日益惡化。