各國比較分析結論

一、 各國正當立法程序之內涵

（一） 立法程序之審查

從透過比較美國、德國與南非憲法規範以及司法審查實務後可知：一般來說，

實務所肯認的「正當立法程序」內涵，都以憲法明文規範或是得以推導出來之框 架性的重要原則。

如美國實務所發展出來的正當立法程序，基本上就與美國憲法第1條第1項所 揭櫫之兩院制、同條第7項交由總統批准簽署之送呈制度，以及同法第5項之出席 法定人數。而德國則由憲法規範論證出代議民主原則，具體而言則出現於國會下 之組織應符合院會政黨比例組成的鏡像原則；此外，透過基本法第38條第1項自由 委任之法理，強調每位議員享有平等之權利義務的法律地位，並一再重申質詢的 議事規則應充分確保議員言說、質詢與取得資訊之權利。南非的情形則比較特殊，

由於南非憲法規定無論是參議院、眾議院乃至於地方自治層級的省議會，其立法 程序皆應促進公眾之參與，因此在南非的憲法規範脈絡之下，其仍屬本文之正當 立法程序。惟由於南非憲法法院針對此議題的判決數量仍不夠多，因此許多問題 仍有待發展。

至於對於立法程序審查的審查標準，則是另一個難題。立法程序的審查與一 般所理解之司法審查針對內容實質審查不同，後者針對立法內容所涉及的事務、

基本權及其範圍程度，在各國實務上皆漸漸發展出類型化的審查密度或標準。惟 針對立法程序的審查，其本身之許可性即存有爭議，再加上立法程序樣態多變，

同時又高度展現立法過程的政治性、妥協性與不確定性，因此司法者究竟該如何 拿捏介入的時機與密度，即成為一門法律技術與政治藝術。

從前文對三國比較分析，原則上美國聯邦最高法院對於立法程序審查的介入 是最為克制，甚至可說幾乎不涉及國會內部之立法程序，反而比較像是國會與總 統間權限之權力分立問題的界定。而德國則又再更進一步，針對議院內的組織成 員以及議員間的關係，提出憲法義務上的要求。介入甚深的南非，甚至對於立法 程序應否開公聽會以及是否應搜集民眾意見，都認為是憲法所要求的義務。

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不過，除了憲法文本規範本身的不同，所導致司法機關審查介入程度有所差 異外，也許從幾個比較法上的判決，可以得出某些結論。即美國針對法定人數的 Ballin案，以及德國同樣涉及法定人數的武器法（Waffengesetz）案，兩者案例事 實皆在爭執法律表決時，在場的出席之原額數不符合憲法或議事規則之規定。此 兩案相同之處在於，法定出席人數是無爭議之事實，而在場是否符合法定人數之 規定，事實上可用各種方式以為精準的確認或調查，前開兩判決皆未進行任何的 事實調查，即尊重立法者本身已達法定出席人數的認定結果。但兩案仍有不可不 辨的差別是，美國的Ballin案的法定人數規定，是在憲法層次；而德國武器法案則 是在議事規則層次。因此若在德國發生如美國憲法層次般的法定人數爭議，德國 憲法法院是否仍會基於議會自律，尊重立法者的認定結果，則就不得而知。

儘管美國對於憲法上法定人數的審查，基本上不會作事實調查以推翻立法者 的認定，但在少數例外如涉及到國會議員以外之第三人，是否涉及偽證罪或藐視 國會等之認定上，仍可能較積極的介入作事實審查。不過，與先前Ballin案又有所 不同的地方則是，有時聯邦最高法院介入審查的，可能只是關於議會內部議事規 則違反之事項而已。因此，違反規範之層級或許是影響司法審查介入程度的因素 之一，然而更重要的也許是，系爭違反議事程序若涉及到他人之權利或法律上利 益，則司法者也更加願意介入審查。

但整體而言，司法者對於立法程序之審查，基於尊重國會自律以及國會權限 等權力分立之要求，其審查標準應屬極為寬鬆。而此一寬鬆的標準主要反映於，

尊重立法機關的裁量認定（如是否已達法定出席人數），以及甚少對審查立法程 序之案子做進一步的事實調查。

（二） 準程序之司法審查

準程序之司法審查，無論是憲法基礎、內涵等，目前無論在學說或實務上，

皆未有被系統性的整理，或者有不少學者皆作出體系性整理的嘗試，但至今在學 界的討論仍有許多之爭議。

如在美國的實務運作中，有學者即認為聯邦最高法院在審查立法是否合理時，

對立法紀錄所為的調查，即屬準程序審查之一種。也因為此一審查標準為台灣所 理解的最寬鬆的合理審查模式，故此標準為我們所理解的目的應符合政府之利益，

以及手段與目的間應符合合理關聯，與合理的實質審查之差別，似乎僅在於是否

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有針對立法過程之資料進行調查。也因此似乎所有適用此一審查密度的案子，皆 有可能為準程序審查的適用案件。除此之外，在另外少數涉及到言論自由、正當 法律程序條款、平等保護條款或限制聯邦權力之案件，多數學者皆認為法院儘管 並未明講，但確實提高了審查標準，進而某些法律遭受到被宣告違憲的命運。因 此，美國在準程序司法審查，不若德國或南非在社會經濟權利領域中，發展出獨 立的審查內涵，而僅僅在原先的實質審查架構之下，進一步以審查立法資料之方 式，論證系爭法律是否符合實質審查所應具備的要求。

