第三章 台灣自產糧食之發展與現況-以稻米為例
第三節 糧食政策面臨之問題-補貼
農業的重要性對ㄧ個國家來說展現在經濟層次、社會層次及生態 層次等方面，其重要性不可言喻，也因為農業問題具有特殊性，所以 許多國家在農業政策上推行補貼政策，以支持該國國內農業。台灣之 農業補貼雖有其重要性但補貼的同時也對農業整體經營及農產品產 量產生威脅，目前台灣的補貼政策有正面效果但也有改善空間，筆者 將於以下篇幅說明探討。
壹、農業補貼之內涵
各國所實施的補貼政策種類繁多，ㄧ般來說，「補貼」的定義為，
任何嘉惠其國內產業以增進其所獲得之政府計畫或行為。就經濟面向 來看，補貼是指一個政府透過財政措施給予特定的人、團體，在某一
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特定產業上的優惠，使該產業減低成本。依造 WTO「補貼暨平衡措 施協定」規定，補貼是指：1.政府措施涉及資金(例如補助金、貸款及 投入股本)之直接轉移，資金或債務可能之直接轉移(例如貸款保證）。
2.政府拋棄或未催繳原已屆期應繳納之稅收。3. 政府提供一般基本設 施以外之商品或勞務，或收購商品。4.政府提供給付予募集基金之機 構，以委託或指示一民營機構執行通常歸屬政府之前述 3 項所列之一 種或多種功能，且其做法與政府通常做法實際上並無差異者。34
農業需要政府補貼的原因有其特殊性，可從政治、經濟、市場供 需、政策運作以及農業本身即為弱勢產業等面向來探討。從政治角度 來看，政黨會利用農業政策或農業議題來拉攏農業團體以進行政治操 作，相反的農業團體也可能會影響政府政策，所以凡舉涉及農業改革 的議題時，在政治上都會相當敏感。從經濟產業部份來說，農業有別 於工商、科技業，農業受到氣候、天災及生物病蟲害影響，更重要的 是農業生產有其週期性，並非短時間之內可有所收穫，因此看待農業 此經濟產業時並不可以純商業之角度看待，農業確實牽涉到社會、環 境生態及經濟等多面向。35就市場供需而言，農產品生產有一定之生
34 經濟部貿易調查委員會，補貼暨平衡措施協議，網址：
http://www.moeaitc.gov.tw/ITCWEB/webform/wfrmSite.aspx?pagestyle=1&programid=112，瀏覽 日期：2012.3.25。
35 廖建智，〈全球化下台灣的農業補貼政策現況與變革〉，《東海大學政治學系碩士論文》，2009 年，頁 54-55。
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產期，且農產品多屬易腐性不耐儲藏，因此短期內供給量不易因價格 變動而大幅增加或減少，因此供給對價格反應之彈性低；需求方面也 因農產品多屬生活必需之糧食，當價格高時不可能不吃，亦不可能因 價格低落而大量消費，因此需求對價格反應之彈性亦低，在供需價格 彈性均低的情況下，就易導致價格波動。36因此政府更不可隨意調漲 民生食品價格，也勢必有價格支持政策，來減緩農產品價格波動問題。
就政策運作上來談，政府可以從推動農業政策上達到資源配置、計畫 性支持特定產業發展、支持農作物價格、所得分配等。37在產業弱勢 上，農業生產高度依賴土地與天候，只要ㄧ有天災人禍就會導致該期 農作物盡失，衍生供應問題與農民所得不穩定的情形，加上台灣本身 替代性農作物發展並不周全以及農民本身並無雇主共同分擔經濟風 險，因此農業此範疇確實較其他產業來的迫切需要受到補貼與保護。
綜上所述，基於以上闡述之農業特殊性理由，各國政府透過保護 或補貼政策，以維護其國內農業的穩定發展，雖然農業補貼有可能造 成資源分配不均的現象，但農業本身就是國家的ㄧ級原始產業，唯有 保障農業才能達到ㄧ國之糧食安全，但現階段台灣之補貼政策，是否 真能保障農業穩定台灣之糧食安全，以下篇幅探討之。
36 蕭彩鳳，〈農產品計畫生產之可行性分析〉，《農政與農情》，第 174 期，2006 年。
37 黃大洲，〈農業-建構優質、效率、永續經營的現代產業〉，《遠東 60 周年白皮書》，2010 年，
頁 138。
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貳、台灣現行農業補貼政策
