第五章 全球因應糧食危機之糧食政策
第一節 主要國家提升糧食安全的因應措施
2008 年時為因應全球糧食供應不足與價格飆漲，全球各主要生 產糧食國家在短時間內無不限制出口、降低進口關稅及儲備糧食等以 保障其國內之糧食安全。而此次的糧食危機也讓更多國家意識到農業 的不可忽略性及針對大環境對農業政策進行調整的重要性，以下篇幅 針對主要國家之農業政策和提升糧食安全之措施加以探討。
壹、美國農業政策與因應措施
美國農業政策的演變，主要是配合美國經濟與社會的發展，以及 與世界各國之互動關係而變遷調整。長期以來，美國農業政策的主要 目的是透過價格支持與補貼來達到穩定農產品價格與保障農民所得。
美國是全球農產品市場的主要供應者，也是國際農產品價格的主要穩 定力量，故其農業政策的影響力遍及全球。其農業政策始於 1930 年 代，從 1933 年以來，每隔 5-7 年就會依據國內外環境的改變而制定 適合的農業法案，經國會通過後，做為行政部門執行農業政策的依據。
法案大致包括「農產品產銷補貼計畫」、「國內糧食援助」、「國外 糧食援助」、「貿易措施」、「出口貸款」、「鄉村發展」、「作物 保險」、「水土保持」、「研究推廣」等。1不過上述內容中歷史最 悠久也最重要的是「農產品產銷補貼計畫」，也是 1933 年以來迄今
1 李舟生，〈美國農業政策新思維簡介〉，《農政與農情》，第 172 期，2006 年。
175
最重要的一項政策，但也因為此政策之內容有所爭議使得美國屢受國 際貿易夥伴的質疑。
美國目前最新的農業法案於 2008 年通過，稱為「2008 農業法案 (2008 Farm Bill) 」 ， 又 稱 「 糧 食 、 環 境 保 育 及 能 源 法 案 (Food, Conservation, and Energy Act of 2008)」，是 2008 年至 2012 年間美國 農業政策之依據，其延續 2002 年法案之基本立法精神與農業補貼架 構，內容大致如下：(一)有關小麥、飼料穀物、稻米、棉花、油籽作 物、乳品、花生、糖等補貼之農產品產銷計畫；(二)主要為農地休耕 補助及農業生產用地之保育補助的環境保育計畫；(三)生質能源發展；
(四)有關國際糧援助、出口補貼及拓銷等農業貿易計畫；(五)補貼低 收入戶購買食物之食物券的食物補貼；(六)農業金融；(七)農村發展；
(八)農業試驗研究；(九)林業；(十)包括農作物保險、有機認證等其他 事項。2上述內容最值得探討的乃是美國對農產品產銷的補貼計畫，
因為其攸關國際糧食價格市場的變化及發展中國家的農業經營。美國 對列入計畫農產作物的補貼包含：行銷貸款給付、直接給付、反循環 給付及作物平均收入選擇給付。3過去美國每年花在農業補貼上的金
2 Megan Debranski Kelhart, “A New Farm Bill, Research Structure at USDA,” American Institute of Biological Sciences, (2008), 58(7), p586.
3 林麗芳，〈美國 2008 農業法有關農產品產銷及貿易計畫執行及影響分析〉，《農政與農情》
，第 224 期，2011 年。
176
額高達 200 億美元，但在國際的農業議題談判上卻始終主張大幅降低 農產品關稅與削減農業各項補貼，與其國內補貼政策產生矛盾，甚至 美國國內的農業高額補貼也被認為是造成全球糧價動盪不安因素之 ㄧ，因此引來全球各國的嚴厲批評與撻伐。故相較於 2002 年農業法 案，2008 農業法案改變農產品產銷補貼計畫的價格與所得支持水準 及其相關規定，以及減少 44.6 億美元的補貼預算，將經費加強在環 境保育、農村發展、農產貿易等項目上。補貼經費的轉移在於調整其 國內的農業經濟結構以加自身及全球之糧食安全。
美國 2008 年農業法案對農產品產銷補貼計畫的內容修正與改變 之重點包含：1.調降價格支持水準以減少扭曲市場之情形。因 2002 年的農業法案之抵押價格(loan rate)固定，甚至高於市場價格，導致差 額補貼大增加重政府支出。2.修正反循環補貼標準之設定基礎，改為 以收入為基礎。修正原因為 2002 年農業法案之反循環補貼標準之設 定僅考慮價格之變動因素，未考慮單位面積產量之變動因素，因而有 時會產生豐收時過度補償生產者損失的收益，而歉收時補償不足的問 題，致失去所得支持的目的。3.提高直接給付標準。4.加強排除對大 農的補貼。因過去農業法案對於補貼設限不夠嚴格，致使大部分的補 貼是給付給大農場，不利於小規模家庭農場。5.取消計畫面積之種植 限制及取消可更新計畫面積之規定。為確保所得支持之直接給付符合
177
WTO 之綠色補貼規範。6.直接施以環境保育直接給付取代貸款價差 與反循環補貼之選擇權。此為減少扭曲生產，以及轉移削減的農業補 貼為不需削減的綠色補貼。4綜上所述，項目 1-4 主要都是為了減低美 國農業補貼造成市場扭取與補貼不公平的情形，項目 5-7 主要是使美 國農業補貼能符合 WTO 之規範，皆是為了提升其國家之糧食安全。
