第一節
第三節 地方政府預算的決策過程 地方政府預算的決策過程 地方政府預算的決策過程 地方政府預算的決策過程
第三節 第三節
第三節 地方政府預算的決策過程 地方政府預算的決策過程 地方政府預算的決策過程 地方政府預算的決策過程
一一
一一、、、、地方政府預算的籌劃與編造地方政府預算的籌劃與編造地方政府預算的籌劃與編造地方政府預算的籌劃與編造
預算的籌劃與編造，為預算程序或過程的第一階段，主要在確立施政計畫、預算政策及 預算籌編原則。籌劃工作完成後，即進入實質的概算擬編、審核、核定歲出額度，據以編製 單位預算並彙編成總預算案送立法機關審議。目前最大的特徵是，地方政府亦多採「由上而 下」的歲出額度分配制，便於控制預算規模。為加強對地方政府預算編製及執行的規範，該 制一向列為行政院年度施政方針中的一項，由此亦可知其重要性。
（一）、預算籌編程序及時程
茲以各縣市為例，行政院為統一規範各縣市總預算之編製，依該年度之「中央及地方政府 預算籌編原則」規定訂定該年度之各縣市總預算編製要點。茲綜合預算法第 30 條至第 32 條及上述要點之規定，依據歷年制將其時程及主要工作項目的流程，以表 3.1 表示之：
各機關歲入及歲出概算表編製完成
擬訂施政計畫及歲入歲出概算 (3 月 31 日前)
(7 月 30 日前)
表 表 表
表 3.1 3.1 3.1 縣市政府預算籌編程序及時程表3.1 縣市政府預算籌編程序及時程表縣市政府預算籌編程序及時程表 縣市政府預算籌編程序及時程表
資料來源:林錫俊(2003) 縣市政府財政局及主計室檢討
計畫及預算審核會議審議
編成各機關歲入概算核定表、歲出額度表 融資調度財源表及附屬單位預算核定表
各機關擬編單位預算及附屬單位預算
縣市政府主計室彙整成總預算案
縣市長核定提經縣市務會議通過
縣市議會審議完成
縣市政府公布並函送行政院主計處
(8 月 25 日前)
(9 月 20 日前)
(9 月 27 日前)
(10 月 31 日前)
(11 月 30 日前)
(12 月 15 日前)
（二）、施政計畫及預算政策 1.施政計畫的編訂
有計畫乃有預算，無計畫即無預算，且計畫必須符合時宜，經過成本效益分析及執行能 力的考量，務使計畫與預算密切配合，此即為計畫預算制度的基本內容。再者，總預算案與 附屬單位預算及其綜計表提出於民意機關審議時，必須附送施政計畫，而行政首長亦須於審 議總預算案時，列席做施政計畫報告 14。因此，年度施政計畫為預算編製及立法審議的最重 要依據。
地方政府年度施政計畫乃是由施政方針、中程施政計畫、年度業務發展需要等所構成。
但於預算籌編過程中，行政機關擬訂之年度施政計畫，僅為草案性質，必須待立法機關議決 結果配合修正後，使成為正式的年度施政計畫並分行各機關據以實施 15。亦即在施行民主政 治的國家，行政部門並非是一個封閉體系（closed system），必須與外在環境因素如政黨、
民意代表、利害關係者、利益團體及社會輿論者相互影響調適，亦即這些因素制約了施政計 畫的內容、執行的結果。例如，為了顧及府會合諧或便於預算的通過，往往會將民意代表的 建議意見納入成為施政計畫的一部份。因此，一個受到廣泛支持的施政計畫，應是在多元參 與的情況下，竭盡所能的兼顧包容各方需求，經由溝通、協調及妥協下的產物。簡言之，完 善 施 政 計 畫 的 確 立 ， 不 僅 是 個 人 的 決 策 （ individual decisions ）， 亦 是 諮 詢 的 決 策
（consultative decisions），更是集體的決策（group decisions）16。 2.預算政策的意涵
預算政策可界定為：為妥善運用國家整體資源，透過預算的編列與執行，達成經濟的穩 定與成長，所得重分配，資源的最佳配置等施政目標的一套行動方案。亦即，預算政策為指 導政府編列下一年度預算的基本依據與準則。
預算政策的內容，涉及政府支出係採擴張或緊縮？收支實質平衡（穩健財政）或不平衡
（功能財政）？量入為出抑或量出為入？同時，預算政策的形成亦必需就總資源供需估測結 果，參酌衡量國民所得多寡、國民租稅負擔能力，物價波動影響、舉債額度等因素決定之。
14請參閱預算法第 46 條及第 48 條。
15請參閱行政院所屬各機關年度施政計畫編審辦法第 10 條及第 11 條。
16請參閱 John R. Schermerhorn,Management,5thed.,New York Wiley＆Sons,Inc.,1996,pp.194-195
從內容觀之，行政院每年度訂定「○○年度中央暨地方政府預算籌編原則」即屬各級政府之 預算政策，依地方制度法第 71 條17，規定地方政府年度總預算、追加預算與特別預算之籌劃、
編製及共同費用標準，除其他法律另有規定外，應依行政院訂定之中央暨地方政府預算籌編 原則辦理。
（三）、總預算案的籌劃 1.訂定相關法令規章
