預算法的研修過程與相關法規 預算法的研修過程與相關法規 預算法的研修過程與相關法規 預算法的研修過程與相關法規

第二節 第二節 第二節

第二節 預算法的研修過程與相關法規 預算法的研修過程與相關法規 預算法的研修過程與相關法規 預算法的研修過程與相關法規

公共預算是政府為達成其政策目標，所作各項施政計畫與財務資源之結合。公共預算過 程從編製、審議、執行到決算與審計皆是決策過程（decision-making process），有技術性 層面，也有政治性層面；一方面追求資源配置的效率，一方面則為達成政治力量的共識與妥 協。另外，預算法就是詳盡規範公共預算過程之基本大法，它包含各項增進財務效能之技術 性規定，也包含預算過程中各機關不同權責的劃分與平衡。地方政府預算的編製、審議與執 行等，本應優先適用地方制度法，然該法多有沿襲預算法，條文亦不齊備，且我國迄今尚未

訂定專門適用於地方政府的預算法律，而係準用預算法（見預算法 96 條）。因此，預算法成 為主要的描述及分析的對象，本節首先介紹預算法的研修過程及相關法規，這部份是正式預 算制度的規範，在這正式制度的架構下，在第三節依序介紹地方政府預算編製、審議、執行 及決算等決策過程。

一 一 一

一、、、、預算法的修正過程預算法的修正過程預算法的修正過程預算法的修正過程

為了規範政府預算的過程，使行政部門對於預算之籌編、執行暨立法部門對於預算的審 議有所依據，遂有預算法之訂定。預算法作為相關者之遊戲規則，用來拘束行政及立法部門 之預算行為，雙方權利之消長及如何制衡，自可從預算法獲得了解與認識。預算法作為預算 制度的主要依據，且為政府財務行政之基本法，其地位既是如此重要，有關預算法之修訂，

同樣也引來相關者於立法過程中的角力、爭執與妥協，如何擴大一己之職權，自是重心所在。

我國第一部預算法發布於民國 21 年 9 月，明訂立法院為審議預算之機關，惟未正式施行，

至 26 年 4 月預算法第一次修正公佈，於 27 年 1 月正式實施，成為中央政府預算籌編、審議 及執行之基本法律。惟當時屬訓政時期，決定預算之權屬於中央政治會議，立法院僅為財政 顧問機關，至憲法於 36 年 1 月公佈，同年 12 月 25 日施行，憲法明文規定，立法院有議決預 算案之權，亦也確立預算審議一院制。嗣後，預算法復經 37 年 5 月、42 年 6 月、46 年 4 月、

48 年 8 月、60 年 12 月、87 年 10 月及 89 年 12 月等 7 次修正。最引人注意的是，第 7 次（87 年 10 月）的修正，不僅距離第 6 次（60 年 12 月）修正達 27 年，內容亦作了大幅度的翻修，

其對行政部門的授權使其具有較大之彈性者有之，加重行政部門的責任，便於立法部門的監 督與控制，更顯多有。

為何第 6 次至第 7 次修正，前後時間相隔達 27 年之久？其原因何在？論者有謂，其背景 因素係因我國近年來已逐漸遠離威權體制，而政黨政治與民主意識日益抬頭，行政部門擬藉 修法以求一己之便或只是尋求立法部門背書的時代已然過去 ¹²。反之，行政部門因擔心修正 草案於立法部門遭到反對與修正，或因民意代表另增提相左條文，以致權利受到壓縮，影響 到原有的平衡狀態，且亦恐有窒礙難行，增添執行困擾的情形發生。甚者，修正草案審議期

12參見徐仁輝 預算法修正之剖析 國策專刊 1999 年 4 月。

間，行政部門為求順利通過勢必委屈求全，日日奔競於途，竭盡所能的設法說服民意代表，

避免節外生枝，自然有其不可言喻的苦衷，是以，非不得已，行政部門不願提案修法。因此，

此一關係行政、立法部門權力消長的最重要財務法規的修正，一直延宕耗時或擱置不理。

預算法第 7 次修正前後耗時 8 年，始自民國 79 年間，行政院成立預算作業改革委員會主 其事，終於 87 年 10 月 15 日立法院三讀通過，該年同月 29 日總統令公布修正全文。至此，

一部嶄新的預算法乃得以面世，開啟新的立法與行政部門的制衡模式，並朝向建立健全的財 務預算制度邁進。

二 二 二

二、、、、新法對於行政立法權力關係的影響新法對於行政立法權力關係的影響新法對於行政立法權力關係的影響新法對於行政立法權力關係的影響

新預算法的出爐，在建立中程預算制度、加強預算審議、強化財務控制等方面確有改進之 處，惟與行政院當初修法本意有相當大的出入，但在行政院預算編列的困境解套的考量之下，

