我國地方政府預算決策過程之研究-新制度經濟學中代理人理論的運用

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(1)國立中山大學經濟學研究所碩士在職專班碩士論文. 我國地方政府預算決策過程之研究新制度經濟學中代理人理論的運用. 研究生：蔡智強撰指導教授：曾憲郎博士. 中華民國. 九十六. 年. 七. 月.

(2) 國立中山大學經濟學研究所碩士在職專班. 指導教授：. 曾憲郞. 教授. 我國地方政府預算決策過程之研究新制度經濟學中代理人理論的運用. 研究生：. 中華民國. 蔡智強. 九十六. 年. 撰. 七. 月.

(3) 中文摘要當前實施民主政治的國家，政府必須經由立法的程序，藉由「預算」的形式告訴人民要徵收多少的稅收，提供何種及多少數量的公共財貨與勞務供人民使用。由於地方政府最接近及了解當地人民的需求，就滿足當地人民的慾望及偏好而言，其效率是優於中央政府的，再者，研究地方財政必須從「預算」的角度切入，亦即以預算管理為研究的軸心，始有實質的意義；由於近年來地方政府職能的日益擴張與公共支出的日趨龐大，愈顯示出地方政府財政管理的重要性，預算是地方政府財政管理的主要環節，地方政府預算決策的形成歷經預算籌劃、編造、審議及執行等過程，過程中主要行動者的策略與互動均會影響預算編列與執行的良窳，甚而影響施政計畫是否能夠具體實現。本論文研究的主要目的在於透過新制度經濟學中的代理人理論，探討影響地方政府預算決策過程中的制度環境、制度安排、制度性因素以及主要行動者彼此之間的互動關係，並分析在這些制度性關係之下，有限理性者所採取的策略性互動及對預算決策的結果所產生的影響。本論文的研究結果發現就預算決策過程中的制度性因素而言，仍有相當大的改善空間。因此，制度的建立有助於降低預算決策過程中的不確定性與資訊不對稱等問題，除了降低當事代理成本外，並有助於矯正有限資源錯誤配置、導正共有財悲劇等現象，「制度」是影響效率因素的一關鍵因子，這正是新制度經濟學觀點的真正意涵。關鍵字：政府預算、預算決策、新制度經濟學、代理人理論、資訊不對稱. I.

(4) Abstract At present democracy countries, the governmental budgets must be resolved by legislative process. By means of budget, the government levies tax from citizens and provides public goods to citizens. Local government works closely with their residents; therefore, local government can meet their residents’ needs and preferences, which is more efficient than central government. In addition, budget provides an appropriate point to research local government finance. In the other words, budget management is the core issue to research on local government finance and makes research meaningful. In recent years, the local government expanded it functions and public expenditures increased, which express importance of financial management. Therefore, budget is the critical link to test local government’s financial management. The decision of local government’s budget is formed by planning, compiling, auditing, and administering procedures. The budget administrator’s strategy and interaction will make an impact on quality of budget for compiling and administering which affects on the result of administrational plan. The main purpose of our thesis, through agency theory of new institutional economics, is to discuss factors that affect decision-making process of budget, such as environment, arrangement, and systematic factors, and administrators’ interaction. Moreover, we also analyze, under the institutional relationship, how limited rational person’s strategic interaction made impact on the decision of budget. Finally, we further research whether result of budget meets citizen’s needs and benefit or causes adverse effect. Our. conclusion. discovered. that,. by. institutional. factors. of. budget. decision-making process, the budget decision-making needs to be improved.. In. addition, the entire decision-making process rives with multi-assignor and agency II.

(5) relationship and information asymmetry, which harms benefit of the electorate. Therefore, initialing institution will administer to lower uncertainty, information asymmetry, rectify erroneous resource allocation, and avoid public goods tragedy phenomenon. Therefore, institution is critical factor for efficiency. This is true meaning for new institutional economics. Keywords: Government Budget, Budget decision, New Institutional Economics, Agency theory, Information asymmetry.. III.

(6) 誌謝完成論文後，再回首在中山大學經研所的日子，磨練、煎熬、心裡爭扎的過程，真是非筆墨得以形容，要感謝的人太多了。首先要感謝指導老師曾憲郎教授，在我撰寫論文的過程中全程細心指導，師恩永銘在心。當然，也要感謝林慶宏教授與黃振聰教授在口試時給予我的指正及建議，使本篇論文能更臻完備。在學期間，隨著小兒明軒的誕生與轉換工作的跑道，在家庭、工作、課業三者均須兼顧下甚感力不從心，因此幾度浮現放棄進修的念頭，幸虧師長及同學、同事们之鼓勵而再續，特此謝恩。尤其同學佩曲、宇明、滿俊、蔚宗、靖惠等在我最處低潮、困境挫折的時候，及時給我拉把，不讓我落單，給我最溫馨的鼓勵及協助。服務高雄市稅捐稽徵處左營分處及高雄市立海青工商期間，承蒙長官及同仁之關心與愛護，並在過程中提供相關的支援與協助，都是協助我完成論文的大功臣；還有許多我無法一一述及的朋友，由衷的感謝您們的鼓勵與支持，讓我在這三年的求學過程中順利而美滿。最後，感謝我的家人，他們的心情是矛盾的，父母親時而勸我不要太勞累，公務、學業，而身體健康尤其不能忽略。還有我的內人若馨，這段期間，感謝她細心照顧家庭並幫忙我從事論文校正、編排及文稿整理等繁複的工作，使我無後顧之憂，完成學業。. 智強謹誌於中山大學經研所 2007 年 7 月. IV.

(7) 目錄頁次中文摘要-------------------------------------------------------英文摘要-------------------------------------------------------誌謝-----------------------------------------------------------目錄-----------------------------------------------------------圖、表目錄------------------------------------------------------. Ⅰ Ⅱ Ⅳ Ⅴ Ⅷ. 第一章緒論第一節. 研究動機----------------------------------------------. 1. 第二節. 研究目的----------------------------------------------. 2. 第三節. 研究方法----------------------------------------------. 3. 第四節. 研究限制----------------------------------------------. 3. 第五節. 研究架構----------------------------------------------. 4. 第二章相關理論探討與文獻回顧第一節. 新制度經濟學-----------------------------------------. 6. 一、. 制度的定義-------------------------------------------. 7. 二、. 制度的起源與構成要素---------------------------------. 7. 三、. 與代理人理論相關的理論探討---------------------------. 11. 四、. 主要代理人理論---------------------------------------. 18. 第二節. 相關文獻回顧-----------------------------------------. 20. 一、. 有關代理人理論應用於公部門之文獻回顧-----------------. 21. 二、. 代理人理論應用於政府預算研究之相關文獻---------------. 24. 第三章第一節. 我國地方政府預算制度環境與決策過程制度環境的特徵---------------------------------------. V. 27.

(8) 一、. 中央與地方政府的財政收支劃分-------------------------. 27. 二、. 財政收支劃分下所衍生的地方財政問題-------------------. 29. 第二節. 預算法的研修過程與相關法規---------------------------. 31. 一、. 預算法的修正過程-------------------------------------. 32. 二、. 新法對於行政立法權力關係的影響-----------------------. 33. 三、. 財政預算相關法規-------------------------------------. 35. 第三節. 地方政府預算的決策過程-------------------------------. 37. 一、. 地方政府預算的籌劃與編造-----------------------------. 37. 二、. 地方政府預算案的審議概況-----------------------------. 44. 三、. 地方政府預算的執行過程-------------------------------. 48. 四、. 地方決算的編造與審計---------------------------------. 50. 第四章中央與地方政府預算決策過程中的委託中央與地方政府預算決策過程中的委託地方政府預算決策過程中的委託-代理關係第一節. 中央與地方政府間的委託-代理關係----------------------- 54. 一、. 當前地方政府的財政收支狀況---------------------------. 54. 二、. 補助制度設計的缺失-----------------------------------. 54. 三、. 補助制度缺失所造成的不利影響-------------------------. 59. 四、. 個案分析:以高雄市政府為例----------------------------. 62. 第二節. 有效降低代理成本的方法-------------------------------. 65. 第五章. 結論與建議. 第一節. 結論-------------------------------------------------. 68. 第二節. 建議及結語-------------------------------------------. 69. 一、. 建議-------------------------------------------------. 69. 二、. 結語-------------------------------------------------. 70. 參考文獻中文部分---------------------------------------------------VI. 71.

(9) 外文部份----------------------------------------------------. 74. 預算相關法規、行政規則引用部分------------------------------. 79. VII.

