第三章 台灣自產糧食之發展與現況-以稻米為例
第四節 糧食政策面臨之問題-農地轉作其他用途
台灣地狹人稠，為求經濟開發，原本在都市的許多可耕地紛紛轉 作住宅或其他用途；原本較為鄉下之耕地也因為工業需求徵收開發作 工業使用。長年以來政府及一般民眾對此產生的負面影響較不重視，
直至在可耕地逐漸減少而休耕田日益增加導致糧食產量減少，又面臨 全球糧食供給失調的情況下，農地失衡問題逐漸被受討論與重視。現 今台灣農地的使用狀況大多未符合保障糧食安全之期待及社會公平 正義，以下詳細探討之。
壹、台灣農地使用狀況
由當初糧食不足危機意識所孕育出來的「農地農用」政策，此信 念主張也一直延續至今。一國必須落實農地農用的理由大致如下：維 護優良農地使之不受破壞、充裕糧食供應維持糧食安全、維持環境、
生態、資源的品質、穩定政治、社會、農村文化等理由。
農地是農業生產的基礎，為不可再生的資源，具有不可替代性與 不可移動性。一直以來，農地的主要功能都是以生產糧食為主，乃提 供糧食的重要生產因素。因此，論及農地，則與糧食生產用地的觀念 相結合，同時也與糧食生產的產量有關，故農地對於國人民生問題來 說相當重要。隨著經濟發展與社會變遷，我國農地曾歷經三次的農地 改革，從早期著重土地所有權分配的「三七五減租」、「耕者有其田」、
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「公地放領」的「農地農有」，到重視生產面的「農地農地用」，再 到回應農地釋出需求的「農地自由化」政策，50每個階段亦見證了台 灣農業發展的轉型與挑戰。近 30 年隨著經濟發展，國人生活水準提 高，生活與環境品質逐漸受到關注，農地的功能，亦由單純的糧食生 產經濟性功能，擴充到提升生活品質的非經濟性功能，如：農地興建 農舍；但也在工業用地價格高漲、工業用水不足以及製造業不斷外移 的情況下，許多學者們認為土地用於農業生產，所產生的附加價值與 工業用產生的附加價值比較起來偏低許多，51故使得很多農地大量釋 出轉作工商用地，以利工商業的發展。因此，在農地轉作其它不同用 途的狀況下，也導致農地面積越來越少，可以產生之糧食產量必定減 少，直接嚴重威脅到台灣之糧食安全。
根據「農業發展條例」第 3 條第 1 項規定，「農業」指利用自然 資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷及休 閒之事業，故農業用地的廣義定義應是從事上述事業所使用的土地。
農發條例第 3 條第 10 項進一步規定，「農業用地」指非都市土地或 都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：52
50 劉厚連，〈我國農地變更使用管理問題之研析〉，《土地問題研究季刊》，第 10 卷，第 40 期，
2011 年，頁 46-47。
51 林啟淵，〈台灣農地政策的過去與未來〉，《政策月刊》，47 期，1999 年，頁 3。
52 同註 25。
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1.供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。
2.供與農經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌漑、
排水及其他農用之土地。
3.農民團體與合作農場所有直接供農業使之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶 種製造（繁殖）、集貨場、檢驗場等用地。
又第 3 條第 12 項規定「農業使用」指農業用地依法實際供農作、森 林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依 規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、
森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。根據以上所述，上述 規定的農業使用行為在上述規定的農業用地上，都為廣義的「農業」，
但現今一般學者與民眾認知的農地應為，土質良好、地勢平坦、經耕 耘後可種植農作物，稱之為「可耕地」，農業發展條例第 3 條第 11 項規定的「耕地」是指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、
山坡地保育區及森林區之農牧用地，也就是ㄧ般認知的「農地」，也 是狹義的「農地」定義。本文所指的「農地」意指狹義的農地，也就 是所謂可耕地，有種植農作物並且可維持一國糧食產量之可耕地。
台灣長 377 公里，最寬 142 公里，本島面積 360.2 萬公頃，其中 26.71%屬平原，27.31%屬丘陵或坡地，其餘 45.99%為高山地區53（如
53 中央研究院經濟研究所，因應自由化對農地利用與農村發展之影響，2002 年，頁 47，網址：
http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0009030。
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表 3-8）。由於山多平地少，在糧食供給與經濟發展壓力下，農業發 展於早期即逐漸往丘陵地及高山區開墾土地，增加耕地面積。因此，
至 1960 年台灣之可耕地面積已有水田 52.56 萬公頃，旱田 34.36 萬公 頃，合計 86.92 萬公頃。自 1960 年以來，雖然因應非農業之產業、
