台灣的政策與推動

一、 生態旅遊在台灣的發展與演變

本研究從交通部觀光局（2002、2003）、行政院永續會（2004）與邱月娥（2007）

的內容當中，將生態旅遊在台灣的發展軌跡與重大事件，依照時間順序做一個匯 整。

台灣在光復後致力於經濟發展，而忽略了對環境的保護。直至 1980 年代，

立，開始晉用解說人員推展解說與旅遊活動，此為國內生態旅遊之濫觴²。到了 1990 年代，國內生態旅遊的概念隨著國際的發展趨勢逐漸推展開來，其形式主 要為國家公園或民間保育團體以自然體驗與生態解說的方式，推廣休閒遊憩兼顧 環境保育的概念。1995 年之後，有少數業者開始推出生態旅遊的行程規劃，但 此時鮮少反應生態旅遊的實質內涵，可以說是名不副實（交通部觀光局, 2002）。

1999 年 1 月起，台灣實施週休二日後帶動國內旅遊大熱潮，引起社會大眾對旅 遊負面衝擊的關注與探討。有鑑於此，政府從 2000 年以來，開始積極推動生態 旅遊，並先後委由觀光局及國家公園當局擬訂生態旅遊白皮書，作為推動的依據

（邱月娥, 2007）。

2000 年，行政院成立國家永續發展委員會，制定中華民國永續發展策略綱 領，在觀光業的永續發展策略當中，提出政府應擬定發展生態旅遊的工作方向，

此為政府初次的政策性指示（邱月娥, 2007）。而為加強觀光產業的發展，交通部 於同年 12 月提出了二十一世紀台灣發展觀光新戰略，將生態旅遊列為旅遊產業 發展的重要方向之一，進入推動的階段。為落實此觀光新戰略，交通部觀光局並 於當月 22 日邀集各界人士於谷關舉辦推動永續生態觀光研討會，研訂出生態旅 遊的發展與推動方向。此次會議提出了擬定國內生態旅遊白皮書、配合國際行動 訂定 2002 台灣生態旅遊年、輔導成立「中華民國永續生態旅遊協會」以做為協 助政府推動的主要組織等重大建議（交通部觀光局, 2002; 邱月娥, 2007）。這是 我國政府具體執行生態旅遊政策之開始（邱月娥, 2007）。另外，賴鵬智（2002）

亦提及會中的一項重要決議，將 “Ecotourism” 統一翻譯為「生態旅遊」而非「生 態觀光」，以避免因台灣人對「觀光」的刻板印象與作法，使得 Ecotourism 走入 歧途。

2 此處是引用觀光局生態旅遊白皮書內的說法。雖說在國家公園的旅遊活動中加入自然解說與教 育，嚴格上並不符合生態旅遊所包含的要素與面向，或許只能算是自然取向的旅遊（王鑫，2002）。 但生態旅遊的概念與目標本有複雜與多元化的趨勢（宋瑞、薛怡珍，2004），因此就國內的推展 而言，將其視為開端似乎也無不可。不過由此也可以看出，觀光局版本的白皮書對於生態旅遊的

2001 年 3 月 31 日，關心生態旅遊發展的各界人士與相關社團，在行政院觀 光發展推動小組召集人陳錦煌、學者陳章波、郭城孟等號召下，成立了中華民國 永續生態旅遊協會，協助政府推動生態旅遊（交通部觀光局, 2002; 邱月娥, 2007）。該協會在同年 5~12 月間，受政府委託 「研擬台灣地區生態遊白皮書（草 案）及生態旅遊一般性規範」。2001 年 5 月行政院通過的「國內旅遊發展方案」，

即將「結合各觀光資源主管機關，共同推動生態旅遊」列為重要發展策略之一，

整合國內向來分屬不同主管機管，包括交通部、內政部、教育部、農委會、原民 會等的生態旅遊遊憩資源。2001 年 8 月，行政院核定成立觀光發展推動小組（行 政院觀光發展推動委員會前身），開始研提生態旅遊計畫（邱月娥, 2007）。

2002 年 1 月 16 日，行政院第 2769 次院會宣布 2002 年為「台灣生態旅遊年」， 並通過「2002 生態旅遊年工作計畫」，期以一年時間建立機制，推展生態旅遊觀 念。在推動「觀光客倍增計畫」的同時，行政院觀光政策推動小組也指示交通部 觀光局自 2002 年起著手研擬生態旅遊白皮書及其推動策略。同年 9 月出版的生 態旅遊白皮書（交通部觀光局版）也就成為推展生態旅遊的指導方針。由於政府 的積極作為，在短短二年間促成了國內生態旅遊的「蓬勃發展」；可惜產業界並 未真正體會到生態旅遊的真諦，負面衝擊快速浮現，反而對自然資源保育造成更 大的危害。因此，行政院國家永續發展委員會認為有必要從國土資源保育的角度 重新修訂「生態旅遊白皮書」（行政院永續發展委員會國土資源分組, 2004）。

台灣生態旅遊由交通部觀光局轉向內政部營建署主導之重要轉折，是在 2004 年 1 月 16 日「行政院國家永續發展委員會－國土資源分組」的第 10 次分 組會議。該次會議決議由劉小如委員邀集相關專家學者，先檢視舊版生態旅遊白 皮書及生態遊遊規範等內容後，再邀集相關民間團體與政府機關開會討論，其相 關行政作業則請內政部營建署（國家公園組）負責。決議中也包括委請內政部營 建署（國家公園組）儘速成立生態旅遊輔導團，並遴選生態遊遊地點。同年 3 月 9 日的隔次會議（第 11 次）決議推動生態旅遊由內政部營建署（國家公園組）