(10) 圖、表目錄頁次圖 2.1 囚犯的困境-------------------------------------------------8 圖 2.2 共有財的悲劇----------------------------------------------17 圖 4.1 民主化分權體制下多重委託人-多重代理人之關係圖-------------53 圖 4.2 相對配合補助金分析圖--------------------------------------56 圖 4.3 非相對配合補助金分析圖------------------------------------57 圖 4.4 兩者同額補助金的經濟效果比較圖----------------------------58 圖 4.5 財政的零合賽局--------------------------------------------60 表 3.1 縣市政府預算籌編程序及時程表------------------------------38 表 3.2 96 年度高雄市地方總預算案編製日程表-----------------------41-42 表 4.1 民國 94 年度全國各地方政府財政收支概況表-------------------55. VIII.

(11) 第一章緒論. 第一節研究動機當前實施民主政治的國家，政府必須經由立法的程序，藉由「預算」的形式告訴人民要徵收多少的稅收，提供何種及多少數量的公共財貨與勞務供人民使用。由於地方政府最接近及了解當地人民的需求，就滿足當地人民的慾望及偏好而言，其效率是優於中央政府的，再者，研究地方財政必須從「預算」的角度切入，亦即以預算管理為研究的軸心，始有實質的意義。因此，地方政府的預算決策與過程，是一個值得探討與關注的課題（林錫俊,2003）。近年來，由於經濟與社會結構的轉變，政府職能不斷的擴張，財政收入入不敷出，地方政府亦面臨了空前的財政問題，依據郭昱瑩（2002）的研究，當前地方政府面臨的財政問題包括：地方自主財源不足、財政赤字逐年擴大、縣市政府舉債增加、歲入歲出無法平衡、預算審議與決算審計不當等。有鑑於地方政府財政結構的日益惡化，對於地方財政的改革與抑制財政赤字的擴張已刻不容緩，因此如何調整地方政府政策的優先順序、削減不必要的支出以及如何提昇整體資源之使用效率，業已成為當前地方政府施政的重要目標。綜觀國內目前對政府預算有關的研究及相關的論文著作，大多論及預算赤字對總體經濟變數（如利率、匯率、通貨膨脹率、經濟成長率）的影響、政府未償債務的累積對國家財政的影響、政府支出以租稅、貨幣或公債等方式融通對總體經濟的影響等，偏重於數理化的分析及強調經濟模型的推導與建立 1；本論文嘗試透過「制度面」的觀點與新制度經濟學中的代理人理論，來探討影響地方政府預算決策過程中的制度性因素與主要行動者之間的互動關係，並進一步分析與探究造成地方財政惡化的「制度性」成因與主要行動者之間的互動關係對預算決策過程所造成的影響。由於過程中存在著「資訊不對稱」與「目標不一致」等問題，再加上政府預算本身具有「公共財貨」的特質，容易導致「逆向選擇」與「道德危機」等現象產生，因此，如何有效控制與解決預算決策過程中所衍生的「代理問題」，便成為一項重要的課題，因而產生本文研究的動機。. 1. 請參考徐仁輝著，預算赤字與預算改革，智勝文化，2001 年，頁 P30~P39 1.

(12) 第二節研究目的政府預算係一國政府在一定期間內（通常為一年），為達成其政治、經濟及社會等施政上的目的，根據既定的施政方針，以政府整體資源與國民負擔能力為估計基礎，所預定之財政收支計畫書，於獲得立法機關同意或授權後實施，亦即經由政治程序，所為政府資源之分配與政府各機關財務收支執行之準據。另一方面，由於近年來政府職能的日益擴張與公共支出的日趨龐大，愈顯示出地方政府財政管理的重要性，預算是地方政府財政管理的主要環節，地方政府預算決策的形成歷經預算籌劃、編造、審議及執行等過程，過程中主要行動者的策略與互動均會影響預算編列與執行的良窳，甚而影響施政計畫是否能夠具體實現。本文主要的研究目的有二：一、經由預算決策的過程探討地方財政管理的要義：一直以來，我國地方財政一直存在著嚴重的問題，除了前述公共支出不斷擴張所造成的財政赤字日益惡化之外，就收入面而言，由於稅收主要以稅收彈性較低的財產稅為主，稅源不豐，因此必須長期依賴中央政府的補助，方能支應人事開銷進而從事地方建設，導致地方自治一直無法有效落實。事實上，在開源與節流之外，有效提升資金的運用效率，就成了當前地方財政管理重要的課題，對於預算過程的研究，就是研究地方政府如何在有限的資源下，透過合理的預算程序，以規劃地方政府資源，促使資源配置達到最佳的狀態，同時，嚴格控制預算的執行，使地方政府的資源發揮效用極大化。二、透過新制度經濟學中代理人理論的研究途徑，來探討地方政府預算決策形成之過程，並試圖解釋下列課題： 1. 探討影響地方政府預算決策之制度環境、制度安排、制度因素及主要行動者與主要行動者之間的制度性關係。 2. 分析在這些制度性關係之下，有限理性者所採取的策略性互動及對預算決策的結果所產生的影響。. 2.

(13) 第三節研究方法本研究主要以進行「質化」的方式來研究探討，有別於以量化為主的研究方法，本論文係採取文獻分析法（document analysis），所謂文獻分析法，係指針對地方財政管理、預算制度、預算編列與執行等方面蒐集相關著作、期刊、碩博士論文、政府網站及相關單位出版品之報告與次級統計資料，兼採現況探討、實証研究與未來趨勢等分析方法進行研究。透過廣泛的收集相關資料予以歸納分析並系統整合，最後提出研究結論。本文主要的研究途徑如下： 1. 就正式制度的研究途徑而言，地方政府預算籌編、審議及執行的過程係來自於地方制度法、預算法、決算法、財政收支劃分法及各種相關法規及行政規則的規範，首先從制度面來加以著手分析，可以讓我們了解預算的決策過程是否都能按照規範進行。 2. 分析方法以新制度經濟學中的代理人理論為主，首先探討主要行動者之間的策略性互動，接著探討如何藉由誘因結構、獎懲機制與有效監控等制度性安排，將交易成本降低，亦即降低預算過程中的決策成本，以提高有限資源配置效率並使委託人與代理人雙方的目標與利益趨於一致。. 第四節研究限制 1. 以「地方政府」為研究對象，即必須面對相關研究文獻不豐與地方政府預算相關資料不完整、不易蒐集等障礙，惟個人目前於地方政府主計單位服務，深覺地方財政惡化及地方財政管理的重要，因此以地方政府預算為研究對象，始能對地方財政管理有通盤的了解並符合實際。 2. 本論文偏重於制度面因素的探討，對於其他影響預算決策的因素，例如：總體經濟、稅制、政治影響等因素，礙於篇幅及個人時間有限無法作進一步的研究探討。 3. 依憲法及地方自治法有關地方政府層級的劃分，可分為直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)等，為簡單分析架構起見，本論文係以直轄市及縣(市)政府為主要分析對象。 4. 基於簡化分析起見，我們以中央與地方政府間的委託-代理關係作為主要的討論與分析對象。 3.

(14) 第五節研究架構研究架構本論文的題目為「我國地方政府預算決策過程之研究—新制度經濟學中代理人理論的運用」，在章節的安排上，本文共分為五章，內容分述如下：第一章為緒論，分別闡述本文的研究動機、研究目的、研究方法、研究限制及研究架構。第二章相關理論探討與文獻回顧，第一節主要介紹新制度經濟學的觀點、內涵與代理人理論及其相關理論，有助於了解新制度經濟學及代理人理論的分析架構；第二節將代理人理論的研究文獻分為兩個研究範疇：一、相對於私部門，公部門組織在運作上亦同樣面臨了委託-代理的問題，委託-代理問題應用於公部門的研究，主要係探討政府業務委外、民營化、國會與行政的關係及行政中立等問題。二、代理人理論應用於政府預算研究之相關文獻，主要係探討在資訊不對稱之下，預算過程中參與者利益衝突與調和的問題，相關研究方向有助於我們作為後續的探討。第三章我國地方政府預算制度的環境與內容，首先探討我國地方政府預算制度形成的制度環境與制度安排。我國地方政府預算制度形成的制度環境特徵包括中央與地方政府的財政收支劃分以及財政收支劃分所衍生的地方財政問題。其次，第二節與第三節為正式預算制度的探討，主要的焦點在於制度安排中的正式規範部分，如預算相關法規、預算的編製、審議、執行及決算的過程。其中，第二節為預算法的研修過程與相關法規討論，因地方政府預算的編製、審議與執行等，本應優先適用地方制度法，然該法多有沿襲預算法，條文亦不齊備，且我國迄今尚未訂定專門適用於地方政府的預算法律，而係準用預算法（見預算法 96 條），因此，預算法成為主要的描述及分析的對象。第三節為地方政府預算的決策過程，介紹地方政府預算的籌劃與編造、預算案的審議概況、法定預算的執行過程及地方決算的編造與審計等決策過程。第四章我國地方政府預算決策過程中的委託-代理關係，係透過新制度經濟學中代理人理論的分析架構，探討主要行動者之間的策略性互動與主要行動者在預算過程中的制度性關係，著重於非正式的規範，包含主要行動者所擁有的資源以及與其他行動者的互動模式，基於簡化分析起見，我們以中央與地方政府間的委託代理關係作為主要的討論與分析對象，探討委託-代理雙方互動後所呈現出來的預算結果，並探討地方政府財政惡化的制度性成因及預 4.

