實務上立法程序之審查

除了我國現行有效憲法之規範，對於正當立法程序僅有「議決」之要求，而 我國針對立法程序解釋的案件並不多見，主要有司法院釋字第342號解釋，以及針 對修憲行為的司法院釋字第499號解釋。

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司法院釋字第342號解釋理由書指出，國會行使立法之程序事項，在不牴觸憲 法規範內，屬於國會自治的範疇，而審議法律案過程中，曾否踐行其議事規範所 定程序乃其內部事項，除牴觸憲法者外，屬於議會依自律原則應自行認定之範圍，

並非釋憲機關審查之對象。此外，本號解釋亦承認法律之無效，除了內容牴觸憲 法外，若其立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法之重大瑕疵者（如未經 憲法第63條之議決程序），則釋憲機關仍得宣告其為無效。而所謂的不待調查，

乃指事實明顯且無爭議之謂，並於理由書中指明，大法官解釋所準用的言詞辯論 限於法律問題之爭議，而不及於客觀事實之認定。

司法院釋字499 號解釋宣告該次修憲案違憲無效的理由，乃基於國民主權、

民主原則及法治國原則，並以憲法本文形塑出的憲政秩序，作為修憲的界限。該 號解釋認為，「國民大會依修改憲法程序制定憲法增修條文，須符合公開透明原則，

並應遵守憲法第一百七十四條及國民大會議事規則之規定，俾副全國國民之合理 期待與信賴。蓋基於國民主權原則（憲法第2 條），國民主權必須經由國民意見表 達及意思形成之溝通程序予以確保。易言之，國民主權之行使，表現於憲政制度 及其運作之際，應公開透明以滿足理性溝通之條件，方能賦予憲政國家之正當性 基礎」。並進一步針對司法院釋字第342 號解釋所提出的「明顯重大瑕疵」之判準 提出解釋，即「所謂明顯，係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就議事程序 而言則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性，而違反修憲條文成立或效力之基本 規範」。而在大法官整理此次修憲的諸多瑕疵包含「（一）二讀及三讀會採無記名 投票，（二）復議案之處理未遵守議事規則，（三）散會動議既經成立未依規定優 先處理，（四）已否決之修憲案重行表決與一般議事規範不符，（五）二讀會後之 文字整理逾越範圍等」後，認「本件國民大會於八十八年九月四日議決通過之憲 法增修條文，其二讀及三讀程序，依第三屆國民大會第四次會議第十八次大會議 事錄記載，係採無記名投票方式，微論已與前述公開透明原則有所牴觸，即衡諸 會議時所適用之國民大會議事規則第三十八條第二項，亦顯屬有違」；是以認為「二 讀及三讀程序採無記名投票，國民因而不能知悉國民大會代表如何行使修憲職權，

國民大會代表依憲法第一百三十三條規定或本院釋字第三三一號解釋對選區選民 或所屬政黨所負政治責任之憲法意旨，亦無從貫徹。此項修憲行為有明顯重大瑕 疵，已違反修憲條文發生效力之基本規範」。

因此，透過此兩號解釋相互分析，第一個問題即是：正當立法程序與正當修

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憲程序是否有別？在司法院釋字第499 號解釋理由書中，認為「按修改憲法及制 定法律之權限由同一機關（即國會）行使之國家（如德國、奧地利、義大利、土 耳其等），修憲與立法之程序僅出席及可決人數有別，性質上並無不同，修憲程序 一旦發生疑義時，憲法法院得予審查，為應邀到院多數鑑定人所肯認，相關機關 對此亦無異詞」。儘管我國先前之法制，修憲與立法權的行使機關分別為國民大會 以及立法院，而非屬同一機關，然而本文認為若從憲法此一規範高度觀之，從國 民主權以及民主原則所推導出來的正當修憲／立法程序，其目的乃是在於將國內 法規範的正當性聯繫於國民，因此憲法與立法既然皆為國民主權行使的一環，自 應有相同憲法位階之正當程序要求。況且現行有效的憲法規範，已將修憲權與立 法權之行使皆賦予給同一立法機關（即立法院），因此本號解釋所引用之比較法例，