都市發展、以及公共建設等之需要，每年有農地轉出，但每年亦有新 開墾之農地轉入。因此，1960 年-1980 年總可耕地面積從 86.92 萬公 頃上升到 90.73 萬公頃。之後因農地轉作其他用途，自 1990 年以來，
台灣可耕地面積由 89.00 萬公頃，逐年減少，至 2010 年減為 81.32 萬 公頃，此為 40 年來最低之水準（如表 3-9）。
又從表 3-10 可看出，從 1990 年至 2009 年共 20 年間，台灣地區 水旱田共移轉出約 22 萬公頃的農地，重劃及測量校正用途占比例最 高(約 4.2 萬公頃)，其他用途約佔次高(約 3.924 萬公頃)，以及造林及 廢耕地佔次高(約 3.922 萬公頃)。真正轉用的項目以住宅及農舍用地 為主約 3.11 萬公頃，公共設施用地為 3.18 萬公頃，工商用地為 1.28 萬公頃，另外轉用為養魚池用地有 1.24 萬多公頃。另外約有 1.2 萬公 頃農地遭流失埋沒。由此可知，農地轉用其他用途之數量龐大，成因 也非常多元，其主要原因與政府政策有關，例如在 1995 年時行政院 核定「農地釋出方案」作為農地轉用之指導原則及作業依據，8 年共
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釋出近 3 萬 8 千公頃之農地以因應企業經營及民生用地；54農業發展 條例提出應擬定「全國性農地利用綜合規劃計畫」但卻遲遲未研擬，
55顯示出農業發展條例在農業政策新的情勢下未臻完善進而影響農地 使用；以及現在推行的農業再生條例吸引更多資本進入農村，農村的 再生不免擴及附近農地，使農地難以再做農業經營使用。因此，農地 使用規範應考量糧食安全與農業經營雙重需要，而不是以經濟企業發 展為首要目標，為此有失其公平正義，故維持一定面積的農業生產土 地，才能確保台灣之糧食安全及良好的農業體系。
表 3-8：台灣土地面積表
面積(公頃) 百分比(%)
平地 961,870 26.71
山坡 983,653 27.31
高山 1,656,520 45.99
合計 3,602,042 100.00
資料來源：中央研究院經濟研究所，「因應自由化對農地利用與農村發展之影響」， 2002 年，頁 47。
54 同註 50，頁 52。
55 林英彥，〈台灣土地政策之省思與批判〉，《土地問題研究季刊》，第 10 卷，第 40 期，2011 年，
頁 18。
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表 3-9：台灣歷年水旱田面積變化表
年
水田 旱田 合計
公頃 % 公頃 % 公頃 %
1960 525580 60.47 343643 39.53 869223 100.00 1970 528927 58.43 376336 41.57 905263 100.00 1980 509326 56.13 398027 43.87 907353 100.00 1990 476997 53.59 413093 46.41 890090 100.00 2000 442017 51.91 409478 48.09 851495 100.00 2001 438974 48.27 409769 51.73 848743 100.00 2002 435369 48.61 411965 51.39 847334 100.00 2003 432949 48.70 411148 51.30 844097 100.00 2004 427592 48.82 407915 51.18 835507 100.00 2005 425667 48.91 407510 51.09 833176 100.00 2006 423721 48.92 405806 51.08 829527 100.00 2007 422177 48.88 403769 51.12 825947 100.00 2008 420580 48.85 401784 51.15 822364 100.00 2009 415776 49.01 399686 50.99 815462 100.00 2010 410832 49.47 402293 50.53 813126 100.00 資料來源：作者整理自農委會 99 年農業統計年報，網址：
http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=23780
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1990 年 1388.02 2243.68 462.54 1287.64 1516.09 2283.5 744.69 1656.79 1991 年 1802.33 1156.28 1033.19 1041.18 2568.19 2370.98 274.87 1651.88 1992 年 3084.72 2707.1 1205.18 2020.24 2395.63 3333.26 343.08 2573.25 1993 年 2168.66 1727.78 628.31 628.95 2183.14 1616.8 43.34 581.45 1994 年 2131.67 1070.11 694.15 1697.28 1815.28 2686.97 468.46 1394.71 1995 年 1638.46 1402.07 564.01 532.13 3201.11 1499.96 86.85 3125.95 1996 年 1793.95 1299.61 413.42 388.72 3223.92 1774.88 235.9 2608.11 1997 年 1978.36 2480.79 705.19 426.68 3497.99 2137.69 109.68 2249.39 1998 年 2014.14 