(15) 算決策過程中所面臨的代理問題。第五章結論與建議，係歸納本論文之研究發現，並就本研究之限制與缺失以及未來相關的研究方向對其他研究者提出建議。. 5.

(16) 第二章相關理論探討與文獻回顧. 第一節新制度經濟學本節主要介紹新制度經濟學的觀點、內涵與代理人理論暨相關理論的探討，有助於了解新制度經濟學及代理人理論的分析架構。過去二十年，在社會科學領域理有一些值得注意的發展，其中較顯著的是那些批判新古典經濟學典範的缺點，並對制度的產生提出有力的觀察與研究者，這些發展雖然其源起或型式不同，但皆被歸納並訂名，如 Williamson 與其他學者所稱的「新制度經濟學」(The New Institutional Economics)。新制度經濟學者假設人們是自利的(self-interested)、有智慧的(intelligent)與可自決的(self-determinant)，為了處理集体行動(collective action)、不確定性與昂貴資訊成本等所產生的問題，人們設計制度，藉此建立彼此間的互信或監督協調的機能（徐仁輝，2001）。簡單來說，新制度經濟學將制度選擇看作是一個經濟決定，與其他的配置選擇共同產生。制度形式是「內生」的經濟問題，不再是「外生」於經濟決策以外，如果不同的制度結構有同樣的生產成本，並提供相同的產出，那麼最好的制度就是能極小化交易成本的制度。新制度經濟學的研究，依 Eggertsson（1990）的看法，它放棄了新古典經濟學有關追求極大化的假設，因而改為追求滿意的結果，同時加入了財產權限制、交易成本等因素，讓理論更豐富與更具解釋能力；本論文係以政府預算為主要的研究課題，預算制度包括正式的法規、作業程序與過程，以及非正式的政治文化、習俗與意識形態等。預算制度規範著參與決策的人 2，其互動的行為模式、誘因架構、限制條件與資訊的擁有等。再者，當前的預算決策更重視預算與社會、政治及經濟環境的關係，以及內部參與者互動的影響（Rubin,1992）；亦即預算決策與外在環境、內部制度彼此間存在著密切的關係。因此，預算決策者在追求個人利益目標的同時，也應考慮目標不一致、資訊不對稱及認知有限等程序理性的問題，因涉及決策過程人數眾多及交易成本過高等問題，如何在有限的時間及條件之下完成繁瑣的預算編製與審議工作，必須依賴更有效率的制度以降低交易成本，制度因此被視為一重要的關鍵性 2. 包括行政首長、民意代表、行政官僚、政黨、利益團體、與一般公民等。 6.

(17) 變數。綜上，我們就以新制度經濟學中的「制度」為核心觀點出發，了解制度的定義、起源及構成要素，有助於我們釐清新制度經濟學的意涵。. 一、制度的定義關於制度的定義，學者彼此之間存在著很大的差異： North（1990）認為是人類設計的限制，用來影響人類的互動行為；Williamson（1985）以管理結構(governance structure) 來定義制度；Ostrom （1986）則視規則(rules)為制度，而一般比較被一致性接受的是 Schultz （1968）所提出的定義，即制度可以定義為「一種涉及社會、政治和經濟行為的經濟規則」。也就是說，凡用來規範人類活動的規則就是制度。學者們對制度的不同看法，綜合以上可以歸納為兩方面：行為方面，「制度是持久性的行為規範的合成，為的是滿足集體之目的」；規則方面，「制度是社會或組織的規則，藉幫助人們在與其他人交往時建立穩定的預期，方便人們的合作」。另外，制度的定義皆反映了下述三種特徵，這些特徵可視為制度的基本概念。第一個特徵是制度的規則和限制性，Ostrom （1986）認為規則與限制係指「共同瞭解的規定，被參與者用來安排彼此間重複與互相依賴的關係，這些規定係說明那些活動是必須或被允許的，以及那些是被禁止的」。制度分析應考慮的是一群相關的規則而非單一的規則，一群相關的規則是制度的基本特徵。第二個特徵是它們管理個人間或團體間關係的能力，制度無論是透過習慣或傳統，被「自願性的」接受，或透過外在威權和強制性的誘因系統，被執行與監督，作為制度性的角色，這些規則與限制適用於各種社會關係。第三個特徵是它們的可預測性，規則與限制至少原則上被認定為適用於未來重複的狀況，可預期這些規則與限制在某種程度上是相當穩定的，否則它們即不具備制度的特徵。. 二、制度的起源與構成要素關於制度的起源，各方的說法亦不相同，經過新制度經濟學家做過大量的歷史考證與邏輯思辨，其中最著名的有「囚犯困境」與合作賽局模型、Coase 制度起源模型、North 制度起 7.

(18) 源模型。首先，「囚犯困境」（prisoner’s dilemma）模型 3 是 1950 年由塔克（A.W.Tucker）所提出的，這一模型後來被引入經濟學，成為分析經濟活動中合作行為的重要理論依據。「囚犯困境」的故事大致如下，假設有兩個嫌犯（囚犯 A 與 B），如果兩人都不認罪，兩人的刑期分別只有一年，如果只有一人認罪，認罪者坦白從寬，可以馬上獲得自由，而不認罪者必須服最高五年的徒刑，另外如果雙方都認罪，兩人的刑期分別為三年（圖 2.1）。. B 的策略認罪. 不認罪. A 的策略 a. b. 認罪 3 年，3 年. 0 年，5 年 c. d. 不認罪 5 年，0 年. 1 年，1 年. 圖 2.1 囚犯的困境囚犯的困境資料來源：葉家興譯（2003）在上述的例子中，囚犯彼此都知道對方面對相同的認罪誘因，認罪是其最佳的優勢策略 4. ，然而雙方同時認罪的結果，都成了自己優勢策略下的囚犯，導致了較差的結果，彼此都遭. 受到三年的刑期。此時，只要他們選擇「合作」或「利他主義」，的行為方式，他們才能獲得較好的結果，例如：兩人都被判刑一年。這說明了在某種情況下，個人的利益最大化行為並不會帶來最有利的結果，惟有雙方選擇合作，共同遵守某些「遊戲規則」5，有可能使雙方受益並同時都達成最大的利益。「囚犯困境模型」是「賽局理論」（game theory）中的一個重要模型，新制度經濟學家發現了制度起源的基礎，如上述所例，如果一個集體中的每一個個體 3. 「囚犯困境」模型是賽局理論的重要模型之ㄧ，而賽局理論除了作為經濟學分析經濟行為中策略性互動的重要性工具之外，在政治學、社會學亦廣泛的運用，經濟學與社會的對話，頁 P.51－P.80，台北：先覺出版社. 4. 優勢策略（dominant strategy）係指不管對手的行動為何，都提供較大報酬的策略，是行動者當然的選擇，相反的，一個策略的報酬永遠小於其他策略的對應報酬，稱為劣勢策略（dominanted strategy），理所當然不是行動者的行動選擇。. 5. 「遊戲規則」一詞在制度與組織上的應用，來自 North（1994）。他以制度與經濟史方面的作品贏得了 1993 年的諾貝爾經濟學獎。 8.