即有參考之價值。而本文認為，若真要區分修憲程序與立法程序之不同，也應在 審查密度上調整，而非零和式的全有或全無二分。

其次，則是重大明顯瑕疵判準內涵，在這兩號解釋中所產生的變化。重大明 顯瑕疵之判準，事實上隱含了兩種意義，其一為程序之瑕疵程度，必須為違反憲 法之基本原則，而使立法之程序不具有正當性；其二則為審查密度，也即不需調 查且無爭議的明顯瑕疵。在釋字342 號解釋中，雖然提出了此一判準，但卻未對 此判準作進一步的論述，甚至對於在憲法位階之正當立法程序內涵，僅止於「重 大」瑕疵此種負面詞彙的描述，至於何種瑕疵屬於使立法程序不具正當性的「重 大」瑕疵，皆未有具體的闡明。而在釋字第499 號解釋中，除了針對重大瑕疵有 進一步論述外，更積極的言明憲法所要求的正當修憲／立法程序應「經由國民意 見表達及意思形成之溝通程序」（即民主原則的基本內涵），且此一溝通程序應滿 足「公開透明」及「理性溝通」之條件。但究竟對這些要素的違反，到何種程度 才屬重大瑕疵，在本號解釋中僅能得知若應記名投票而未記名者，已達重大之程 度，至於其他要素，如：應讓國民意見表達與意思形成到何種程度？應如何公開 透明？以及怎樣才算理性的溝通？大法官皆未進一步闡述，實有不足之憾。

而明顯性的判準，在釋字第499 號解釋中，亦有不同含義的運用。在先前的 釋字第342 號解釋，認為若該瑕疵有爭議即不符合「明顯」之判準，且程序是否 不符合議事規則之事實認定，屬於議會自治之範疇應由立法院自行認定之。然而，

在之後的釋字第499 號解釋裡，大法官卻以「議事錄及速紀錄」作為瑕疵是否重 大的事實認定基礎，且甚至深及國民大會議決時的出席狀況與表決結果，無怪乎

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引來學者許宗力³⁰⁴與黃昭元³⁰⁵「表面上寬鬆但具體上嚴格」之批判。是以，在立 法程序案件中的事實認定，得否以議事錄為認定的標準？或者針對不同立法程序 的違反樣態是否有所不同？

簡言之，我國實務上大法官透過這兩號解釋，揭櫫了憲法上的正當立法程序 以及審查標準。正當立法程序之內涵，應包含民主原則中「由國民行意見表達與 意思形成之程序」，而此一程序須符合「公開透明」與「理性溝通」之要素。而審 查標準則是最寬鬆的「明顯」性審查，但在運作上卻又有諸多的出入與衝突。

第三節 正當立法程序內涵

延續前文透過比較法對正當立法程序之分析，以及我國現今對於正當立法程 序之運作，本文認為正當立法程序應包含下列四種主要內涵：程序民主、程序平 等、程序法治與程序理性。而這些原則皆是無論所通過之法律內容涉及到何種基 本權利或憲法價值，其決策程序皆應具備之內涵。至於準程序司法審查，可能因 所涉及的基本權利或憲法價值，調整對於立法程序內涵的要求，以及司法審查的 密度，則留待本章第四節中說明。

一、 程序民主

（一） 多數決原則與少數保護

從前一章比較法判決的分析中，以民主原則論證正當立法程序的內涵，主要 有德國與南非，不過這兩者的取徑方式仍有些許不同，南非憲法法院是以民主問 責（accountability）的方式論證，建構出一包含向民眾公開與參與的正當立法程序。

而德國聯邦憲法法院則是偏向民主正當性（legitimacy）的論證方式，得出在代議 民主之下，其於委員會審議的議員政黨比例應與全體議員比例一致，或來自同一 邦的議員不得分割投票等等，以確保選民所選出的意見能夠忠實的呈現於議場之 中。

304 許宗力（2007），〈憲法違憲乎？〉，《法與國家權力（二）》，臺北：元照出版，頁 350。

305 黃昭元（2000），〈掮客與靈媒的本尊之爭－釋字第四九九號解釋評析－〉，《臺灣本土法學》第

12 期，頁 32。

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至於我國，從憲法第1條的民主國原則，以及司法院釋字第499號解釋謂正當 修憲程序應「充分反映民意」以及遵守「國民主權」原則應可推導出，立法程序 應遵守民主原則。而民主原則最形式也最根本的內涵之一，便是多數決原則³⁰⁶。

惟多數決亦不得無限上綱，以之成為民主之內涵的全部，早有不少文獻批判

「形式」且「無限制」的多數決運作，極有成為『多數暴政』的可能（the tyranny of majority）。因此有學者認為多數決的良善運作，應具備其他條件如：團體之同 質性與政治基本共識、言論自由與公共意見、權力改變之機會及多數決定之可變 動性³⁰⁷。除此之外，亦不能忽略對於少數的保護機制。當然，保護少數並非指其 得單獨決定決議內容或是破壞議場秩序阻止多數表決，毋寧是保障少數有機會和 時間發表意見影響國會決議內容，以及參與各委員會議事機會之均等³⁰⁸。

而其中基於民主原則，我國學者多提出了一個更具體的判準，即第二讀會是 法案在立法程序中，唯一一次得以逐條實體討論的審議階段，而若以多數決規避 之，非但使議員喪失對法案內容實質交換意見的機會，同時也剝奪了少數議員以 不同意見影響法案的權利，因此違反民主原則之要求³⁰⁹。

（二） 最低限度的審議（least a minimal level of deliberation）

（二） 最低限度的審議（least a minimal level of deliberation）