第二章 文獻回顧
第一節 獎勵造林政策沿革與相關研究
第二章 文獻回顧
第一節 獎勵造林政策沿革與相關研究
台灣特殊地質條件造就高森林覆蓋率的地理環境與多樣的地形地貌，加上季 節性的豐沛雨量，使得台灣森林孕育豐富的生態物種。森林環境不僅能夠提供生 物的棲息地更兼具涵養水土、國土保安與提供遊憩環境等多項功能，然而森林所 提供的效用屬於公共財範疇且開發過程中又有顯著的外部性，容易造成資源配置 無效率。此外，林業開發易受地形上的限制，後天適應的能力較農業差，在不同 土地利用形態的強烈競租作用下，土地用於林業的機會成本大增，容易造成林業 土地轉作其他產業使用(李國忠，1993)。森林資源的公共財性質，在無法透過市 場上的價格機能達到最有效配置的情況下，容易產生私人利益排擠公共利益的情 況，故需要政府以公權力介入森林資源的市場，以期能夠將森林資源做最有效的 使用。
森林造林帶來的效益亦具有公共財性質，若市場無法提供足夠的經濟誘因，
使得私人不具有主動造林的動機，則需仰賴政府提供造林補助，鼓勵私人造林進 而產生森林造林的公共效益。過去政府頒佈的獎勵造林政策中，補助方式可分為 三大類：發放獎勵金、提供長期低利貸款與供應種苗。其中發放獎勵金的方式對 於補助林戶的生計是最為直接，也最能夠鼓勵林戶參與獎勵造林(李國忠 1993；
李久先等，2007)。
以下依序介紹台灣造林獎勵政策的沿革，藉以推測政府對於獎勵政策推動的 態度，爾後討論過去研究獎勵造林的文獻，並試圖歸納出林戶參與獎勵造林計畫 的因素，作為本研究聚焦的範圍。
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一、獎勵造林政策沿革
台灣受西方國家影響，於 1980 年代開始逐漸重視天然資源維護的重要性，
制定一連串的林業保育政策。為鼓勵私有林戶參與獎勵造林計畫，以養護森林資 源及減少水土災害，政府於 1983 年訂定「私有林造林獎勵實施細則」，又於同年 9 月頒佈「台灣省獎勵私有造林實施要點」，將造林獎勵金由每公頃 1,200 元提升 到每公頃 1,500 元。1991 年頒佈「台灣省獎勵私人造林實施要點修正」首次將原 住民保留地(原為山胞保留地)租地造林納入獎勵對象，其獎勵金發放方式亦改為 依照不同造林年份發放。1991 年，政府頒發「台灣省獎勵私有造林要點」，不僅 提高獎勵金額並將林業用地、農牧用地以及原住民保留地也都納入獎勵對象(吳 珮瑛，2004)。
1990 年代開始，台灣農業技術不斷精進，糧食生產已逐漸超過國內所需，
再加上經濟轉型逐漸以工商服務業為主，造成許多農地休耕。為了增加休耕農地 的使用效率，政府採取稻田轉作休耕計畫，並於 1991 年頒佈「獎勵農地造林計 畫」鼓勵休耕農地造林，提升環境效益。獎勵農地造林計畫期限為六年，符合稻 田轉作認定基準之農地，每公頃可領取共 18.05 萬元的獎勵金；若不符合稻田轉 作林木者，每公頃可領共 13.1 萬元(林俊成等，2010)。
政府為保育原住民保留地(原山胞保留地)森林資源與維護國土保安，特別關 注位於水庫、主要河川、次要河川及普通河川(含其支流)周邊一百五十公尺範圍 之集水區保護林帶，因為此區為環境敏感地帶，對下游環境影響甚大，需特別保 育與管理。故政府於 1993 年頒佈山胞保留地森林保育實施要點，希望藉由獎勵 方式鼓勵原住民育林與保林，以發揮森林公益效能並補貼原住民生計。政策期限 為 6 年，在符合保育之造林地上之林木存活率達檢測標準，其林戶每公頃可領 15 萬元。此獎勵辦法於 1996 年更名為原住民保留地森林保育實施要點，獎勵辦 法期限延長為 20 年，獎勵金提高為每公頃 20 年 51 萬元。
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1996 年因賀伯颱風，造成山區水土嚴重流失，為加強森林的水源涵養，政 府頒佈「全民造林運動」，目的為鼓勵國內全面性造林，政策的獎勵對象再擴至 退輔會與國營事業造林。獎勵政策期限為 20 年，符合條件之私人林戶可領獎勵 金共 53 萬元；若為國有林、公有林、實驗林等租地造林或合作造林，其獎勵金 共為 39 萬元；若為退輔會或國營事業造林者，獎勵金為 25 萬元。此獎勵政策於 2004 年停辦，原因為山坡地以獎勵造林為由大量栽種檳榔及茶葉，而未種植抓 地力較穩固的樹種，造成更嚴重的水土破壞。
2001 年政府因應加入世界貿易組織(World Trade Organization；WTO)，輔導 農民及農業部門進行休耕地造林，輔以補助計畫獎勵金，以舒緩農產品產銷失衡 的狀況，並增進農民利益，乃推動平地景觀造林計畫(林俊成等，2010)。計畫為 期 20 年，符合休耕地規定並通過造林檢測之林戶可獲得每公頃共 53 萬元，此政 策於 2007 年底結束申請。2008 年政府實施綠海計畫，其獎勵金更為優渥，為每 公頃造林獎勵金 20 年共 180 萬元，此計畫於 2009 年併入愛台 12 項建設中的綠 色造林，獎勵金再提高至每公頃 20 年 240 萬元。歷年的獎勵造林政策其獎勵金 的核定與獎勵對象整理如表 2-1。
