南非 一、 憲法規範

南非共和國的憲政體制，同樣屬於兩院制。其國會根據南非共和國憲法第42 條規定，由參議院（National Council of Provinces）與眾議院（National Assembly）

組成。而在第57條以及第70條中，分別眾議院及參議院得以訂定各院內部之議事 規則，至於涉及到兩院共同事務時，則依第45條規定由兩院議員所組成的聯合規 則委員會（Joint Rules Committee），訂定程序以促進立法進程。

而第72條第1項規定，所有的法案皆應提交於眾議院通過，而如果該法案涉及 到地方省級事項，則依同條第5項規定應提交於參議院議決。經由國會議決後的法 案，則需依第84條第2項之規定，由總統同意並簽署，方得成為有效之法律。

雖然前述之南非憲法所規範的立法程序，在比較法上與其他國家並沒有太大 的不同。不過，特別的是憲法第59條第1項第1款規定，「眾議院應促進立法及議

248 詳參本文第肆章第四節三、部分。

249 黃舒芃（2013），〈違憲審查中之立法形成空間〉，收錄於《框架秩序下的國家權力——公法學術 論文集》，臺北：新學林，頁397。

250 Susan Rose-Ackerman, Stefanie Egidy & James Fowkes, Supra note 28, 182.

251 許宗力，前揭註 20，頁 118。

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院與委員會其他程序之公眾參與」²⁵²，並於同條規定職權之行使應以適當、合理 的方式公開，如：使媒體能進入議會與委員會採訪、立法資料以公開為原則等，

且不得排除公眾（包含媒體）出席委員會，除非拒絕之理由在公開的民主社會中 是合理且正當的。而此一參與、公開要求強於其他國家的規範，在憲法第72條以 及第118條規定，亦適用於參議院以及地方省政府立法機關。

應先說明者為，儘管不少學者皆認為，決策過程之審議或公眾參與是否足夠，

屬於準程序司法審查之範疇，然而觀諸南非憲法規範方式，該公眾參與之憲法義 務乃擴及於所有層級的民意機關及其內部程序，因此可算是所有立法程序皆應具 備的憲法要求。惟不同的是，在審查立法程序是否已滿足公眾參與之要求，卻又 依個案之脈絡判斷之，這部分確實又帶有點準程序審查考量法案實質內容之色彩。

但本文認為，事實上所有涉及廣義立法程序之司法審查，很難脫離個案式的脈絡，

因此以下關於立法程序之審查，仍將會著重於立法程序究竟該以何種方式促進公 共參與之案件為主。

二、 立法程序之審查

（一） 健康四法案（Doctors for Life International）

在著名的Doctors for Life International案中，法院開宗明義認為本案涉及憲政 民主的核心問題，即公眾在立法程序中所扮演的角色，針對此一問題，法院必須 面對三個相關的問題：一、憲法上立法機關應促進公眾參與立法程序與委員會的 義務之本質及範圍為何，若未遵守此義務則會產生什麼後果；二、為了強迫立法 機關達到促進公眾參與此一義務，法院究竟能介入多少，尤其是法院是否有能力 介入仍在議會中被總統簽署成法律前的立法程序；三、憲法法院是否是唯一能審 酌本案爭議的法院。

本案案例事實略以，聲請人主張國會在通過四個與健康相關的法案時²⁵³，地 方之省議會與參議會所踐行的立法程序，未達成憲法第72條與第118條所要求之公 眾參與的義務。值得比較的是，聲請人在本案中同時認為系爭四個法案在眾議院 的立法程序符合憲法促進公眾參與義務之要求，是因為眾議員有邀請公眾提供書

252 原文為：“The National Assembly must (a) facilitate public involvement in the legislative and other processes of the Assembly and its committees.”

253 四個法案分別為：the Choice on Termination of Pregnancy Amendment Act 38 of 2004 (“the CTOP Amendment Act”); the Sterilisation Amendment Act 3 of 2005; the Traditional Health Practitioners Act 35 of 2004 (“the THP Act”); and the Dental Technicians Amendment Act 24 of 2004.

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面意見給委員會，並曾召開公開之聽證會。惟相關機關雖然承認憲法要求立法程 序應促進公眾參與之義務，但卻抗辯該義務之範圍僅限於在國家立法程序中的某 些爭點，給予陳述書面或口頭意見的機會（the opportunity to make either written or oral submissions at some point in the national legislative process）²⁵⁴。

由於南非憲法第39條明文規定法院在解釋基本人權章節時，應考量國際法且 得參考外國法，因此本案中法院在論證國會促進民眾參與立法程序之義務時，援 引了《公民權利和政治權利國際公約》（International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR）中第25條²⁵⁵及第19條第2款²⁵⁶，認為公民政治參與之權利（The right to political participation），在本公約中不但保障公民的積極參與政治權利，同時也 課予國家在公共事務的運作中促進公眾參與的義務，以確保該權利的實現。此外，

並同時旁徵博引了非洲聯盟（African Union, AU）所簽訂，而南非共和國亦簽署加 入的《非洲人權與民族權利憲章》（African Charter on Human and Peoples' Rights）

第9條、第13條與第25條；以及《美洲人權公約》（American Convention on Human Rights）、《哈拉雷英聯邦宣言》（Harare Commonwealth Declaration of 1991）與

《美洲民主憲章》（Inter-American Democratic Charter）等國際法中的相關規定，

加強公民政治參與的正當性²⁵⁷。

不過，法院也承認，公民政治參與權精確的本質與保障的範圍，仍要視各國 的法律與政策而定，而賦予各國權利保障之政策裁量權的見解，也同樣被《公民 權利和政治權利國際公約》第25號一般意見書（Human Rights Committee General Comment No. 25）肯認。法院進一步認為，儘管正因為政治參與權的內涵與範圍 需視各國法律政策、歷史與文化經驗的脈絡而定，因此屬於具有開放性特質的框 架權利，若其內涵被具體化則權利將會因此受到限縮，是以人權保障的條件，將 會隨著正義與平等的理念發展，人權的概念也將會隨之被賦予新的脈絡與意義。

254 Doctors for Life International v. Speaker of the National Assembly and Others (CCT12/05) [2006]

ZACC 11; 2006 (6) SA 416 (CC).