(19) 都僅從個體理性出發，追求自身利益的極大化，其結果將導致「集體非理性」－誰也不能達到利益極大化。這對傳統經濟學關於「價值機制可以使每個人追求自身利益極大化的行為，自發的帶來社會利益最大化」的論點提出了批判，反之，如果每個個體都能遵守某種合作規則，在此規則的約束之下追求個人利益的極大化，就能達到每個人最佳的結果，這種大家共同遵守的「遊戲規則」，就是制度。制度的起源，就是在於個體理性與集體理性的衝突中，克服彼此間衝突的努力。人們在經過多次的相互交易及接觸中，經由不斷的經驗累積，逐漸體會到「制度」對於彼此之間交易活動的重要性，經濟制度也因此不斷的形成並完善起來。此外，「合作賽局」（cooperative game）與「利他主義」的行為，並不是某種道德理念追求的結果，而是「經濟人」（economic man）追求自身利益的結果 6，因此，人們一旦形成了共識，制度便會自發的產生，在這裡，制度實際就是市場交換中的合作規則及習慣，經濟人選擇合作，就像他們當初選擇不合作（詐欺）一樣，是經過成本-效益計算後的結果。其次，在介紹 Coase 制度起源模型之前，我們先要對「交易成本」（transaction cost）的概念做一些解釋，原因即在於 Coase 制度起源理論的核心是建構在「交易成本」的概念之上。按照 Coase 的說法，交易成本是指為精確獲得市場訊息所需付出的成本，以及談判及經常性契約的成本，Williamson 進一步將交易成本分成兩部分：一是事前交易成本，包括簽訂契約、規定交易雙方權利義務關係等所花費的成本；二是事後交易成本，包括簽訂契約後，為解決交易雙方之間存在的問題所花費的成本，如改變契約、修改協議、監控契約執行等成本。新制度經濟學者認為，交易成本是經濟活動中普遍存在的費用，它的規模巨大，無所不在，是對經濟活動影響的一重要性因素與限制，其現象猶如物理學中的磨擦力現象，而經濟制度的存在，起因即在於交易成本。 Coase（1937,1960）在他「廠商的本質」（The nature of the Firm）與「社會成本的問題」（The Problem of Social Cost）這兩篇著名的論文中，分別探討了制度的出現與交易成本的關係，他認為假設經濟活動中不存在交易成本就像假設物理世界不存在摩擦力一樣，都是不切實際的假設，現實世界中，交易總是有成本的，由於交易成本的存在，使得許多的交 6. (王耀生，1997)即列舉了一個很有名的「合作賽局」例子-OPEC 石油輸出國組織，在 OPEC 出現以前，各產油國. 各自依據自身利益極大化的目標生產並任意提高或降低售價，但是在長期競爭中，他們逐漸發現這種利己主義、不受拘束的行為，不但沒有使自身獲得最大的利益，反而使石油進口國坐收魚翁之利，於是，經過彼此談判、妥協及討價還價的結果，達成對石油產量與價格的某種約束和限制，逐漸演變成 OPEC 這一組織和制度。 9.

(20) 易根本無法達成，即使能夠達成，也浪費了不少資源，導致了無效率的結果，為了降低交易成本，促使資源更有效率的配置，人們不斷尋求降低交易成本的方法，而人們最終找到的方法，就是各種交易的規則，人們發現按照這些規則行事，能夠有效降低交易成本，獲取更大的利益，而這些交易活動中所建立的規則，就是制度。因此，交易成本的存在導致制度的產生，而制度的運作又是要有效降低交易成本，彼此間相輔相成，如契約制度、保險制度等制度的建立。「燈塔的故事」（Coase，1960）這個例子有助於進一步說明交易成本與制度的起源，Coase 發現早期英國的燈塔都是私人興建與營運的，但是由於監督及執行的成本（即交易成本）過高，導致私營燈塔無法維持，最終交由政府經營，他發現私營燈塔之所以消失，即在於交易成本過高及制度的缺乏，如果政府能建立「強制收費制度」，有效降低燈塔運作的監督及執行成本，私人燈塔或許就無須由公營燈塔取代。這裡又提供了我們一個制度安排的觀念，即市場交易制度（私營燈塔）與政府交易制度（公營燈塔）這兩種制度如何選擇，取決於哪種制度運作的交易成本最低。最後，關於制度的起源，North 從另一個角度，即從人們之間交易方式變化的角度來詮釋，他認為人類從古至今的交易形式，依交易複雜化和訊息的完全性可分為兩種：一種是個人之間的簡單交易，另一種是非個人交易，前者由於交易雙方的人數較少，彼此間對於交易有完全的訊息，在這種情況下交易可以簡單的進行，不需要複雜的制度即能完成交易，後者由於專業化及分工的出現，非個人化的交易方式顯得越來越普遍，由於交易雙方的人數眾多，再加上交易活動本身的複雜化，交易雙方在訊息的取得上也可能完全不對稱（產生資訊不對稱的問題），為了防止詐欺、違約等現象的發生，交易者必須花費更多的時間、精力及成本去搜尋訊息，造成交易成本居高不下，然而，從歷史的進程中我們可以發現到有某種的因素抵銷及抑制交易成本的提高，這種因素就是制度。 North 並從經濟學邊際分析的角度，探討制度出現的邊際條件，亦即制度的出現，必將使得交易複雜化所產生的交易成本得以降低，並且專業化生產所帶來的生產利益，會剛好大於專業化生產所帶來交易成本的增加。以經濟學的邊際觀點來看，即專業化生產所帶來的邊際利益，必定等於交易所產生的邊際成本。此外，理解制度的構成要素及其特點，有助於更深切的理解制度，新制度經濟學家把制度分為三部份：正式制度、非正式制度以及制度的實施機制。 10.

(21) 正式制度（formal rules）係指各種的法律、規章及規則等，一般均以成文的形式出現，一個社會的正式制度包括政治制度、經濟制度以及社會生活各方面的制度，正式制度界定了社會的基本財產規範以及人們經濟活動的範圍，簡單的講，正式制度包括正式的約束以及有形的制度。非正式制度（informal. constraints）係指社會的價值觀念、倫理規範、道德準則、風. 俗習慣及意識形態等，非正式約束與一個社會的文化傳統有著很大的共同性，非正式制度的作用機制與正式制度不同，前者的作用是靠傳統、社會輿論、道德力量和精神需求來維持，並不靠強制來保證，後者的作用是靠法律和強制來保障的，違反規定就要受到懲罰，在非正式制度中，最重要的是社會意識形態，可以與意識形態相提並論的，以「習慣」（habits）為代表，習慣就是在沒有正式約束的地方，發揮規範人們行為作用的「慣例」或「行為標準」，它是社會文化傳統的重要成分。制度的實施機制（enforcement characteristics），係指保證制度得以發揮作用的手段、工具、政策或措施，例如在經濟活動的交易過程中，由於雙方的訊息不對稱，如果一方企圖違反交易規則謀求私利，制度的實施機制就負起了保障制度的實施以及保護雙方利益的作用，由於實施機制的存在，使得違約者就要遭受到法律的懲罰（正式制度）以及良心的譴責（非正式約束）。通常，懲罰與譴責所要帶來的違約損失會大於違約行為所帶來的好處，違約就成為一種不合算的行為，交易雙方彼此會選擇遵守契約。一般而言，正式制度的實施機制包括相應的機構、組織及人員等，通常靠政府的強制力保證執行，違約成本較大，非正式制度的實施機制由於非靠強制力來執行，只要依靠人們對制度執行的穩定性預期，因此其發揮制度作用的強度也較弱，舉個例子，我們可以發現有些罪犯被判刑了，確絲毫沒有悔意，顯見其雖然受到國家法律的制裁（正式制度的實施機制），確無法受到良心的譴責（非正式制度的實施機制）。. 三、與代理人理論相關的理論探討在介紹本文主要的理論架構－代理人理論之前，我們先介紹兩個與代理人理論相關但不相同的理論，即交易成本理論及產權理論，有助於對論文分析的理論架構更為完備。 11.

(22) （一）、交易成本理論 7 交易成本理論研究交易為何失敗，並試圖修正或解決之，Oliver Williamson 的研究成果是其中最具影響力的，自寇斯(Coase,1937)出版「廠商的本質」(The Nature of the Firm)一書後，許多經濟學家不斷投入研究交易過程的各種現象；直到 1975 年 Williamson 綜合 Coase 的理論和其他有關交易成本的文獻，提出一套較完整的交易成本理論。交易成本理論之基本假設： Williamson(1975)認為「交易成本」起因於交易的複雜程度，而又受到人為因素和環境因素的影響。交易成本學派對這兩類因素做了以下假設： 1.局部理性(Bounded Rationality) 古典經濟理論假設人類在資訊的處理以至於經濟決策之制定上是完全理性的；但交易成本學派認為人類處理資訊或複雜問題的能力有限，所以交易中行為並非最理性的結果。 2.投機主義(Opportunism) 假設人類均是自私的，交易過程中雙方均可能基於尋求自我利益而採取一些策略行為。亦即交易過程難免爾虞我詐，彼此間隱藏著懷疑與不信任，因此交易過程之監督成本大增。 3.環境複雜多變(Complexity and Uncertainty) 在交易的過程中，環境充滿複雜多變，及許多不確定的影響因素，人們無法完全考量。 4.少數(Small Numbers) 由於知識之異質性(Idiosyncratic Knowledge)資訊不完全流通，造成資源不能完全流通。使得交易往往為少數人所把持。 5.資訊不對稱(Information Impactedness) 由於環境變化及人性的投機心態，而使交易雙方往往握有不同程度的資訊，若是擁有較多資訊的一方懷有投機主義時，會欺騙資訊不足的一方，因而增加交易之協商與監督成本 (Negotiating and Monitoring Costs)。 6.氣氛(Atmosphere) 交易雙方若處於對立狀態，則整個交易環境將會充滿不信任與不確定的氣氛，因而使得交易 7. 新制度經濟學的主要理論可以分為交易成本與資訊成本的研究、以及集體行動的研究兩大類. （Nabli&Nugent,1989）。而交易成本與資訊成本的研究又可分為交易成本理論(Transaction cost theory)，財產權理論(Property rights theory)，，及代理人理論(agent theory)等三個主要理論。 12.

