第三章 台灣自產糧食之發展與現況-以稻米為例
第二節 糧食政策面臨之問題-休耕
1980 年代之後台灣經濟發展穩定國民所得也大幅提升，國民飲食 習慣結構改變，稻米消費量逐漸下降，但此時政府政策仍在多方鼓勵 稻米增產，在稻米產量上升，消費量不斷下降的狀況之下，稻米開始 出現大量過剩的現象。以 1984 年為例，台灣稻米產量約為 224 萬公 噸，但消費量僅為 188 萬公噸，除出口及少數飼料用之外，尚有 12.6 萬公噸的剩餘。22但與稻米生產過剩對比的是，台灣每年進口大量的 雜糧，包括小麥、玉米、大豆及其他雜糧。同樣以 1984 年為例，雜 糧進口量即達 467 萬公噸，23雜糧的需求量與進口量明顯的指出台灣 農業生產資源的錯誤分配。緣此，政府於 1984 年開始推動一系列的 稻米轉作計畫，鼓勵農民將稻米轉作為台灣大量進口的雜糧作物，但 成效有限，雜糧作物仍大量依賴進口。其計畫包括：1984 年至 1989 年「稻米生產及轉作六年計畫」、1990 年至 1995 年「稻米生產及轉 作後續計畫」、1996 年至 1997 年 6 月「稻米生產及轉作六年延續計 畫」，此些計畫的目標在稻米減產、確保農民所得提升、穩定糧價及 資源調整。爾後又因加入 WTO，為降低開放稻米進口對台灣稻米市 場的衝擊，政府於 1997 年起另推出 1997 年至 2000 年「水旱田利用
22 農委會，農業統計指標-民國 73 年糧食供需平衡表，網址：
http://www.coa.gov.tw/agriculture_file/info_agri.htm，瀏覽日期：2012.3.8。
23 同上註。
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調整計畫」、2000 年至 2008 年「水旱田利用調整後續計畫」、2008 年開始的「活化休耕田」等計畫，這些計畫目標除了使稻米減產轉作 之外，也擴大包含建構供需平衡與確保安全存量的糧食生產體系、調 整農作物產銷體系與維護農業多功能性，以及實施符合國際規範的農 業補貼以穩定農民所得。
從 1984 年政府開始推行的「稻米生產及轉作計畫及其後續、延 續計畫」和 1997 年開始的「水旱田利用調整計畫及其後續計畫」歷 年來的各項政策，使得從 1984 年休耕面積為 0.57 萬公頃、種稻面積 為 58.67 萬公頃，到 2010 年休耕面積為 20.2 萬公頃、種稻面積為 24.38 萬公頃，24雖說在稻米轉作及稻米減產的目標上都有所斬獲，但是也 隨著國際時空環境的改變下產生隱憂與問題。特別是近 5 年來，國際 糧食產量銳減及國際糧食價格飆漲，爆發全球糧食危機，台灣糧食自 給率又無法提高，突顯出休耕政策的長期矛盾與缺失。例如：保價收 購措施對稻米增產有正面效果，但同時休耕給付措施卻鼓勵稻米減產、
不斷逐年增加的休耕農地形成台灣農業資源的一大浪費，又亦或是政 府於 2008 年的「水旱田利用調整後續計畫」中提出「活化休耕農田」
及「小地主大佃農」調整休耕措施，如此矛盾的政策讓目標漸趨模糊。
24 農委會農糧署，台灣糧食統計要覽(99 年)，網址：
http://www.afa.gov.tw/GrainStatistics_index.asp?CatID=70，瀏覽日期：2012.3.8。
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然而近年來的休耕政策對於台灣糧食安全是否真幫助，以下透過休耕 問題加以分析與探討。
壹、農地休耕政策之沿革與狀況
依據農業發展條例第 3 條第 11 項對於耕地的定義為，「耕地」
指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森 林區之農牧用地。25所以休耕是指位於非都市土地，原作為農業生產 之土地，因各種因素(包括依法辦理休耕、產值不佳、氣候影響等)而 停止農業生產，目前休耕農地的利用型態大約分為兩種，一為種植綠 肥及景觀作物，並進行翻耕作業；二為特殊汙染地或為種植綠肥，辦 理生產環境維護措施，呈現裸露、荒廢、閒置的休耕農地。26