由行政院及地方政府依其權責分別訂定法令規章作為預算案籌編的準則，如施政方針（行 政院訂）、年度中央及地方政府預算籌編原則（行政院訂）、施政綱要（直轄市訂）、施政計畫、
事業計畫總綱、事業計畫、年度直轄市地方總預算編製要點（北、高二市各自訂定）、年度各 縣市總預算編製要點（行政院訂）、年度直轄市（或各縣市）各機關單位預算編製要點及年度 直轄市（或各縣市）總預算附屬單位預算編製要點。
2.籌組年度計畫及預算審查委員會或審核會議
地方政府依其總預算編製要點之規定，均應成立相關的委員會或召開審議會議以主其 事。高雄市及各縣市政府，係設「年度計畫及預算審核會議」，台北市政府則組設「年度計畫 及預算審查委員會」。以台北市為例，其參與成員係設置委員 13 人，召集人由市長指派副市 長一人兼任，餘由另一位副市長、秘書長、二位副秘書長、財政局局長、人事處處長、研考 會主任委員、主計處處長、二位副處長及市長指派高階人員二人兼任之。該委員會審議事項 有：(1)本市地方總預算案收支原則。(2)各主管機關施政計畫及歲出額度。(3)本市地方總預 算案收支原則。(4)本市地方總預算追加減預算案、特別預算案及其追加減預算案之收支事 項。(5)各機關預算執行之成效。(6)其他有關預算收支之政策性事項。18
另各縣市的審核會議，係規定由財政局局長、主計室主任、施政計畫單位主管及有關人 員組成之，並由縣市長或副縣市長或主任秘書為召集人，負責審議：(1)收支核計情形及處理 意見。(2)各類支出分配比例及優先順序。(3)各機關施政計畫及歲出額度。(4)預算收支差短 之彌平。(5)其他有關預算重要收支之政策。19
17財政收支劃分法第 35 條之 1、預算法第 32 條亦有相關之規定。
18見「台北市政府年度計畫及預算審查委員會設置要點」（90 年 4 月 19 日修正）第 2 點及第 3 點
19見「96 年度各縣市總預算編製要點」第 5 點
3.訂定總預算案編製日程表
預 定 起 訖 日 期
暨供「年度計畫及預算審核會議」進行審核，主計處（室）並以審核之決議，編成各機關歲 出額度核定表、歲入概算核定表，簽報直轄市長、縣市長核定後，交由各機關依「年度單位 預算編製要點」擬編單位預算，而各單位預算及附屬單位預算歲入、歲出之應編入部分經彙 整整理即成總預算案。
2.單位概算之審核
有關單位概算之審核，值得一提的是有關歲出概算額度的部分，在現行採行由上而下的
「歲出額度制」的情況下，各機關歲出概算額度是由上級訂定，各機關再依據核定的額度編 列歲出概算的範圍。歲出概算額度中，有關基本需求額度的部分爭議較少，但有關資本支出 及新興計畫的競爭性需求額度爭議較大，通常概算審核會議中通盤檢討者，一般均為競爭性 需求額度的訂定，本質上，該項額度的訂定涉及總預算的籌編，換言之，在進行總預算案的 籌編，擬定預算規模的同時，亦也相對決定了計畫是否採行及歲出概算編列原則與額度。
在北高兩市的地方總預算編製要點中，皆規定某些計畫必須先經過專案小組的先期作業或先 期審查，各縣市總預算編製要點中，雖未訂定先期作業之相關規定，惟實質上也已採行，但 不可諱言的，地方政府首長政見或交辦事項通常是被列為施政的第一順位，至於是否具有效 益為地區選民所期待，反而不是很重要，因此，施政計畫先期作業的評審有可能流於形式，
引入個人價值判斷與政治判斷，而無法完全做到客觀的境地。
相同的情形，也會發生在年度計畫及預算審核會議的審核過程，其理由在於預算乃是政 治決策制定的結果，透過成本效益分析所獲得的資訊，通常僅是作為決策的參考，且因成本 效益分析實際應用上也遭遇到不少的困難，如：貼現率的選擇、資訊不對稱等問題。而分析 本身又受限於過分強調經濟效率的提高，反而忽略了公平的問題及所得分配的效果。另外，
成本效益分析亦常被操作利用來支持事先已決定或偏好的計畫。20 3.單位預算的擬編
各機關著手擬編單位預算的先決條件，必須是概算已奉核定，此即顯示，單位預算是在 總預算框架下的一個產物。如預算法第 36 條及 96 年各縣市地方總預算編製要點第 20 點，分 別有如下之規定：「行政院根據中央主計機關之審核報告，核定各主管機關概算時，其歲出
20 徐育珠 財政學 三民出版 1997 年 （P.165-P.169）
部分得僅核定其額度，分別行知主管機關轉令其所屬機關，各依計畫，並按照編製辦法，擬 編下年度之預算」、「各機關應依歲出額度核定表、附屬單位預算核定表、單位預算及附屬 單位預算編製要點規定，擬編單位預算及附屬單位預算於 95 年 9 月 27 日前送主計室。」
以縣市而言，各機關歲出額度核定表、歲入概算核定表等經縣市長核定後，各機關即須 依「年度縣市各機關單位預算編製要點」擬編單位預算，凡歲出概算經刪除或未經核定之計
以縣市而言，各機關歲出額度核定表、歲入概算核定表等經縣市長核定後，各機關即須 依「年度縣市各機關單位預算編製要點」擬編單位預算，凡歲出概算經刪除或未經核定之計