(23) 成本提高。以上六點假設，前二點是對人性所作的假設，後四點則是對環境因素之假設，二者有互動的效果，Williamson 認為這些因素並非獨立存在，而是一錯綜複雜的關係互相影響。在這樣的相互影響下，交易的過程產生了交易成本，Williamson 並提出了以最適統治機制（Governance Structure）來降低交易成本的觀念。另外，Arrow（1969,48）界定交易成本係經濟體系運作的成本，但是交易成本除了經常性成本外，尚包括建立、維護或改變體系基本制度架構的成本，因此，相對於正式制度，交易成本會隨著以下兩點因素的建立、利用、維護、改變而產生：(1)法律概念下的制度（如憲法、民法）以及(2)權利意義下的制度（例如合意/協訂的勞動契約）；再者，額外的交易成本也會在這裡出現，因為有些基本的正式制度運作，也會與非正式活動有所關聯。典型的交易成本例子是利用市場成本及廠商內下達命令行使權利的成本，前者稱之為市場交易成本（market transaction costs），後者稱之為管理交易成本（managerial transaction costs），另就法律概念的制度而論，必須考慮的是政治體制制度架構的運行與調整有關的成本，稱為政治交易成本（political transaction costs）8，茲將這三種交易成本分述如下： 1.市場交易成本為了進行一項市場交易，人們必須尋找願意與之進行交易的對象，告知對方與之進行交易的意願以及交易的條件，與其議價並敲定價格，並簽訂契約；在簽訂契約之後，進行必要的檢驗以及確定對方是否遵守契約的規定（Coase1960,55），是故，Coase 定義下的交易成本事實上就是市場交易成本，其又可細分成下列三種成本： (1)搜尋與資訊成本(Search and Information Costs) 打算在市場交易的個人，必須尋找合適的當事人與其交易，在尋找過程中所發生不可避免的成本，在現實生活中，如辦理展售會、產品說明會等，另一方面，認證制度、學歷等市場訊號，其功能亦是在降低此類成本，前者如到銀行購買基金會指名有考取證照的理財專員，後者如雇主可依靠學歷來區分其所需要的人才。 8. 事實上，第三種分類的交易成本即為本論文主要論述的交易成本，又稱之為「代理成本」。Erik G.Furuboth and. Rudolf Richter 著，顏愛靜等譯，制度與經濟理論－新制度經濟學的貢獻，台北，五南圖書公司，2001 年， P.44-P.50 13.

(24) (2)談判與決策成本(Bargaining and Decision Costs) 這個成本的支出是在契約簽訂的當時，有關當事人因談判與協議而產生，不只是包含處理過程中的時間，有時也包括昂貴的法律顧問，另決策成本尚包括將訊息整合為有用的成本、支付給顧問的酬勞以及團體內達成決策的成本，依據 Kreps（1990b,760）的研究顯示，如果仍然存在著訊息不對稱（即談判當事人擁有私人訊息）的情況之下，會發生無效率的結果。 (3)監督與執行成本(Supervision and Enforcement Costs) 這些成本會因為如監督交付時間、衡量商品的品質與數量等需要而增加，訊息（information）扮演了重要的角色，當然，契約當事人欺騙與投機行為容易產生不好的結果，這種偏差行為不但具有重分配效果，也會造成一般產出水準或福利的損失，透過適當的制度設計與安排，可避免投機行為對體系的拖累。Williamson（1985）認為此類議題與事前、事後契約活動的討論有關。 2.管理交易成本這裡指的是廠商與員工之間勞動契約（labor contracts）所履行的成本，根據我們的基本架構，交涉中所提高的成本是屬於市場交易成本的範圍，管理交易成本簡述如下： (1)設立、維護或改變組織設計的成本，這些成本與營業排列有關，因此如人事管理成本、訊息技術的投資、避免被接管、公共關係與遊說等都是。這些是典型的固定交易成本。 (2)組織運作的成本，大多可分為兩個次範圍： a.訊息成本－決策、監督規則的執行、衡量員工表現的成本、代理成本、訊息管理成本等。 b.可分離介面與財貨勞務實質移轉有關的成本（Williamson1985,1）－例如處理半成品所虛耗的時間成本、公司內部的運輸成本。此外，管理經常性成本的關鍵，就是控制產生經常性成本的交易活動（Miller amd Vollmann 1985,146），交易或許可以透過仔細思考適當或不適當的交易來加以「管理」，以此方法，經常性成本的降低是可預期的。 3.政治交易成本國家或國際組織的政治社群（political community）等組織及相關公共財的提供也包含成本，這些即稱之為政治交易成本，就某個觀點而言，藉由集體行動提供公共財的成本，可理解為好比一種管理交易成本，茲分述如下： 14.

(25) (1)設立、維護或改變一個體系之正式與分正式政治組織的成本：包括法律架構的設立、行政結構、軍事、教育體系及司法制度等成本。此外，包括政黨及利益團體的成本也要計入。總之，這些成本都是為了達到「高壓教化」（domestication of coercive force）或實現「組織暴力壟斷」（monopoly of organized violence）的不小支出。9 (2)政治體制運作的成本：包括立法、行政、國防、外交、法務、交通及教育等政府體系運作的成本，如同私部門一般，政府事業計畫也必須支付搜尋與資訊成本、決策成本、下達命令的成本及監督執行官方指示的成本。Levi（1988,12）將政治交易成本描述為「衡量、監督、創造及執行順從的成本」，亦可加入參與或試著參與政治決策過程之組織運作的成本（Olson 1965,46），這些組織包括政黨、工會、雇主協會及利益團體，最後，還可加入談判的成本。由以上的分析可知，交易成本是專業化與勞動分工的成本，為交易目的所需的實質資源是需要花費成本的，交易成本理論係假設制度是為了降低交易成本所設計，是故，制度的改變與演進亦反映了交易成本的特性以及減少交易成本的方法。（二）、財產權理論從經濟學的角度來看，正式制度界定了社會的基本財產型態，這也是產權理論（Property right approach）的基本觀念，首先說明產權的定義，其次將介紹與本論文研究主題有關的產權理論的三個面向，分別為：國家與產權理論、共有資源的問題以及相對財產權－契約義務的觀念，茲分述如下： 1.產權的定義：產權即財產權利（property rights），係指人們對某一物品占有、支配及使用的權利及獲得此一物品所帶來收益的權利。Pejovich（1997,p.3）對產權的定義如下：「財產權源自人們對於稀有財貨存在及使用的關係，它是人們必須觀察到的行為規範，並且必須負擔違反財產權時的成本。因此，財產權並非定義人和事物之間的關係，而是定義人與人之間關於稀有財貨的關係。」簡言之，產權是人們對稀少資源互動關係達到某種均衡狀態時的行為規範。 2.國家與產權理論：如前所述，產權既然是人與人之間的行為規範，其執行是否具有強制力，如果具有強制 9. 國家建立的第一步就是「建立有組織的暴力壟斷」，Levi（1988,42）。 15.