台灣農地休耕政策從 1984 年的「稻米生產及稻田轉作計畫」開 始，為因應國人飲食習慣改變導致稻米產量過剩，所以其目標在減少 稻米產量，將稻米轉作成其他需求量龐大的進口雜糧或是其他有市場 銷路的蔬菜、花卉等作物。由表 3-1 可知，在此政策實施的 6 年期間 (1984 年至 1989 年)，稻米面積由 58.67 萬公頃降至 47.55 萬公頃，減 少了 11.12 萬公頃，減幅為 0.19%，休耕面積也從 0.57 萬公頃，增加
25 農委會，農業發展條例，網址
http://law.coa.gov.tw/GLRSnewsout/LawContent.aspx?id=FL014277，瀏覽日期：2012.3.15。
26 饒美菊，〈活化休耕政策下連續休耕農民之農地出租態度探討〉，《中興大學生物產業暨城鄉資 源管理學系碩士論文》，2010 年，頁 13。
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到 6.47 萬公頃。之後由於稻田轉作、稻米減產、所得提升、以及資 源利用上有所成效，政府決定繼續實施政策，因此在 1990 年起又繼 續推出「稻米生產及稻田轉作後續計畫」，實施時間從 1990 年至 1995 年，由表 3-1 可知，稻米面積由 45.43 萬公頃降至 36.35 萬公頃，減 少了 9.08 萬公頃，減幅為 0.2%，但休耕面積從 7.34 萬公頃，減少至 6.10 萬公頃，其原因是稻米成功轉作其他雜糧作物。之後政府繼續推 行「稻米生產及稻田轉作延續計畫」，實施時間從 1996 年至 1997 年 6 月第 1 期作結束，短短 1 年半的時間，稻作面積仍持續減少，但休 耕面積並未大幅增加。綜觀所述，從 1984 年推行政策開始，稻米面 積確實一路下降，反觀休耕面積，1984 年開始增加休耕面積一直到 1997 年為止，面積都在 5-7 萬公頃左右徘迴，唯有 1996 年曾達 7.27 萬公頃，算是超出以往紀錄。由此可知，「稻米生產及稻田轉作」系 列政策，稻田休耕並不是政策的主要成果，稻米減量及轉作雜糧作物 才是政策的主要目標。但當時的時空環境背景確實無需過多的稻米來 支持整個飲食結構，政府也才會推行這些政策，只是政府接續推出的
「水旱田利用調整」一系列的計畫，是否沒有意識到整體大環境已又 有所改變，繼續推行稻米減產及休耕政策會對於我國糧食安全造成一 定程度的嚴重影響。
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又從 1997 年二期開始實施「水旱田利用調整計畫」則是將稻米 休耕作為主要政策目標，以因應我國即將加入世貿組織(WTO)。在入 會前的談判中，我方曾對國內稻米市場作了有條件開放的承諾，亦即 承諾入會後開放 8%的國內消費量，即 144,720 公噸糙米之進口。27在 WTO 此規範下，為防止入會後國內稻米供過於求，傷害稻米價格及 農民所得，國內種稻面積勢必減少。因此，我國稻米生產目標以由原 先的「自給自足」調整為「供需平衡」。而政策不再推行稻田轉作其 他雜糧作物而直接採行休耕之原因是，轉作雜糧的保價收購逐漸減少，
因為國內環境並不適合雜糧生產，導致雜糧生產成本過高，無法與進 口雜糧競爭，政府收購與賣出的價差甚大，也造成政府的財政負擔。
28由表 3-1 可知，在此政策 1997 年第二期作到 2000 年實施的期間內，
稻米面積由 36.42 萬公頃，減少至 33.99 萬公頃，休耕面積由 6.35 萬 公頃增加至 12.95 萬公頃，增幅達 51%，由此可知，休耕政策才是此 時期主要的政策目標。接續「水旱田利用調整計畫」的是「水旱田利 用調整後續計畫」，從 2001 年一直延續到現在，休耕面積增加也是 主要的政策目標，這段時間之內稻作面積都持續減少，從 33 萬公頃 左右減少到 25 萬公頃左右。休耕面積則持續大幅增加，從 13.65 萬
27 陸雲，〈提升台灣稻米競爭力之制度面分析-契作關係與配套措施〉，《農業與資源經濟》，第 4 卷，第 2 期，2007 年，頁 4。
28 陸雲，〈台灣休耕農地活化政策之經濟影響評估〉，《行政院農委會 98 年度科技計畫研究報告》，
2010 年，頁 16。
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1999 11.03 35.31 2000 12.95 33.99
水旱田利用調整 後續計畫