目前我國農業補貼政策，為符合加入 WTO 後相關架構規範的限 制下，對農業生產提供相對應的政策協助，在具體的項目上有價格支 持、天然災害救助、農民福利政策以及其他相關補貼政策等。但並非 所有補貼政策都與本研究相關，僅依照本研究探討主軸-國家之糧食 安全為主，因此探討範疇僅限制在會對台灣之糧食安全產生影響之價 格補貼政策。
台灣價格補貼政策又分為 1.稻穀保價收購政策，即政府以價格干 預方式，穩定價格。2.水旱田利用調整計畫，為目前政府因應 WTO 限制所做的政策。
ㄧ、稻穀保價收購
保價收購政策的淵源乃因 1973 年發生能源及糧食危機，國內糧 價暴漲，鑒於掌握糧食生產之重要性，加上當時農民所得偏低，政府 核撥 30 億元的預算設置「糧食平準基金」，以生產成本加兩成利潤 作為保證價格收購農民稻穀，以確保糧源穩定糧價及保障農民基本收 益，之後保價收購政策就ㄧ直不斷推行，只是收購內容有所調整，便 沿用至今。38現行公糧稻穀收購制度是以計畫收購、輔導收購、餘糧 收購三種方式為主，其中計畫收購主要目的為增加稻農收益，輔導收
38 王月華，〈糧食平準基金設立之沿革及其成效〉，《農政與農情》，第 89 期，1999 年。
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購著眼於穩定市場價格及供需，餘糧收購則係支持市場價格，避免稻 農售穀價格低於直接生產成本，保障農民基本收益。39
保價收購制度的保證價格或者是收購數量的調整將會影響到稻 米的生產量和市場價格，進而影響到休耕的土地數量；另一方面，休 耕的補貼金額提高時，休耕與水稻的面積必會有所變動，亦將影響到 稻米的市場價格，進而影響到政府的稻米收購數量。因此，就表 3-3 和 3-6 來看，92 年度-96 年度的計畫收購、輔導收購、餘糧收購的價 錢及數量不變，但實際收購的數量從 488,000 公噸下降至 216,181 公 噸，減幅約 56%，主要原因是政府辦理休耕政策，休耕面積增加，稻 作面積減少，產量也因此減少。由表 3-4 和 3-6 顯示出，97 年度-99 年度來看，計畫收購、輔導收購、餘糧收購的數量和 92 年度-96 年度 相同，但收購價格每公斤分別調漲 3 元，但收購數量不變，實際收購 的數量從 205,193 公噸下降至 191,048 公噸，由此可知，實際收購數 量並沒有因為政府調整收購價格而讓實際收購數量增加，反而是逐漸 減少，原因在於政府仍持續實施休耕政策，對於農民來說，比起保價 收購的補貼，休耕政策補貼的益處更多。另外，雖然 97 年度即開始 推動休耕農地活化的政策，但從休耕農地面積及稻米產量來看，休耕 農地活化政策的成效仍有限，大多數的耕地仍呈現休耕狀態，產量不
39 林傳琦，〈稻穀保價收購改採直接給付規劃情形〉，《農政與農情》，第 176 期，2007 年。
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夠，當然收購的數量也無法提升。綜上所述，休耕政策鼓勵農民減產，
但保價收購卻又鼓勵農民增產，在兩種矛盾的政策之下，單從保價收 購的角度來看，因為有休耕政策從旁干擾農民的種植意願，從 92 年 度-100 年度的數據來看，並沒有因為政府實施保價收購和提高收購價 格而增加稻米產量。
到了 100 年度，收購數量大幅增加，其原因是 100 年度第二期作 開始實施濕穀收購。公糧稻穀保價收購措施自民國 63 年開辦至 100 年第第一期作，均以乾穀型態收購及計價，但多數農民及部分公糧業 者無烘乾設備，導致農民繳交公糧不甚方便，政府為照顧農民，並協 助農民解決濕穀烘乾及繳交公糧問題，自 100 年二期作起實施濕穀 收購，要求已設稻穀烘乾設備的公糧業者，直接受理農民繳交濕穀，
同時補助農民繳交公糧所需烘乾、包裝及堆疊費用每公斤乾榖 2 元。
故 100 年度第二期作的收購數量比 99 年度第二期作全期多了 73%，
全期的收購數量也為 99 年度的 2 倍。40雖然保價收購的型態改變提升 農民耕作意願，產量也因此增加，但仍產生許多問題，例如：部分農 會面臨糧倉容量及烘乾設備不足41、米價上漲42、財政支出43等問題。