擔任召集幕僚，並請劉小如委員督導，等於正式宣布台灣生態旅遊的推動由交通 部觀光局轉至內政部營建署主導（邱月娥, 2007）。

2004 年 4 月 12 日「研商行政院永續發展委員會國土分組生態旅遊工作項 目及生態定義與範疇相關事宜」會議中，決議對生態旅遊採取嚴格的定義，並要 求於 2004 年 5 月 20 日前完成行政院永續發展委員會版之生態旅遊白皮書研 擬作業，由營建署選擇兩處國家公園，依據生態旅遊定義及原則，進行生態旅遊 遊程之作業規範，並納入白皮書，俾利其他單位操作。會後由劉小如委員邀集王 鑫、李嘉英、李光中、梁明煌、陳建志、侯錦雄、李素馨、吳忠宏、黃躍雯、陳 瀅世等 11 位學者組成團隊，撰擬行政院永續發展委員會國土分組版本之生態旅 遊白皮書及規範。該團隊共召開 13 次「生態旅遊白皮書」與「生態旅遊規範」

相關事宜會議，後續並至墾丁等 6 個國家公園勘察生態旅遊計畫及路線，於 9 月 底完成白皮書之撰擬工作。永續會版「生態旅遊白皮書」於 2004 年 12 月 7 日第 13 次國土資源分組會議決議正式定稿，也確定日後各部會主辦生態旅遊的分工 方式，並依據白皮書內的八項原則來遴選生態旅遊地（邱月娥, 2007）。

此後為積極推動生態旅遊，2005 年 3 月 9 日在「研商行政院國家永續發展 委員會國土資源分組─生態旅遊地遴選及輔導團工作計畫草案相關事宜會議」

中，決議應成立「跨部會遴選及督導小組」與「生態旅遊輔導團」。內政部依此 決議於 2005 年 4 月間成立跨部會遴選及督導小組，訂定生態旅遊地遴選原則，

並由內政部營建署委託辦理籌組生態旅遊輔導團。輔導團之辦理，自 2005 年 4 月 1 日至 12 月 31 日為第一期，2006 年 1 月 1 日至 12 月 31 日為第二期。由中 央與地方政府機關依公佈之「生態旅遊地遴選要點」推薦符合遴選原則之生態旅 遊地，再經行政院國家永續發展委員會國土資源工作分組生態旅遊地遴選及督導 小組審查後，選出生態旅遊示範地。地點確定之後，「生態旅遊輔導團」便會同 各方面的學者專家與相關的權益關係人進行對談與交流，並提供建議。兩期的輔 導成果，分別於 2005 與 2006 年底，舉辦保護區生態旅遊輔導團成果發表會（邱

月娥, 2007）。

二、 兩版本生態旅遊白皮書的比較

交通部觀光局（2002）的生態旅遊白皮書在提要當中即開宗明義闡述，「生 態旅遊白皮書即為建立生態旅遊政策與執行的主要機制，擬定決策與全面推動之 管道及政策執行之途徑」。故台灣在發展生態旅遊的政策上，主要就是依循「生 態旅遊白皮書」的原則與目標。因此要檢視台灣的生態旅遊政策，不能不從這裡 切入（陳慧閔, 2008）。

邱月娥（2007）分析觀光局與永續會兩個版本的生態旅遊白皮書的制定過 程，指出在目標上，觀光局版本企圖與國際接軌，在世界的生態旅遊版圖上佔有 一席之地；而永續會的版本則著重在生態保育、國內旅遊與改善社區經濟等內需 事項上。而在生態旅遊的推動上，則都難脫其主導機關的權責職掌，也就是觀光 局著重在觀光行銷，而內政部營建署則著重保育。此外兩版的生態旅遊白皮書，

在擬定的過程中都缺少了部分的關鍵參與者，可能因此導致觀光局推動的生態旅 遊未能符合生態旅遊真意，而永續會的版本卻又缺乏市場操作的考量。

陳慧閔（2008）同樣指出，交通部觀光局版本主要的目標在於發展與觀光。

除了希望大量的建立規範機制與旅遊地的選擇性外，也著重於生態旅遊遊客量的 刺激，還有生態旅遊的國際性與國內的宣傳等等。雖然有提及環境教育與解說訓 練的部分，但是卻因為沒有具體的配套措施與推動工作而顯得無力。其在社區的 參與上也較為被動，反而像是由上而下的政策宣導。而行政院永續會版本的生態 旅遊白皮書則是以維護國土資源永續利用為前提，詳細訂立了現階段發展生態旅 遊的政策與目標策略，更具體提出了相關的配套措施與推動機制。

三、 台灣發展生態旅遊的地點與特色

王鑫（2002）在「發展永續旅遊的途徑之一：生態旅遊」一文中，指出生態

生態旅遊為名，要求開放自然地區的壓力。雖然發展生態旅遊仍有諸多障礙，但 是如果把生態旅遊納入環境教育或戶外教學的活動當中，就非常適合。他也指 出，小眾的生態旅遊無論對政府、業者及民眾而言，經濟上或遊憩上的效益都不

生態旅遊為名，要求開放自然地區的壓力。雖然發展生態旅遊仍有諸多障礙，但 是如果把生態旅遊納入環境教育或戶外教學的活動當中，就非常適合。他也指 出，小眾的生態旅遊無論對政府、業者及民眾而言，經濟上或遊憩上的效益都不