不得不接受立委提出諸多增進立院監控官僚體系的機制。但是，由於立委對於預算編制與執 行皆缺乏實務經驗，因此部分新修正條文可預期因為資訊收集與判讀能力的需求極高，行政 立法部門運作關係中的代理成本將出現增加的趨勢，長期看來是否能夠如預期擴大立院的審 議職權，端視行動者雙方能否藉著互動關係的改造，降低這些成本，增加制衡機制處理政策 問題的能量。接下來，我們從立院的角度將修法重點分成事前篩選機制、事後監控機制與制 度制衡機制來分別說明，探討立院在預算法修正過程中，為了強化自身在預算過程中之監督 角色與功能，所作的制度性改變與選擇。

（一）、事前篩選機制

1.編列稅式支出、綠色國民所得、國富統計、移轉支付等報告

此項增訂條文係相當先進的規定，這些報告可以讓國人了解到許多以往政府預算未能表達 的重要資訊。例如稅式支出報告可以知道政府一年喪失多少租稅收入，以換取產業升級、

污染改善等政策目標；綠色國民所得則告訴我們計算環境破壞成本後真實的國民所得成 長；國富統計了解到國家財富的累計資料；移轉支付則說明了政府在進行所得重分配與社 會福利方面的支出。然而，不可否認的，這些報告的編列絕非簡單的工程，涉及資料龐雜 與不易掌握，成本可能極高，以目前行政部門有限的人力可預期將難以勝任，因此，如無

法適度予以增列員額與預算，所完成的報告恐將缺乏真實性，失去立法的原意。但是，如 果行動者雙方能夠經過溝通與協調建立起更寬廣的預算資訊交流機制，雖然代價可能極 高，但是對於行政立法之間關係的穩定性與民主政治品質的提昇，定有助益。

2.增列多項預算資料送立法院供審議參考

立院鑒於以往審查預算時資訊不足以及無法事前參與預算的編列，在這次修法增列多項要 求，如（1）重要公共工程計畫方案的選擇與成本效益分析的報告，（2）政府機關投資或經 營之事業與捐助之財團法人的營運及資金的運用計畫，（3）各機關單位之歲出概算的優先 順序等。

3.加強由上而下的預算審議

增列預算審議應著重歲出規模、預算餘絀、計畫績效、優先順序等因素，這項規定亦是項 進步的做法。自 1980 年代以來，世界主要工業國家皆面臨預算赤字等問題，紛紛採取所謂 的總體預算（Macro-budgeting）制度或由上而下（Top-down）的預算控制，每年編列預算 時以各種的的財政規範（fiscal norms），如歲出成長率、預算赤字額度、公債餘額等，來 控制預算成長（LeLoup,1988）。這種由上而下的控制不僅於預算編列時應注意，在立法審 議時亦可採用，主要的做法，係參考美國國會 1974 年之改進，強化預算委員會的權責，由 少數財經專業立委組成的預算委員會，每年於審議預算時，可事先考量各項總體財經因素 作出當年度的預算審議原則，作為指導各委員進行分組審議預算時之基準，如此可強化總 體預算審議的控制。此外，應確實遵照預算法規定採行部分審議制，歲出只針對變更或擬 設定部份為主，而非全盤審議，以節省審議成本，用於重要議題與預算。

4.加強對營業基金的控制

這次修法的重要特色之一，係成立專章強化立法部門對公營事業預算的審議與執行的控制

（本項修正事實上包含事前與事後的機制）。

（二）、事後監控機制 1.加強預算執行的控制

立院修正或增列多項加強財務控制的規定，部分有其必要性，如重新審查超過 5 年未動支 預算、歲出分配預算執行考核報告送立法院備查、市價出售國有財產與股票等。

（三）、制度制衡機制

1.增列法案修正應同時考量財政負擔

增列立委所提法律修正案大幅增加歲出或減少歲入者，應指明彌補資金之來源，必要時同 時修正其他法律。這項修正亦值得肯定，對於健全政府財政有相當的作用，同時也教育國 民認清「天下沒有白吃的午餐」的道理，在要求政府增加支出的同時，亦應考慮資金由何 來，這可以說是一種經由妥協而建立的「否決原則」（veto principle），當成制度制衡機 制的功能來運用。

由以上觀之，預算法的研修，另一方面，也代表著行政立法部門之間最重要授權關係 再妥協機制的制度選擇。

三三

三三、、、、財政預算的相關法規財政預算的相關法規財政預算的相關法規財政預算的相關法規

地方政府預算籌編、審議、成立及執行除以地方制度法、預算法為基本法律外，尚須輔 以適用許多法規，包括法律、法律具體及概括授權之法規命令、職權命令。此外，更包含自 治條例、自治規則、委辦規則等 ¹³。茲將憲法、地方制度法及預算法以外之相關重要法規名 稱（含中央）引述如下：

（一）、主要法律部分：

1.財政收支劃分法。2.公共債務法。3.公庫法。4.決算法。5.會計法。6.審計法。

（二）、預算籌編行政規則部分：

1.年度施政方針。2.年度中央暨地方政府預算籌編原則。3.年度施政綱要（各縣市不適用）。

1.年度施政方針。2.年度中央暨地方政府預算籌編原則。3.年度施政綱要（各縣市不適用）。