至於德國在準程序司法審查的實務中，由於其實質審查架構為與美國不同之 比例原則，且審查密度的內涵亦有差異，因此在類似美國之中度審查的可支持性 審查中，才出現司法機關針對立法資料調查立法過程是否提出可支持性的論述，

作為符合比例原則的立法判斷基礎。儘管，可支持性審查究竟算是實質審查（立 法結果審查）抑或是準程序司法審查（行為審查）仍有爭議，但此一爭議也同時 說明了，僅有在可支持性審查密度時，方有具備準程序司法審查的特徵或性質。

除了傳統對基本權利限制的比例原則審查外，德國在社會經濟權利的立法，也發 展出另外一套準程序司法審查架構。儘管在Hartz IV判決中，法院認為針對此一領 域之審查應限於明顯瑕疵或不足時，但其所提出的一貫性原則與透明性原則，以 及其最後的審查結果，事實上密度與中度的可支持性相當。而這也與比例原則審 查模式之架構相符。

最後在南非的司法審查實務，其實質審查架構究竟較接近德派或美派，儘管 本文尚未作系統性的分析研究，也並非本文重點所在。惟在準程序司法審查中，

同樣出現與美國審查標準相同之合理審查內涵，即目的是否為政府利益以及手段 與目的間是否具備合理關聯。除此之外，準程序司法審查則出現於，憲法關於社 會經濟權利規定立法者或政府機關應理性立法以及採取適當措施的要求中。而合 理立法的內涵，由於目前仍缺乏更多的判決讓南非憲法法院闡述，目前經學者整 理主要為：必須提供決定政策時所考量的資訊為何以及所遵循的程序為何，若立 法機關所遵循的程序具有缺陷（flawed）或所收集的資訊明顯（obviously）不足或 不完整，則可能難認符合合理之要求。

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二、 各國（準）立法程序審查之差異因素比較

從前文對於比較法在審查（準）立法程序的實務分析中可知，整體而言，南 非憲法法院較願意介入立法程序之審查，而德國介於中間，美國相較之下則最為 保守。究竟司法者在決定是否介入（準）審查立法程序時，有哪些關鍵之因素？

首先，有學者認為政府體制的安排——總統制或內閣制，可能會影響司法者 是否介入以及介入立法程序到何種程度。但此一論點雖然看似與審查立法程序的 核心議題——權力分立有所關連，不過學者提出此一主張，卻是以政治理論的角 度切入。其認為在內閣制的體制安排下，國會的多數黨組成職司行政權的內閣，

再加上多數法案皆由此一多數政黨或聯盟所推動，因此法案通過程序有著行政團 隊專業的後盾，因此比起總統制較可要求立法過程的一貫以及合邏輯。相反的，

在總統制的運作下，行政權與立法權嚴格的被區分，再加上如美國的體制，立法 提案權僅限於議員，而行政權僅能被動參與如聽證會等調查程序，因此反而著重 於立法過程的事實調查（finding）是否完備³⁰²。

其次，則是各國的憲法規範之密度有別。從制憲史的角度而言，美國憲法為 世界上首部成文憲法，因此在本文中多著重於聯邦政府水平間之權力分立以及聯 邦與各邦間垂直權限分配問題，而近代對於基本權利保障入憲，則要等到1791年 後才出現於憲法增修條款。但相較於德國以及南非，對於各項基本權利明文列示 的保障程度，則又稍不及之。至於德國與南非，則是經歷了如納粹以及種族隔離 制度的慘絕人寰的歷史後，對於基本權利與人性尊嚴的重視，才更著重於憲法保 障人權此一功能，以避免重蹈歷史的覆轍³⁰³。而此一差異展現於，在美國僅有涉

其次，則是各國的憲法規範之密度有別。從制憲史的角度而言，美國憲法為 世界上首部成文憲法，因此在本文中多著重於聯邦政府水平間之權力分立以及聯 邦與各邦間垂直權限分配問題，而近代對於基本權利保障入憲，則要等到1791年 後才出現於憲法增修條款。但相較於德國以及南非，對於各項基本權利明文列示 的保障程度，則又稍不及之。至於德國與南非，則是經歷了如納粹以及種族隔離 制度的慘絕人寰的歷史後，對於基本權利與人性尊嚴的重視，才更著重於憲法保 障人權此一功能，以避免重蹈歷史的覆轍³⁰³。而此一差異展現於，在美國僅有涉