(26) 力，是什麼樣的組織在執行？這就是我們這邊要探討的國家與產權理論的關係： North 指出，「理解制度結構的兩個主要基石是國家理論和產權理論」，其認為「國家可視為一種在暴力方面具有比較優勢的組織」；國家可視為一種組織或制度安排，用於分析市場、企業等其他組織或制度安排的理論也可以用來分析國家行為。作為一種組織，國家和其他組織一樣是按照效用極大化（這裡我們假設社會福利水準極大化）的原則來活動，它有自己的效用函數和成本函數，具有理性，同時理性也是有限的。國家與公民的關係，可看作是一種交換關係，國家為取得收入而以一組被稱為「保護」、「秩序」與「公正」的服務作為交換。由於這些服務存在著規模經濟，作為一個專門提供這種服務的組織，它的總收益要高於每一個社會個體自身保護的收益，換言之，國家為公民提供「保護」、「秩序」與「公正」的服務，公民繳納稅收以維持國家的正常運作，就某種意義看來，這是一種交換的過程。就另一角度來看，公民繳納稅收這是一個產權的移轉過程，公民如何檢視國家的服務，這便是政府預算的功能，在假設社會福利水準極大化的情況下，公民對國家的服務理應無所置疑的，但在現實世界的運作下，社會福利水準極大化的假設顯的不切實際，首先，North 提出「諾斯兩難」（Norths Paradox）的觀點，係指國家權力及其代理人的介入，財產權才得以有效保護和實施，但另一方面，國家及其代理人有時基於私利建立和維持無效的產權安排，反而造成所有權殘缺，導致無效產權及經濟的衰落。晚近，公共選擇學派提出「政府失靈」及「政府係以人民為本，抑或以政客為本？」的觀點，說明官僚政治運作的結果，竟比不盡完善的市場機能還要差，政府積極介入的結果，反而導致「市場失靈」的結果更加嚴重，簡言之，由於統治者的有限理性、意識形態剛性以及利益團體介入所導致政府的干預及管制都會造成所有權的殘缺，政府預算在編列與執行的過程中，亦會遭遇諸如此類的問題。 3.共有資源的問題基本上，供人類使用的資源固然是有限的，然而由於「財產權的缺乏」，導致某些稀少性資源可任由廠商使用，而不必給付價格，這種資源稱之為「共有資源」（Common Property Resources），如：漁場、草原等。由於共有資源的存在，猶如社會提供這些廠商免費的「無償因素」，從而廠商基於一己之利，必將過分使用這些免費的生產因素，造成了共有財的悲劇（Tradgy of Commons）。 16.

(27) 有關共有財的悲劇，我們以 Varian（1987,552）的模型來說明：假設有一個農村，（情況一：牧草地為私有的情況下）購買一隻牛的成本為 a 元，牛奶的產值決定有多少的牛隻放牧，假定有 c 隻牛放牧，牛奶的產值為 f（c），每隻牛的平均產值為 f（c）/c，在產量極大化的假定之下，我們必須求解下列的數學式： Max f（c）－ac 在邊際報酬遞減的假定情況之下，產量極大化會發生在： f′（c*）=a 亦即在牧草地為私有的情況下，產量極大化的條件為牧草地所有人購置牛隻數的邊際成本等於牛奶的邊際產量時。（情況二：牧草地為共用的情況下）顯而易見的，基於追求自利（self-seeking）的出發點，只要牛隻的產出大於牛隻的購買成本，每位村民多放牧一隻牛是會有利潤，此時，共有牧草地上的牛隻均衡數為 C^，此點是由平均產量等於每隻牛的價格所決定的，當利潤趨近於 0 時，村人才會停止增加牛隻的放牧量。數學式表示如下： f（c^）/ c^＝a，此時，c^＞c*. 且 f′＜0. AP MP. a. c^. c*. 產出. 圖 2.2 共有財的悲劇資料來源：顏愛靜主譯（2001） 17.

(28) 在本例中，個人計算時忽略社會成本，即超過 c*時，每增加一頭牛將減少其他牛隻的牛奶產出，結果，共有地上放牧太多的牛，在 c^時，每頭牛的邊際產出＜0（如圖 2.2），此種資源錯誤配置的狀態，即稱之為「共有財的悲劇」。因此，為了避免共有資源的過度使用，必須尋求解決方針的制度設計，將外部不經濟的情形予以內部化，以糾正資源的浪費。就政府預算本身而言，一樣面臨了「共有財悲劇」的問題，因為為公共財貨性質，同樣也面臨了資源有限而競逐者眾的問題 10，因此，必須透過有效率的產權安排以促成有限資源的合理配置。 4.相對財產權－契約義務的觀念一般觀念的財產權，係指絕對財產權而言，亦即為實體物所有權，這裡我們引進一個相對於絕對財產權的財產權觀點，即相對財產權，相對財產權的觀點較為抽象，因為它描述的是有關契約的義務（contractual obligations），即法律上約束的問題，如前所述，公民繳納稅收這是一個產權的移轉過程，換取國家的服務，本身就隱含契約關係的成分，公民透過繳稅希望國家提供國家資源有效配置、所得分配平均、經濟穩定與成長以及社會福利等服務，因此，公民與國家統治者之間就存在著委託人與代理人（Principal-agent）的關係，而代理契約理論即為本論文主要研究及描述的對象，然而，在當前實施民主政治的國家中，由於公民直間監督政府施政的成本過高，大多透過民選政治人物來執行，但也因此延伸出多重委託人-代理人問題。. 四、主要代理人理論主要代理人理論依據 Williamson（1996：171）的看法，委託人－代理人的議題最早可以回溯到經濟學者 Berle 與 Means（1932）研究生產事業組織中，所有權與經營權分離的現象，當時研究的核心議題包括了解所有者與經營者間的利益衝突與解決機制，及不同機制對於經濟產能提升的效應。Coase（1937）另外從「交易成本」的角度，詮釋並充實了代理人理論的內涵，其認為，如果市場是最好的資源配置機制，為何還需要廠商的存在？原因則在於新古典理論中的完全競爭市場，只存在交易成本為零的世界中，在現實社會中，除了經濟學家所關注的生產 10. 例如近年來由於各地方政府財政赤字日益擴大，每年對中央政府補助款及統籌分配稅款的爭奪轉趨激烈。 18.

(29) 成本以外，還有交易成本的問題需要考慮。Coase 的觀點提供了經濟學者另一個研究問題的面向，即廠商組織在經濟活動生產中的地位，也應考慮經濟組織運作的成本與控制的問題，也就是應考慮「代理成本」的問題。代理人理論常被稱為「委託人－代理人」理論（Principal PrincipalPrincipal-agent theory） theory ，該理論係假定大部分經濟活動中，分工是有益的，不同的個體有其不同的工作優勢，人們經由分工可以提升集體福利，在如此的環境中，人們常成為他人的代理人，為別人的利益及目的而工作，例如：當前實施民主代議制度的國家，官僚體系（行政部門）係在民選政治人物（立法機關）的監督下運作，行政部門為代理人，立法機關即為委託人。然而，在這種關係中，因為代理人本身擁有較高的資訊優勢 11，在彼此間資訊不對稱的情況之下，容易導致「逆向選擇」與「道德危機」等現象的產生，因而提高委託人監控代理人的成本，這監控成本就是「代理成本」（agent agent cost） cost ，事實上就是委託人－代理人運作的「交易成本」（transaction cost），從制度設計的角度來看，代理人理論係探討在分工合作的利益是固定的情況之下，如何藉由誘因結構、獎懲制度與有效監控等方法，將代理成本降到最低，以俾提高有限資源的配置效率。代理人理論所要討論的主要問題有三，此亦為代理人理論的主要內涵：（陳敦源，2000） 1.分工的利益與利益的衝突：代理人理論與任何其他的經濟理論一樣，假定人的行為基本是自利的（self-interest），分工合作對社會中每一個自利的人或是整體社會都是有利的，這與亞當斯密（Adam Smith）對於分工在經濟體系中之重要性的看法相一致；然而，在一個分工體系中，任何人都有機會成為他人的代理人，在代理人獲利不變的情形之下，任何不被發現的怠惰（shirking）行為都是一種額外的獲利，代理人與委託人之間存在著利益衝突的關係，因此，委託-代理關係一方面能使雙方獲利，但另一方面也產生監控的需要，這是意圖合作的人們之間於簽訂契約時，所須考量的最重要的內容。 2.逆向選擇與道德危機：決策資訊的流通與處理代理人理論的另一個重要核心問題就是資訊的流通與處理，也就是廣義的協調問題（the problem of coordination），就行政體系（代理人）與其監控單位（委託人）的關係中來 11. 例如在預算決策的過程當中，行政部門比立法機關更能掌握預算執行的經過。 19.