2628.98 1381.9 440.29 2576.19 2216.72 141.2 1923.04 1999 年 2132.22 2455.78 726.87 998.16 3047.47 2165.07 830.38 3366.68 2000 年 903.91 2158.11 240.8 460.81 707.43 1193.92 362.56 493.46 2001 年 1085.66 1464.33 341.1 203.63 1315.93 1437.32 1494.38 614.61 2002 年 851.57 1691.26 470.09 268.86 3854.91 1365.31 97.37 526 2003 年 1410.98 1113.99 432.26 491 932.24 1526.13 69.71 3215.67 2004 年 1697.86 1948.4 512.74 662.19 2414.68 3859.44 852.82 6118.01 2005 年 593.7 1373.69 378.19 86.27 1024.56 2224.71 556.78 1949.24 2006 年 2035.28 1066.99 520.72 60.16 624.41 1450.68 164.56 700.68 2007 年 974.57 843.17 715.46 288.24 2312.1 1469.07 72.95 619.71 2008 年 502.58 390.46 638.3 59.2 2173.82 814.91 1250.54 950.98 2009 年 963.7 596.95 718.76 384.24 1475.17 1800.97 3737.28 2930.06
合計 31152.34 31819.53 12783.18 12425.87 42860.26 39228.29 11937.4 39249.67 資料來源：作者整理自農委會 99 年農業統計年報，網址：
http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=23780
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貳、土地徵收之問題
政府徵收土地政策為目前台灣農民強烈反抗與質疑其公平正義 的問題之一，過去 20-30 年來台灣經濟發展快速，政府常以經濟發展 之需輕易徵收人民土地。台灣的徵收制度區分為「一般徵收」與「區 段徵收」。前者指政府機關為興辦特定事業用途，徵收私有土地及地 上物，而僅以現金補償；後者主要為新訂或擴大都市計畫之需，整體 大面積的辦理徵收，將之重新整理規劃後，再提供一定比例之土地供 被徵收人選擇申領現金補償。採用區段徵收為整體開發方式，透過土 地目的變更可伴隨鉅額利潤(包括地價稅、土地增值稅、房屋稅等)，
56吸引政府機關樂此不疲地以此方式徵收人民土地，因此土地徵收衍 生的爭議及抗爭，屢見不鮮。特別是 2010 年 6 月發生苗栗大埔怪手 毀田事件震驚全國，在苗栗大埔事件之後，農民走上街頭反對政府浮 濫徵收，並要求立即修改《土地徵收條例》，此事也已成為嚴重的社 會問題。另外於 2010 年 5 年又通過《產業創新條例》，其中開放產 業園區的申請限制，以及大幅簡化土地取得的行政程序。產創條例也 參考促產條例工業區設置的精神，明定產業園區相關申請、設置以及 管理的規定，以後不管是中央部會、地方政府或是企業等，都可以選 定一土地，提出可行性報告及環評報告後，向主管單位提出設立園區
56 李明芝，〈台灣土地徵收浮濫的原因探討〉，《生態台灣》，第 33 期，2011 年，頁 5-7。
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的申請。57因此，從農民及基本民生問題的角度來看，政府在進行農 業土地徵收與利用確實有其問題存在，有不顧及農民生活及台灣糧食 安全之嫌。
政府對人民徵收土地，主要是根據土地徵收條例第 1 條規定，「為 實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制 定本條例」；又根據第 3 條之規定，國家因公益需要，興辦下列事業，
得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限，即︰58 1、國防事業。
2、交通事業。
3、公用事業。
4、水利事業。
5、公共衛生及環境保護事業。
6、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。
7、教育、學術及文化事業。
8、社會福利事業。
9、國營事業。
10、其他依法得徵收土地之事業。
57 陳金隆，〈儘速通過產業創新條例提升台灣產業競爭力〉，《國政研究報告》，2010 年，網址：
http://www.npf.org.tw/post/3/7009，瀏覽日期：2012.4.2。
58 土地徵收條例，網址：http://land.hccg.gov.tw/others/law/law041p.htm，瀏覽日期：2012.4.2。
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另外，根據土地徵收條例第 4 條之規定，有下列各款情形之一者，得 為區段徵收︰59
1、新設都巿地區之全部或一部，實施開發建設者。
2、舊都巿地區為公共安全、衛生、交通之需要，或促進土地之合理使用實施更 新者。
3、都巿土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區 者。
4、非都巿土地實施開發建設者。
4、非都巿土地實施開發建設者。