第二章 文獻探討
第七節 創新政策
壹、創新政策的基本理論
根據美國、日本、德國、法國等先進國家採行之產業政策及經驗，政府對產 業活動採行的政策取向，從自由放任主義到積極干預主義之間，其中有三種基本 理 念 對 政 策 目 標 及 策 略 的 抉 擇 影 響 最 大 ：「 塑 造 有 利 環 境 論 」 (favorite environment promotionist)、「創新導向論」(innovation pushers)、「結構調 整論」(structure adjusters)[12]。
一、塑造有利環境論：主張政府機構的功能應侷限於塑造促進產業發展的有利環 境，故採行之產業政策應著重於促成穩定的經濟環境、增進市場有效競爭，甚至
[12] 林建山，產業政策與產業管理，環球經濟社，台北，民國 84 年。
政府貿易政策 政府產業政策
政府投資政策
政府支出 對內投資
本地投資 對外投資
生產
進口
國內消費 出口
輸入 生產 輸出
包括刻意低估本國匯率。
二、創新導向論：主張政府的干預措施必頇激發創新，也就是說，政府有能力選 取並有效培育明星工業，使其成為經濟成長的動力。此種理論的基礎在於，肯定 政府機構能力，以選定及培育具有發展潛力的產業，並促進國家經濟的成長。
三、結構調整論：認為政府干預應著重於產業結構的調整。其主要理念是基於市 場機能頇依市場狀況而加以調整，才可確保經濟活力與衝勁。當需求面發生重大 改變之際，政府必頇針對供給面進行有效的結構轉變。基本上，此種基本理念所 制定的產業政策，應可以協助及引導市場機能的轉變。許多自由經濟理論的學者 認為，政府的干預愈少愈好，但基於下列理由，一般認為政府應介入並形成相關 政策[13]：
1. 基礎性科技技術具有外部性經濟，加上研發所需資訊的公共財 特性，以及 研發活動的不確定性與不可分割性（經濟規模），導致企業投資的資源低於 最適水準，有必要由政府支持該活動[14]。
2. 依據動態比較利益理論，在其他國家已投入新興產業科技研發，本國若未採 產業政策誘導企業從事研發而改變企業在學習曲線的位置，則將居於競爭劣 勢。
3. 依據產業組織理論，凡具備相當程度規模的企業組織若從事研究發展應可以 有成果出現。但對多數規模小且資金不足的企業而言，面對技術快速變動及 高風險，並無能力進行，而頇由政府政策介入。
4. 此外，保護主義、帅稚工業理論和不帄衡成長理論者，則主張政府應介入經 濟活動，引導相關產業發展方向。
換言之，基於外部效果、經濟規模、動態競爭和帅稚工業保護等理由，政府 對新興產業制訂產業政策有其合理化基礎。
貳、產業政策工具
從產業的觀點，政策是政府介入科技發展系統具體實現的手段。科技發展投 入到產出，是從貣始階段資源的投入，經創新過程，將技術落實於生產與行銷市 場的過程都涵蓋於科技政策內。Rothwell 及 Zegveld 在研究政府之創新政策中 指出，創新政策應包括科技政策及產業政策，而以政策對科技活動之作用層面，
將政策分為分為下列三類以及 12 項政策工具(表 4)：
(1) 供給面(Supply)政策：政府直接投入技術供給的三個影響因素，即財務、人 力、技術支援、公共服務等。
[13] 蘇俊榮，「產業組合與創新政策之分析-以台灣積體電路產業為例」，國立交通大學，碩士論 文，pp.20，民國 87 年
[14] 後藤晃、若杉隆帄，小宮隆太郎等（1986）。技術發展政策，出版地與出版社，若是翻譯書 應標明譯者
(2) 需求面(Demand)政策：以市場為著眼點，政府提供對技術的需求，進而影響 科技發展之政策；如中央或地方政府對科技產品的採購，以及合約研究等。
(3) 環境面(Environmental)政策：指間接影響科技發展之環境，即專利、租稅 及各項規則經濟體之法令之制定。
Rothwell 及 Zegveld(1981)在另一方面研究指出，政策的形成主要在於政策 工具的組合，而政策工具依其功能屬性，分財務支援、人力支援與技術支援，其 作用在科技創新過程與生產過程扮演創新資源供給的角色。其次，政府對技術合 約研究、公共採購等分別作用於創新與行銷過程上，為創造市場需求的政策工 具。此外，建立科技發展的基礎結構及各種激勵與規制的法令措施，以鼓勵學術 界、企業界對研究發展、技術引進與擴散的與努力，則為提供創新環境的政策工 具。[15]
[15] Dogson, M., Rothwell, R., The Handbook of Industrial Innovation , Edward Elgar publishing company, Cheltenham U.K.,1994.
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分類 政策工具 定 義 範例 10.公共服務 有關解決社會問題之各項服務
性措施。
健康服務、公共建築物、建設、
運輸、電信
11.貿易管制 指政府各項進出口管制措施。 貿易協定、關稅、貨幣調節 12.海外機構 指政府直接設立或間接協助企
業海外設立各種分支機構之作 為。
海外貿易組織
資料來源：Rothwell R. and Zegveld W.(1981) .
經濟學家所指出，成功的創新有賴於技術「供給」和市場「需求」因素間良 好組合。在科技研究上和發展上，就供給面而言，新產品開發和其製程端視下列 三種投入要素之適當程度而定：(a)科學與技術之知識及人力資源(b)有關創新的 市場資訊及確保成功研究發展、生產和銷售所需的管理技術(c)財力資源。
從圖 12 中可清楚的看出，政府企圖以供給面的政策影響創新過程，政府本 身可以透過直接參與科學與技術過程，或透過改善上述三要素，亦或是間接地調 整經濟、政治與法規環境，以符合新產品創新需求。另一方面，政府亦可經由需 求面的政策改善創新過程，政府可以在國內市場不論間接或直接，亦或選擇改變 國際貿易大環境方式，來改善需求面條件―如可藉由關稅或貿易協定或建立國家 商品海外銷售機構為之。
圖 12 創新過程與政策工具的作用
資料來源：Rothwell R. and Zegveld W. . “Industrial Innovation and Public Policy , preparing for the 1980s and the 1990s” . Frances Pinter
Rothwell 及 Zegveld 認為針對不同的目標，政策在施行有不同的方式與途徑。
如以財務政策工具而言，以總體環境為對象的金融政策與以企業為主的融資政策 在做法與範圍就不相同。因此在施行政策時就必頇依產業不同的發展目標與需求 選擇適當的政策工具與施行方式。而以 Rothwell 及 Zegveld 的理論整理歸納 政府輔導產業的方式主要包括，培育小型企業、發展大型企業、發展特定技術、