(30) 看，會產生由資訊不對稱與監控不完全所引發的逆向選擇與道德危險的問題。例如，在預算的籌編與審議的過程中，行政體系具有專業資訊上的優勢，而造成監督單位相對的劣勢，行政體系因為握有分配決策資訊的權利，而使得監督單位受其隱藏資訊的控制，有可能產生「逆向選擇」的現象；另外，當預算案通過成為法定預算後，又產生預算執行監督的問題，這牽涉到行政機關可能因為隱藏其行政作為而獲利，但是在監控機關監控能力不足的現實之下，也有可能產生「道德危機」的問題。 3.代理人成本與契約設計：綜上，因為委託-代理關係中的委託人無法確定代理人是否真的遵照委託人的利益而行，因此資訊處理與監控的需要就應運而生，但是這些行動都是必須花費成本的，事實上，授權關係契約設計的目的，就是一方面獲取並聯繫這種合作關係的利益，另一方面，又要將契約執行中的代理成本降到最低或是合理分配，一般而言，可由下列四類方式解決之（Kiewiet and McCubbins,1991）。(1)設計適當的合約內容，簡單的說就是加入適當的誘因結構，如獎懲機制；(2)善用事前（ex ante）篩選機制；(3)善用事後（ex post）監控與資訊要求機制；(4)適當利用制度牽制（institutional check）機制。. 第二節相關文獻回顧在本文的前一節中提到，代理人理論的源起係以探討市場經濟活動中，委託-代理問題所導致的利益衝突與解決之道；同樣的，在行政體系運作的過程當中，同樣會面臨相同的委託人-代理人問題，在有關代理人理論於公共行政方面的應用方面，陳敦源（2000）指出，如果以 1986 年 Barney 與 Ouchi 的制度經濟學選集為標竿，代理人理論只是制度經濟學六大項目之一，而且都是圍繞著「廠商理論」討論；但是學者 Terry Moe（1984）、Weingast （1984）、North（1990）等人將其引領進入研究公共組織的領域之後，該理論就成為研究公部門組織的重要理論之一，學者 Oliver Williamson（1997）甚至還確定的表示，關心交易成本理論的經濟學家們，也應該好好研究公部門更為複雜的交易成本現象，因此，「新制度經濟學」在公共行政的研究領域中，仍有一片待開發的天空。本節將代理人理論的研究文獻分為兩個研究範疇：第一、相對於私部門，公部門組織 20.

(31) 在運作上亦同樣面臨了委託-代理的問題，委託-代理問題應用於公部門的研究，主要係探討政府業務委外、民營化、國會與行政的關係及官僚體系的內部控制等問題。第二、代理人理論應用於政府預算研究之相關文獻，主要係探討在資訊不對稱之下，預算過程中參與者利益衝突與調和的問題，相關研究方向有助於我們作為後續的探討。茲摘錄重要的研究說明如下：. 一、有關代理人理論應用於公部門之文獻回顧有關代理人理論應用於公部門之文獻回顧：部門之文獻回顧： 1.國外文獻部分： Moe（1984）將代理人理論運用在官僚組織當中，他提出了三個命題： (1)為什麼公部門的官僚體系會存在，作為提供公共服務的制度性安排為何？ (2)官僚體系的上司如何控制部屬？ (3)政治人物如委託者（principals）如何控制官僚體系的代理人？ McCubbins 與 Schwartz （ 1984 ）對於國會監督官僚機制的研究，因為監督成本的關係，國會通常會選擇設立「警報器」（ fire alarms ）而非用「巡邏」（ police patrols ）的方式，國會設立一些民意反應會是政策指標的偵測機制，當公共問題出現時，這些機制就會被啟動，國會再介入，這可以說是一種在交易成本考量下最適的方法。 Wood（1989）將代理人理論運用在國會如何對政治進行控制，並以（Environment Protection Agency,EPA）在 1977 年到 1985 年執行空氣污染為例，其結果得出行政人員回應選舉的政治制度是有限制的，並符合代理人理論所強調的代理人面向。研究行政與立法關係的文獻當中，應用委託人與代理人理論來討論的文獻正逐漸增多（ McCubbins, Noll and Weingast, 1987, 1989; Weingast, 1981 ），根據 Lupia 與 McCubbins （ 1998: 91 ）對於一個成功授權關係的定義如下：假定一個授權關係的機會成本與交易成本加起來為 K>0，一個成功的授權關係就是代理人的行動，能夠使得委託人的獲益超過Ｋ，這種定義也逐漸影響行政學界對於制度設計與選擇的看法。在民主與官僚的關係中，人民被視為最終的委託人，而民選政治人物一方面是人民的代理人，一方面又是官僚體系的委託人，民主與官僚間一種「授權鏈」的互動關係就因此產生（Horn, 1995: 24; Moe,1984: 769）。 21.

(32) 晚近，隨著「政府再造」運動的興起，帶動新公共管理（New Public Mangement）研究的熱潮，新公共管理強調的是管理的知能與策略、重視企業精神、管理技能、結果課責等理念（Boston,Martin,Pallot,＆Walsh,1996），由於強調權責下放及如何加強民營化等問題，公部門所產生的代理問題又再度成為學者們感興趣的課題，Lane（2000）即表示新公共管理是研究公共部門如何被治理的典範變遷之理論。 2.國內文獻部分：國內首先將代理人理論運用於公部門的研究，是有關官僚組織內部控制與管理的問題，其中主要的研究課題包括：公務人員的尋租行為、公務人員是否嚴守行政中立、官僚體系不的作為以及績效制度如何設計等問題，茲將相關研究彙整如下：劉昭博（1999）將資訊不對稱的觀念應用到公部門的研究上，並將此一觀念與公務人員貪污行為相結合，結合了實際的政策個案來看公務人員尋租行為的產生。陳昱宇（2000）將代理人理論應用於我國台灣省政府的功能，其分析指出省政府確實存在目標衝突，但是確無道德危機的產生。陳敦源（2000）將代理人理論應用於台灣官僚體系的政治控制問題，他對台灣當前民主與官僚的關係中，由於官僚體系的「不行動」以及民主化過程所遭遇到的多重委託人代理人問題提出批判，並提出強化國會制度性監督功能、誘導民間「中介團體」的建立以及政府運作資訊的公開等三項制度建構的治理機制。陳維禮（2001）將代理理論運用來探討實務上公務人員中立的情形，其研究發現公務人員會考量「不中立被發現的可能性」與「不中立所能獲得的利益多寡」，以決定他們是否採取不中立的行為。陳敦源（2002）將績效制度設計的資訊問題：訊號、機制設計與代理成本運用在公部門的績效管理上，並提出在資訊不對稱環境中的「分辨」機制、在策略互動環境中的「誘因相容機制」以及在價格系統不存在環境中「內化」代理成本的機制等三個績效制度的基礎設計。另一方面，隨著 2000 年第一次的政黨輪替與政權轉移，亦有學者就政黨輪替後新政府與舊官僚體系之間的治理困境所衍生的代理人問題進行研究，陳敦源、黃東益（2001）針對台灣政黨輪替後政府所面對的治理困境，從新制度經濟學的角度，並藉由交易成本轉化 22.

(33) 來的統治成本概念加上委託人-代理人理論中權力授予的觀念，對台灣民主治理機制的運作，進行成本的結構分析，並提出推動民進黨黨務改革、建立與官僚體系的信任關係以及進行制度上或政黨間的政治妥協等三項降低統治成本的改革建議。除了有關官僚組織內部控制與管理的研究之外，晚近隨著「政府再造」運動的興起，與提升政府服務效能與效率有關的民營化與政府業務委外等課題亦成為廣泛研究的對象，其中主要的研究包括：政府業務委外的可行性評估、業務委外所產生的代理人問題、委外過程中的生產成本與交易成本如何衡量等問題，此外，亦有將相關課題延伸至國有企業改革與政府採購制度的研究等，茲將相關研究彙整如下：游慶生（2000）將最早興起於企業組織的業務外包模式，運用於公務人員訓練委外的可行性研究，其以代理人理論及策略規劃的觀點，發現可行的公務人員訓練外包，確實可以提升我國公務人員的訓練品質。黃信淞（2000）對公共服務簽約外包的管理進行研究，其研究發現在政府佔有資源、法律約束及議會監督相對弱勢的情況之下，行政官僚具有政策主導的影響力，官僚自利心理及保守行為會影響目標，使簽約外包功能及績效表現都受到限制。郭盈村（2000）以個案研究及深入訪談的方式，從事高雄市政府影響公共服務簽約外包效果因素之研究。王祺（2000）以南部公立醫學中心為研究個案，利用質性的分析方法，探討台灣公立醫院的外包管理。張筵儀（2001）指出契約關係才是代理人理論探討之重點，分析完全契約與不完全契約對代理人的影響，並以台北市政府的拖吊個案來說明代理人理論應用於公部門辯證的問題。盧建樹（2004）運用代理人理論來分析公路監理機關車輛代檢業務的可行性評估，其認為除了加強對代檢廠商監督的頻率與密度之外，最重要的仍是資訊不對稱之下所產生的道德危機的問題，因此除了必須加強違反契約的罰則外，另一方面從業人員與社會大眾的加強教育才是治本之道。金亨俊（2001）運用代理人理論分析中國國有企業中，委託-代理關係影響到國有企業經營者和追求利益的代理人之間的投機行為的研究，其研究發現中國國有企業所產生的腐 23.