255 原文為：“Every citizen shall have the right and the opportunity, without any of the distinctions mentioned in article 2 and without unreasonable restrictions: (a) To take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives; (b) To vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors; (c) To have access, on general terms of equality, to public service in his country.”

256 原文為：“Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of his choice.”

257 Doctors for Life International v. Speaker of the National Assembly and Others (CCT12/05) [2006]

ZACC 11; 2006 (6) SA 416 (CC).

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基於此一立場，法院認為ICCPR第25條之規範，主流見解皆認為保障的除了是透過 選舉選出代表的間接參與（indirect participation），同時也保障直接參與（direct participation）的形式。所謂的直接參與，則指公民得以直接參與公眾事務，無論 是透過關於選舉代表、公投或創制權的公眾對話或審議，或者透過自發性組織行 使言論、集會或結社之基本權利。

而回到南非自身的歷史、文化經驗，公民參與公眾事務並非一個全新的概念，

而是南非自身的政治傳統，並且被廣泛地運用在政府與公共論壇中，因此傳統的 公眾參與模式是南非民主程序的一部分，而此一民主程序即為參與式民主

（Participatory Democracy）。此外，從南非的憲法規範體系觀之，其前言宣示致 力於建立一個基於民主價值、社會正義與基本人權保障的社會，而第1條同時也揭 示了，南非的憲政民主隱含了「多黨制的民主政府，以確保問責、熱誠與公開（“a multi-party system of democratic government, to ensure accountability, responsiveness and openness”）」之價值。而此所蘊含的，即不只有代議制度同時也包括特定的參 與要素，甚至某程度的參與立法決定的程序。同時法院進一步解釋到，代議制度 的根本——普選（general elections）——若沒有廣大的選民則會喪失其意涵，是以 公眾的參與乃在持續提供代議民主運作的正當性²⁵⁸。

回到憲法第72與第118條的「促進公眾參與」（facilitate public involvement）

之要件，法院認為其涵蓋的比在國際法上常用的「公眾參與」（public involvement/

public participation）還要廣泛。而在探尋牛津英文字典的辭義，以作為文義解釋之 基礎後，最後法院定義「促進立法程序之公眾參與」最淺白的意思即：採取確保 公眾得參與立法程序之措施（taking steps to ensure that the public participate in the legislative process）。不過，法院進一步指出，在憲法規範框架的民主理念下，達 到代議與參與元素兩者間關係的平衡，立法機關享有相當大的形成空間，以決定 採取何種最佳之方式，但在廣闊的裁量餘地中，法院在適當的案件中，可以——

也將會——在某程度上檢視是否符合憲法的要求²⁵⁹。

但鑑於立法程序與領域的多變與繁雜，在衡量立法者是否採取合理

（reasonableness）的手段，促進公眾對立法程序的參與，以達成憲法所要求的義 務，應視相關立法程序與個案的脈絡而定，而未有一個絕對的標準。於是法院提

258 Id.

259 Id.

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出了，數個衡量立法者是否達成該義務所應考量的因素：一、系爭法律的本質與 重要性及其影響公眾的強度；二、立法程序之效率以及公眾參與所付出之時間、

費用等成本間的衡量（然而單單為了節省時間費用，並無法正當化賦予公眾參與 機會的不足）；三、法院應尊重立法者對法案內容、重要性與急迫性，和適當之 公眾參與間的衡量。最重要的是，若立法者提供公眾有效參與立法程序之機會，

同時必須符合兩個面向的義務：一、提供公眾一個有意義的機會（meaningful opportunities）參與立法程序，以及二、必須採取措施以確保人民有能力享有參與 機會所提供的利益（people have the ability to take advantage of the opportunities provided）²⁶⁰。

更具體一點，法院又再指出促進公眾參與義務所應採取的手段，如：國會必 須通知並提供立法與程序參與的相關資訊，因為這些資訊乃是使一般民眾學習並 瞭解立法程序與事務的必要手段，而這才能促使公民有意義的參與。其他方式如 透過巡迴宣講（road shows）、地方工作室（regional workshops）、廣播節目、出 版等，以致力於教育並傳播影響國會之相關管道的資訊。同時，無須贅言的是亦

更具體一點，法院又再指出促進公眾參與義務所應採取的手段，如：國會必 須通知並提供立法與程序參與的相關資訊，因為這些資訊乃是使一般民眾學習並 瞭解立法程序與事務的必要手段，而這才能促使公民有意義的參與。其他方式如 透過巡迴宣講（road shows）、地方工作室（regional workshops）、廣播節目、出 版等，以致力於教育並傳播影響國會之相關管道的資訊。同時，無須贅言的是亦