但即便美國對其補貼內容已有所調整，多數國家仍認為其補貼降低幅 度不夠大，特別是對乳品、砂糖、棉花及稻米之補貼仍過高，同樣無 法打破 WTO 新回合談判之僵局。
面對美國的高額支持農業補貼導致市場價格扭曲，在 2008 年的 全球糧價飆漲及多數發展中國家糧食短缺之時，美國備受更多的質疑 與批判，雖然當時諸多國家及國際組織都有緊急援助計畫及紓困措施，
美國也花費了超過近百億美元以對抗當時的全球糧荒危機，但仍成為 眾矢之的。直至今日全球糧價仍動盪不安，故美國在 2012 年農業法 案中調整的政策內涵對於日後全球糧食安全之影響更扮演舉足輕重 之角色，不僅在農產品產銷補貼計畫要再度調整，對於國際糧食緊急 援助的預算也倍增、並將各國鄉村發展及農業生產力列為外交優先政 策、修正生質能源策略避免能源安全與糧食安全目標互相衝突，更重 要的是強調建立 WTO 杜哈回合結論為重要基礎等，如此一來才能兼
4 Food, Conservation, and Energy Act of 2008, 網址：
http://www.aragriculture.org/agfoodpolicy/2008_Farm_Bill.pdf
178
顧其國內農業發展及全球之糧食安全。
貳、日本農業政策與因應措施
日本的農業情況和台灣極為類似，同屬於農產品淨進口國家，更 是先進國家中糧食自給率最低者，同樣面對全球糧食市場供應失調的 狀況，日本已將糧食安全視為國家的重要策略，並已訂定於 2015 年 糧食自給率提高至 45%，2020 年達 50%，2030 年 60%之政策目標。
5日本於 1961 年制定「農業基本法」，實施經歷 30 餘年後，為因應國 際環境及農業情勢的變化，檢討修正將「農業」擴大為「糧食、農業 及農村」三大方向，並於 1999 年 7 月制定「糧食、農業、農村基本 法」，其施政面向包括：確保糧食的安定供給、充分發揮農業多元功 能、農業永續發展、振興農村及糧食自給率目標等。6為實現基本法 的理念，爾後每隔 5 年檢討一次基本法，並且載明未來日本的糧食自 給率目標。期間已經歷了 2 次的修正計畫，於 2005 年 3 月及 2010 年 3 月，2010 年 3 月則是最近期的一次修正計畫。
目前日本農業面臨到的問題與台灣諸多雷同，包含：(一)世界糧 食供給匱乏與糧價飆漲。自 2008 年開始，全球糧價居高不下，諸多 農產品出口國家也相繼限制出口量，對日本此一農產品進口國而言，
5 吳佳勳，〈自由化下台灣農業的出路-從日本農業政策改革經驗談起〉，《經濟前瞻》，第 131 期，
2010 年，頁 27。
6 林文傑，〈日本新農業政策農業施政重點〉，《農政與農情》，第 220 期，2010 年。
179
威脅甚大，故如何確保其國內糧食供給不虞匱乏，已成為日本國內不 可忽視的課題。(二)全球化與自由化之不可逆情勢。面對自由貿易開 放的情況下，進口農產品價格偏低，在日本國內農產品之競爭力相對 下降的情況下也衍生出其他眾多農業問題，因此日本該如何在此自由 貿易的國際環境底下保持其農產品的競爭力相當重要。(三)國民飲食 習慣及消費改變。稻米也為日本的主食，但近 20 多年來，飲食習慣 也受歐美文化的影響，故大眾消費主食及其他國產食品的比率較以前 低，日本也就此問題提出對策加以改進。(四)農產品進口量值增加。
因貿易自由化加上日本為農產品進口國的緣故，來自國外進口到日本 的農產品價格較低也逐漸變多，直接影響到日本國內自產的農產品。
(五)農場經營規模較小。日本不像歐美國家，有幅原廣大的耕作農地，
可採大量機械化的方式耕作以減少生產成本，因此成本反應在市場價 格上，又其價格相較於進口農產品來的高，故日本國內自產的農產品 恐逐漸失去其競爭力。(六)農民農業所得降低。(七)農村人口外移與 老化，因農民所得減少，農村聚落機能衰退，多數農民及青壯年人口 不願再繼續耕作或傳承上一輩的耕作技術，都是導致糧食不安全的隱 憂。(八)休耕面積擴大。隨著日本農民高齡化和農業從事者減少，日 本之農地廢耕情形日益嚴重，若廢耕之土地不能加以妥善利用，並不 利於糧食自給率的提升及農業多功能之發揮。(九)糧食自給率偏低。
180
日本之糧食自給率近 30 年來也是逐年降低，從 1985 年的 53%下降至 現今約 41%左右，因此該如何在各進程的計畫內達到所訂定的自給率 目標為日本的首要目標。綜上所述，日本在農業上面臨的問題隨著現 今全球糧食供給與價格的不穩定的狀況下使得日本政府加倍重視國 內的農業生產，並提出眾多施政方針以提升糧食安全。
日本在 2010 年新「糧食、農業、農村基本計畫」中提出眾多提 高其糧食安全的政策，具體內容大致如下：(一)六級產業化政策。此 政策指農業生產(一級)X 農產加工(二級)X 直銷(三級)的產業發展模 式，7以一級產業為基礎，結合二級和三級產業分工合作，促進生產、
加工、販售等整體性產銷策略發展，對提升農業附加價值、振興農業、
促進日本國產消費都有所幫助，進而可提升糧食安全。(二)市場供給
促進日本國產消費都有所幫助，進而可提升糧食安全。(二)市場供給