原住民之林地利用與土地所有權研究

依據行政院原住民委員會認定之原住民鄉鎮共計 55 個，大部分位於東部地 區，其中花蓮縣與台東縣所有鄉鎮皆為原住民鄉鎮，其餘原住民鄉鎮多位處各縣 市之山區。根據行政院水土保持局測定台灣山坡地鄉鎮之標準，55 個原住民鄉 鎮皆歸類於山坡地鄉鎮，其中有 32 個鄉鎮屬於全鄉山坡地鄉鎮，亦即鄉鎮內所 有土地屬性皆為山坡地。另外依據水土保持法第三條規定之山坡地條件：「山坡 地係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照

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自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報 請行政院核定公告之公、私有土地：(一)標高在一百公尺以上者。(二)標高未滿 一百公尺，而其帄均坡度在百分之五以上者。」，亦可推知原住民鄉鎮之土地屬 於法定山坡地。山坡地之地力條件較平地差，再加上台灣林業經營不易，過去山 區之林戶常於林地上種植其他經濟作物以維持生計。此經營方式雖可增加林戶經 濟收入，但另一方面卻造成山坡地超限利用²。

國內對於山坡地或原住民鄉鎮土地超限利用之相關文獻不少，如王德春 (1991)研究國有林、原住民保留地、公私有林之林地管理機關對於五項主要林業 計畫：林地管理、加強造林、森林保護、治山防洪與自然保育，在經營管理上之 問題，並提出可能解決途徑。其中觀察原住民保留地之土地利用，發現當時原住 民經濟情況能力有限，對於林地之經營利用，並不太重視。以往雖曾由林務機關 造林後移交原住民經營，但結果不甚理想，且原住民保留地常有私下轉讓情形，

使得林地管理問題，更形複雜。

李國忠等(1991)應用Fischel之財產權方法論，定性分析邊際林地利用之效率 性與公平性，以邊際林地改變利用集約度不同與外部成本觀念探討林地利用的效 率問題，同時由私經濟觀點探討公平性問題。研究指出為鼓勵擁有林地財產權之 林戶正常使用林地，避免林地超限利用或荒廢，政府應予與補償。另外，研究指 出原住民保留地因林木收穫量與材價較低，使得林業收益偏低，在此情況下若林 地私有程度越高，則林戶超限使用或轉用林地的傾向也越高。

陳信雄(1992)針對新竹縣橫山鄉與竹東鎮附近山區的私有林，進行經營改善 計畫，研究發現部分地區因林戶缺乏經營與育林知識，造成土地超限利用，研究 建議可利用獎勵造林方式，以維持良好森林覆蓋率，並紓解農民生計。

羅紹麟、林喻東(1992)研究指出原住民林戶營林意願不強烈，林戶希望林地 能栽植果樹，增加經濟收益以維持生計，當時原住民保留地管理辦法傾向於協助

2依據「水土保持法施行細則」第 26 條之規定，若於依「山坡地保育利用條例」規定查定為宜 林地或加強保育地內經營農、漁、牧與養殖業，即屬山坡地超限利用。

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原住民林戶取得宜林地的土地所有權，該研究認為有關單位須慎防土地私有化後 大面積超限利用的情形發生。研究建議在宜林地內可實施混農林業，不僅兼顧國 土保安，同時也可維持林戶利益。政府鼓勵及補助民間造林的政策宜繼續實施外，

並建議提高獎金額度及適度地增加補助的項目。

在法律方面，財產權與林地使用也有密切關係。政府為保障原住民生計與促 進原住民保留地利用，於 1990 年政府發佈山胞保留地開發管理辦法，全文共 41 條法案；1993 年配合憲法修改，修正發佈名稱為「原住民保留地開發管理辦法」；

1996 年修正部分條文並發佈條文共 43 條，並於 2007 年進行第 7 次修正法案。

1990 年發布山胞保留地開發管理辦法中，第 9 條(現行條文第 17 條)條文：「山 胞租用造林並已完成造林之土地」與「山胞具有造林能力，由政府配與依區域計 畫法編定為林業用地或依都市計畫法劃定為保護區之林地目土地」，其地上權登 記後繼續自行經營滿五年經查明屬實者，由省（市）政府民政廳（局）會同地上 權人向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。該辦法發布施行後，原先由原住 民承租位於原住民保留地之國有地，將可於耕作五年後取得所有權。羅紹麟(1995) 與吳珮瑛(2004)調查發現開始實施原住民保留地之所有權移轉後，原住民林戶造 林面積較其他身分別之林戶高，認為此現象與頒佈該法律有相當程度之關係。

由過去文獻可歸納出財產權對於林地使用，有相當大的影響力，而一塊土地 可具有多重身分，如林地為原住民保留地同時也是私有地。如此情況下，討論林 地使用需將林地權屬納入考慮，以便釐清林地使用的複雜情況。

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