保價收購改變收購型態，由原收購乾穀改為濕穀，從糧食安全提升「量」
40 李櫻梅、張文怡，〈實施公糧濕穀收購措施之成果〉，《農政與農情》，第 236 期，2012 年。
41 聯合報，「預期爆倉公糧收購濕穀農會憂：放哪?」，A20 版，2012.3.26。
42 聯合報，「補助濕穀米價漲」，B2 版，2012.3.26。
43 聯合報，「每公斤補助兩元，烘乾濕穀 政府埋單 年逾四億」，A2 版，2012.3.26。
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的角度來看，是否真能提高農民種植的意願，增加產量，仍有待長期 觀察。
表 3-3：92 年度-96 年度公糧稻穀收購數量及價格表 收購價格(元/公斤) 收購數量(公斤/公頃) 梗 稻 秈 稻 1 期 2 期 合計
計畫收購 21 20 1,920 1,440 3,360
輔導收購 18 17 1,200 800 2,000
餘糧收購 16.6 15.6 3,000 2,360 5,360 資料來源：作者整理自農糧署，網址：http://www.afa.gov.tw/notice.asp
表 3-4：97 年度-99 年度公糧稻穀收購數量及價格表 收購價格(元/公斤) 收購數量(公斤/公頃) 梗 稻 秈 稻 1 期 2 期 合計
計畫收購 23 22 1,920 1,440 3,360
輔導收購 20 19 1,200 800 2,000
餘糧收購 18.6 17.6 3,000 2,360 5,360 資料來源：作者整理自農糧署，網址：http://www.afa.gov.tw/notice.asp
表 3-5：100 年度公糧稻穀收購數量及價格表
收購價格(元/公斤) 收購數量(公斤/公頃)
梗 稻 秈 稻 1 期 2 期 合計
計畫收購 26 25 2,000 1,500 3,500
輔導收購 23 22 1,200 800 2,000
餘糧收購 21.6 20.6 3,000 2,400 5,400 資料來源：作者整理自農糧署，網址：http://www.afa.gov.tw/notice.asp
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表 3-6：近年稻米保價收購表
年份 計畫收購 輔導收購 餘糧收購 合計 支付價格 2001 323,956 97,502 - 421,458 85.3 2002 302,191 96,686 - 398,877 80.7 2003 299,286 163,252 25,462 488,000 91.8 2004 195,683 63,703 2,863 262,249 52.8 2005 167,419 39,811 3,719 210,949 42.9 2006 215,993 29,423 244 245,660 50.6 2007 172,047 43,199 935 216,181 43.9 2008 162,954 41,840 399 205,193 45.9 2009 174,172 89,179 144 182,595 41.7 2010 172,882 17,570 596 191,048 43.3 2011 244,868 100,530 38,756 384,156 --- 資料來源：作者整理自農糧署，農糧統計，網址：
http://www.afa.gov.tw/GrainStatistics_index.asp?CatID=2
二、水旱田利用調整計畫
水旱田利用調整計畫是屬於綜合型調整計畫，結合了休耕直接給 付、保價收購、契作等措施，也是屬於政府補貼價格支持的一部分。
1997 年之前因國內稻米生產過剩，因此是以轉作其他作物為主、休 耕為輔等方式，調整農業生產。之後為因應加入 WTO 開放國際市場
1997 年之前因國內稻米生產過剩，因此是以轉作其他作物為主、休 耕為輔等方式，調整農業生產。之後為因應加入 WTO 開放國際市場