(34) 敗現象正是「資訊不對稱」所引起的，他並建議從制度面來減輕代理人投機行為的措施，包括監督、激勵以及政策面的改善。邱展富（2002）以新制度經濟學的觀點來探討採購制度的變遷，並同時以交易成本理論與代理人理論來分析政府採購制度，由於政府採購存在著官僚體系與廠商的不確定性，使得在辦理採購的過程中，由於不完全的訊息再加上決策者的有限理性，使交易雙方存在著機會主義的心態，政府採購法的制定，雖然可以大量減少行動者的尋租行為，達到政治與經濟的雙元目的，但也存在著正式制度的限制。綜觀上述國內文獻可以歸納出代理理論應用於公部門的研究多偏重於下列幾個問題：第一個問題是「民營化與政府業務委外及外包」（游慶生，2000；黃信淞，2000；郭盈村， 2000；王祺，2000；張筵儀，2001；盧建樹，2004；），探討當政府委託民間提供公共財時，即面臨因代理人資訊掌握困難所引起的反淘汰與道德危機等問題，如何透過有效的契約關係以降低交易成本。第二個問題是「國有企業的改革」（金亨俊，2001），探討在資訊不對稱之下，如何透過誘因及激勵等制度設計來減輕代理人的投機行為。第三個問題是「政府採購制度的變遷」（邱展富，2002），探討由於官僚體系與廠商的不確定性，再加上由於不完全的訊息導致決策者的有限理性，新政府採購法的制定是必要的。第四個問題是「官僚組織內部管理與控制的問題」（劉昭博，1999；陳昱宇，2000；陳敦源，2000；陳維禮，2001；陳敦源、黃東益，2001；陳敦源，2002），主要係探討官僚組織內部的成員是否怠忽職守（shirking），是否保持行政中立，以及官僚體系控制與績效管理制度如何建立等問題。. 二、代理人理論應用於政府預算研究之相關文獻當前實施民主政治的國家，以委託人－代理人關係來看民主政治，一般公民是委託人，政客（民代）是他的代理人，政客（民代）是委託人，行政官僚則是代理人，整個民主控制與表現可以以這種科層組織來架構，如前所述，預算係人民部分財產權的轉移，委託政府部門來執行，但由於人民直接監督預算編制與執行的成本過高，一般均委由其所選出的代議士來辦理，故政府預算的研究重點是預算委託關係中，行政與立法部門由於利益與目的不一致所產生的代理問題。 1.國外文獻部分： 24.

(35) Moe（1984）指出在民主政治體制中，行政官僚獲得民意機關的預算授權，正如同一般代理人般，必須遵照「預算契約」執行委託人的利益，提供公共服務及公共財，滿足人民的需要，然而行政官僚的行為未必符合民意機關與人民的利益，於是出現代理人的問題，更因多元委託人，而讓代理人問題更形複雜。 Miller＆Moe（1983）認為由於行政官僚擁有較多的成本面資訊，因此可以選擇性的提供較有利於預算爭取的資訊給予立法機關，在資訊不對稱的情況下，立法機關可能通過的預算係績效較差的計畫，而非較佳或人民較迫切需要的計畫預算，即作出所謂的「逆向選擇」。 Horn（1995）指出在行政官僚爭取到預算之後，未善盡託付的責任有效率的執行預算，並且在立法機關無足夠資訊可以了解預算執行績效的情況之下，產生所謂「道德危險」的問題。 Eisenhardt（1989）提出解決代理人問題的管理機能：一為結果基礎的契約，另一為行為基礎的契約；前者能有效抑制代理人的投機行為，因為該契約依結果給予代理人報償，能夠使得委託人與代理人的利益趨於一致。後者透過資訊系統（如審計資訊）讓委託人更能掌握代理人的行為，使得代理人因無法隱瞞而自然減少其投機行為。 Cothan（1993）認為採取結果基礎契約的預算契約必須讓行政官僚改變追求預算極大化與消化預算的心態，轉而視預算為其達成績效的資源，因此預算編列的做法上應充分授權，以績效為導向，並以績效的達成作為課責的標準。 Boston,Pallot＆Walsh（1996）將代理人理論運用於紐西蘭的預算制度改革。 Behn（2001）針對企業化預算制度的研究，認為預算管理的授權如果予以彈性化，必須同時增加其課責，但欲強調課責，更多的自由裁量與信任是必要的，表示預算授權所衍生的代理問題應予以重視。 Aman Khan and W.Burtley Hildreth（2002）所著之 Budget Theory in the Public Sector （預算理論在公共部門）一書中，有專章探討委託-代理人模型與預算理論的關係。 2.國內文獻部分：徐仁輝（1996）「制度與官僚的預算行為」，以新制度經濟學的觀點，研究在特定制度與正式、非正式的限制之下，影響官僚行為的誘因與動機為何？並以中央政府行政院各部會的單位主管進行問卷實證研究。 25.

(36) 徐仁輝、陳敦源（2000）就最近一次預算法的修正過程，透過預算法結構變遷的歷史與新制度經濟學的代理人理論對此次的修正提出分析，讓代理人理論於實例中得到印證，並提出從權力授予觀點出發的國會改革建議。徐仁輝（1999、2001）討論就近年來因應「新公共管理」與「政府再造」思潮所帶動的預算改革制度-企業化預算制度的可行性分析，企業化預算制度強調授權，但在強調充份授權的同時，可能衍生的是嚴重的代理人問題，因此如何加以規範，必須特別重視，他引用 OECD 國家當前的做法與遭遇到的問題，提供我國作為借鏡與參考。郭昱瑩（2002）分析我國實施企業化預算制度所可能面臨的代理人問題，包括就彈性預算而言，可能會產生不當挪用的情形，且因採用彈性預算的機關與審計機關之間存在資訊不對稱等問題，造成預算監督上的困難，而節流分享的做法，可能造成機關傾向於浮編預算或寬列預算，以求取結餘，諸如此類的道德危險與資訊不對稱等問題，可能是當前我國對於企業化預算制度裹足不前的原因之一。楊國駿（2004）認為中央政府「集權又集錢」，地方自主財源不足，財源分配不均，是地方財政困難的主要原因。在選票兢租行為下，導致地方政府結構性的財政惡化，造成公共財的悲劇，因此，在各方對政府預算爭食的過程中，應強化地方政府「代理問題」的結果，建議為遏止地方不當的預算支出擴張、預算浮濫與歲出虛列等行為，應制定「地方預算決算法」。綜觀上述國內文獻可知：大多以中央政府的預算為研究對象，比較偏重於總預算的探討，有關地方政府預算之相關研究則十分缺乏。本論文將從另外一個角度，亦即透過中央與地方政府在預算決策過程中的委託-代理關係來探討其間所產生的代理問題與改革的具體做法。. 26.

(37) 第三章我國地方政府預算制度環境與決策過程. 第一節制度環境的特徵我國自 1987 年解嚴以來，中央與地方政府的關係逐漸由「控制-依賴」的關係轉變為「合作-夥伴」的關係。然而，就地方財政而言，自 2000 年至 2005 年間，各級地方政府債務餘額由 2,579 億攀升至 6,049 億，5 年間增加 134.55％（蔡吉源，2006），地方財政困難及惡化的情形可謂相當嚴重，因此，本節試圖透過中央與地方政府之間的關係轉變，並經由財政收支劃分的理論出發，描繪出當前地方財政惡化的環境因素所在。事實上，我們可以發現到在威權體制的時代，中央集權式的管理雖不符合民主歷程，惟由於參與人數少，財政惡化的問題並不嚴重，然而近年來，在民主化的過程中，由於參與決策的人數眾多，各方競逐有限資源的結果造成財政惡化日益嚴重；再者，由於參與人數眾多，「代理人問題」因應而生，如何解決及處理代理人問題，即變成民主化過程中相當重要的一個制衡機制。. 一、中央與地方政府的財政收支劃分（一）、財政收支劃分原則：有關中央與地方政府財政收入的劃分依據，基本上可分為三項原則： 1.效率原則： (1)由中央政府稽徵效率較高者，宜歸中央。（例如：所得稅） (2)由地方政府稽徵效率較高者，宜歸地方。（例如：土地稅） 2.適當原則： (1)稅基廣而富有流動性者宜歸中央。（例如：所得稅、貨物稅） (2)稅基狹而具有固定性者宜歸地方。（例如：地價稅、房屋稅） 3.相宜原則： (1)凡有實施社會政策與調節租稅公平的租稅，基於量能原則，應由中央稽徵。 (2)凡實現應益課稅原則，基於受益原則，應由地方稽徵，方能符合相宜原則。 27.