2001 13.65 33.22 2002 16.72 30.70 2003 19.61 27.21 2004 23.99 23.74 2005 21.57 26.91 2006 22.22 26.32 2007 22.27 26.02 2008 21.67 25.23 2009 20.96 25.54 2010 20.25 24.38 資料來源：作者整理自農委會農糧署，網址：
http://www.afa.gov.tw/GrainStatistics_index.asp?CatID=70
另外，從表 3-2 稻米產量數據可知，從 1984 年起因為稻米轉作一 直到 1997 年的休耕政策延續至今，25 年來稻米產量將近減少了 1000 千公噸左右。稻米的糧食自給率也從 1992 年的 100.8%下降至 2010 年的 91.9%，29因此在全球糧食危機的威脅下，台灣之糧食政策若不 再設法提升或維持稻米產量，提升自給率，避免產量及休耕地繼續減 少，建立良好之配套措施提升農民之耕作意願，稻米產量終將無法提 升，就糧食安全保障的觀點來看，情況堪慮。
29 農委會，90 年及 99 年糧食供需年報，網址：http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=207。
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1984 2244.2 1985 2173.5 1986 1973.8 1987 1900.5 1988 1844.8 1989 1864.6
稻米生產及稻田轉作後續計畫
1990 1806.6 1991 1818.7 1992 1627.9 1993 1819.8 1994 1678.8 1995 1686.5
稻米生產及稻田轉作延續計畫 1996 1577.3
1997 1662.7
水旱田利用調整計畫
1997 1662.7 1998 1489.4 1999 1558.6 2000 1540.1
水旱田利用調整後續計畫
2001 1396.3 2002 1460.7 2003 1338.3 2004 1164.6 2005 1187.6 2006 1261.8 2007 1098.3 2008 1178.2 2009 1276.5 2010 1167.9
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貳、農地休耕產生之問題
我國ㄧ直以來都是以生產稻米為主，如今為了降低稻米生產推行 休耕政策，雖然近 2 年開始有休耕地活用政策，鼓勵農民再度種植稻 米或雜糧作物，但多數耕地依然未恢復使用，雜糧作物產量未有其成 果，稻米又逐漸喪失位於我國的重要多功能角色，如此一來，不僅危 害到我國的糧食安全更產生諸多其他相關問題，以下探討之。
ㄧ、生態與生產的矛盾
休耕稻田的措施缺乏監控機制以及在復耕時期缺乏明確規範，會 使得有些參加休耕計畫之農民因疏於管理致使農地荒廢，導致許多農 田成為病蟲害的繁殖溫床，30而且很多農地休耕長達 7、8 年，堆置廢 棄物、地力喪失或農水路失修，都降低農田未來再使用的機會，也有 可能進而影響到鄰近耕作之農田作物，更遑論農民未來希冀擴大經營 規模之可能性。因此，休耕之後的農地品質若無法維護或提升其農地 生產力，皆會影響之後復耕生產的農作物品質與產量，大大影響糧食 安全強調在「質」與「量」上的保障。
30 黃炳文，〈休耕農地的課題與活用對策〉，《農業世界雜誌》，293 期，2008 年，頁 59。
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二、土地資源的閒置
休耕政策從開始施行之際，休耕面積至今呈現出有增無減的趨勢，
從 1990 年代的休耕面積約 6-7 萬餘公頃，到現今高達至 20 萬餘公頃。
反觀政府相關的部門於過去幾年來對於休耕政策卻只著重於稻田面 積的調降，而未能夠審慎考慮施行休耕政策後所形成土地資源的閒置 問題。例如，水田實屬於臺灣重要的土地資源之一，亦實屬於稻米的 主要生產區塊。現今水田的耕作面積全年約占 75 萬餘公頃(以兩期作
反觀政府相關的部門於過去幾年來對於休耕政策卻只著重於稻田面 積的調降，而未能夠審慎考慮施行休耕政策後所形成土地資源的閒置 問題。例如，水田實屬於臺灣重要的土地資源之一，亦實屬於稻米的 主要生產區塊。現今水田的耕作面積全年約占 75 萬餘公頃(以兩期作