1980 年代以前，造林事業有利可圖，林戶有足夠的經濟動機主動造林賺取 收益，無需政府從旁獎勵。但 1980 年代以後，台灣社會經濟結構改變，原本的 農村社會逐漸被工商業取代，工資也隨之上漲，造成勞力密集的一級產業面臨成 本加劇的情況。在成本壓力下，一級產業只能選擇放棄生產或是提高售價以求生 存，但提高售價之策略仍敵不過國外相對便宜的價格，在內憂外患的環境下，一 級產業面臨空前的危機。林業同樣面臨工資上漲與材價低落的情況，私有林戶經 營林業的意願普遍偏低(李久先等，2007；汪大雄等，1994；羅紹麟，1995)。由 過去獎勵造林政策沿革可看出，在造林事業越形不力下，藉由獎勵金額調高的幅 度有向上提升的趨勢，顯示政府越來越重視林業造林 (任憶安，2000)。
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根據上述文獻討論與歷年獎勵造林政策之內容，可得知私有林戶之獎勵金高 於租借國有林或公有林者，原因之一是私人較不具有主動造林動機，政府希望藉 由增加經濟誘因而提高私人造林意願。另一方面租借國公有土地之造林，其造林 獎勵金較少，是因為國有森林本應負國土保安之責，獎勵金為補貼林戶造林成本 而非鼓勵林戶造林，故租借國有林或公有林之林戶其獎勵金較私有林戶低。
二、獎勵造林相關研究
由於國內工資高漲，加上勞動力不足、勞動人口老化、木材價格長期低迷，
形成不利於林業經營的經濟環境，私有林經營面臨相當大的困境(羅紹麟等，
1991)。林戶為了維持生計選擇荒廢林地轉至從事其他行業，或者超限利用林地 改種高經濟作物，使得林地使用未達最大效益，並且使得森林土地喪失水土保持 的功能進而對下游生態環境造成更大的災害。為了提高林戶經營林業的意願並且 提升林地利用效率，政府遂制定獎勵造林政策，以經濟誘因增加林戶未來的林業 期望收入與降低林地利用的外部成本(羅凱安、羅紹麟，1997)。
一些學者以問卷調查方式對專家學者與林戶進行訪談，以探討林戶經營林業 的意願。過去研究顯示公私有林戶經營林地並非有明確目標，大部分林戶因林地 為承襲遺產而不得不經營，或對土地有傳統感情而保有林地，而非主動經營林業，
故造成經營林業意願不高(羅紹麟、林方曦，1976；葉慶龍、李久先，1986)。國 外學者 Kurtz and Lewis(1981)研究美國的非工業私有林(nonindustrial private forest, NIPF) 林戶經營決策，將影響林戶經營意願的因素歸納為四大因素1：個 人因素、政策因素、資源因素與經濟因素，往後不少學者根據 Kurtz 和 Lewis 的林戶經營決策架構探討林戶其他林業行為。Lise (2000)研究發現性別、年齡、
倚 賴 林 業 程 度 與 家 庭 人 數 皆 會 影 響 林 戶 經 營 林 業 意 願 。 Marey-Pérez and
1個人因素：年齡、教育程度、職業、家庭成員、訊息來源
政策因素：林業行政因素、獎勵、貸款、技術援助、財產稅、使用管制、教育推廣
資源因素：所有權歸屬、林地規模、林地利用情形、面積與蓄積、栽植樹種、氣候、坡度坡向 經濟因素：年所得、木材價格、工資高低、風險偏好、作物價格、非林業所得、經營成本、經營
收益、營林機會成本、貼現率
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Rodríguez-Vicente(2011)研究顯示林地面積大小、地主的管理經驗、家庭成員多 寡，是林戶經營林業的重要關鍵。
除了以林戶經營意願為研究主題外，部分學者也針對林戶參與獎勵造林之意 願進行研究。鄭欽龍、王德春(1992)以問卷方式調查台北縣與宜蘭縣參與獎勵農 地造林計畫的農民，發現受訪農民中，參加獎勵農地造林的農民其土地面積較未 參加者大。此外，土地利用型態亦會影響農民參與獎勵農地造林的比例，若土地 使用型態原為造林地，則有較高的參與比例，換言之，若原本為栽種水稻的農民，
其參與獎勵農地造林比例較低。研究亦發現，因台北縣與宜蘭縣之整體產業結構 不同，造成兩縣之統計結果不一致，亦即宜蘭縣為偏重農業發展地區，其參加與 不參加農民之反應較台北縣農民顯著。
李久先等(2003)以問卷方式調查台中縣私有林戶參與全民造林運動計畫之 滿意度，研究者綜合前人研究設計 14 項參與造林計畫動機，結果顯示私有林戶 參與全民造林運動計畫的主要動機前四項分別為造林獎勵金、無意願從事農業生 產、土地能持續經營與配合政府政策。
李久先等(2007)以問卷方式調查台中縣私有林戶參與意願與獎勵方式之關 係，其研究架構參考 Kurtz and Lewis (1981)之內容，將影響林戶參與意願區分為 個人背景、資源層面、經營層面與經濟層面。研究發現，若以造林貸款做為獎勵
李久先等(2007)以問卷方式調查台中縣私有林戶參與意願與獎勵方式之關 係，其研究架構參考 Kurtz and Lewis (1981)之內容，將影響林戶參與意願區分為 個人背景、資源層面、經營層面與經濟層面。研究發現，若以造林貸款做為獎勵