第四章 法令遵循與內部稽核、內部控制三道防線之分工
第三節 吹哨者保障機制
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道防線發揮效益，除有賴從業人員對於內部控制制度之認知及了解，定期辦理相關教育 訓練是不可或缺的，主要為提高人員內部控制遵法意識以及判斷能力，同時教導從業人 員面對客戶，所需優先考量業務、遵法以及內部控制之平衡。
第二道防線包含風險管理及法令遵循等單位，必須對於銀行內部內部控制缺失聊若 執掌，缺失事件發生後，不得有仰賴業務單位或內部稽核調查，反而應積極向第一道防 線調閱詳細資料或進行查核，不可錯失防範該事件擴大或再次發生的可能。因此第二道 防線應加強與第一道防線的溝通及與第三道防線的合作，加強對業務的瞭解不待具查核 權的稽核單位亦可自身視實際需求進行調查，以達預防之效。
第三道防線為內部稽核單位因應金融監理趨嚴、業務型態逐漸轉變及消費者保護意 識抬頭，稽核人員專業知識須因應業務及科技發展提升知識，並應由事後偵測錯誤及糾 正，協助風險管理單位及法令遵循為事前預防性監理，以發掘及預防各種可能發生的重 要風險，金融監督管理委員會也鼓勵銀行業建立風險導向內部稽核制度以提升內部稽核 執行效益，使金融機構的稽核資源做最有效的配置，聚焦於重要風險並加強查核深度，
以使銀行業完善內部控制制度。最後強化內部控制並實施公司治理，除符合法令規範，
金融機構應遵守內控程序及永續經營重要關鍵，建立良好內部控制環境與風險意識的企 業文化，內部控制的三道防線各司其職並互相溝通合作，方可健全金融機構營運體質、
降低營運活動風險才有能力提升經營績效。97
第三節 吹哨者保障機制
第一項 起源
美國國會在 2002 年恩隆案發生後，迅速通過沙賓法案（Sarbanes-Oxley Act）藉 以平息投資大眾及社會輿論壓力，並加強企業的內控及外控機制。最重要的內控機制是 吹哨者保護，同時強化民事和刑事責任以鼓勵企業內部勞工主動揭發企業不法，並將審
97張益紳、徐潔茹《會計師看時事》金融法令遵循 築三道防線 勤業眾信風險管理諮詢 (股) 公司 / 2018-03-30 經濟日報 A15 經營管理版
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計委員會做為公司內部吹哨程序之權責單位，期望達到提前預防弊端，加強內部控制的 效果。
其實美國各州法早就有針對環境法規或衛生安全法規中保護吹哨者規定，惟沙賓法 案是首先在聯邦法律層級賦予吹哨者保護之依據，透過所謂之反報復條款規定義為主要 保護措施，禁止僱主對吹哨勞工以解僱、降職、減薪等工作上不利益處分，使勞工能夠 安心吹哨，並給予受到不利益處分之勞工迅速填補損害救濟。沙賓法案適用對象限於上 市公司，所保護的吹哨內容僅限於違反證管會（SEC）相關規範、郵件詐欺、電信詐欺、
銀行詐欺或與詐欺股東之行為，針對的是與企業舞弊有關之經濟犯罪，其他以外之行為 並非受到保護這是與他國吹哨者保護法制最大區別，其他國家對所有違反公益的違法事 實的吹哨者皆可受到保護。
第二項 美國制度98
美國傳統歷史淵源鼓勵公、私部門立法內部員工舉報雇主或管理階層弊端行為，分 析聯邦政府立法演進，公、私部門是採取不同規定模式之吹哨者保護法制，且因業務不 同分散於各部法律條文。公部門及私部門執行吹哨者保護計畫（Whistleblower
Protection Program）是不同單位，公部門由具獨立性的特別顧問辦公室（the Office of Special Counsel）、私部門則由聯邦政府勞動部長（Secretary of Labor）下設立 職業安全衛生署 （Occupational Safety and Health Administration, OSHA），各自 受理檢舉案件、吹哨者因檢舉遭受報復處分之救濟、法令研擬及政策制定、以及各部門 間協調執法問題。公部門違失行為吹哨者保護規定集中於一部法律予以規範，私部門則 因私部門組織屬性、型態不同散落於 22 部法律，各部法律對於吹哨者反報復條款所規 定要件及程序略有差異。公部門吹哨者保護法以 1863 年的虛假舉報法（False Claims Act99）認為是美國吹哨者保護法制最早規定。起源於美國內戰時期，為保護聯邦政府財 政充裕，減少不肖商人透過詐欺手法與政府交易而謀取不法利益，提供舉報管道讓知情 者依據該法提出舉報並提起代位訴訟（qui tam），於勝訴後獲得一定比率獎金避免政 府遭受損失。但該法並未規定具體舉報者保護措施。1978 年公務員改革法（Civil
98 參閱吳協展，美國私部門吹哨者保護法案之研究，法學論叢，248 期，2018 年，p.113
99 https://www.justice.gov/sites/default/files/civil/legacy/2011/04/22/C-FRAUDS_FCA_Primer.pdf
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Service Reform Act of 1978100）開始規範舉報者保護規範，在行政部門下設立獨立而 具準司法性質之榮譽保障委員會（Merit Systems Protection Board101，簡稱 MSPD）負 責聯邦雇員獎懲，並設立特別顧問委員會（the Office of Special Counsel，簡稱 OSC），
由該委員會揭發小組（Disclosure Unit）就聯邦政府僱員針對其管理階層所作的 5 種 特定資訊揭發：
（一）違反聯邦法律，規則或規定；
（二）嚴重管理不當行為；
（三）重大浪費公帑；
（四）濫用職權；
（五）對公共衛生或安全造成重大暨特殊危險之行為，提供安全保密舉報管道。
該法並規定禁止對聯邦政府僱員因上述揭發資訊或與調查機關合作調查，或拒絕執 行違法命令之行為，而予以解僱、調職或 其他差別待遇等報復行為，並由特別顧問委 員會調查因舉報而遭受報復行為之受僱人所提出之申訴。報復行為範圍如下：（一）任 命；（二）升遷；（三）不利處分、 或其他紀律、矯正處分；（四）工作指派、調職、
或重新指派職務；（五）復職；（六） 恢復權利；（七）再僱用；（八）績效考評；
（九）關於工資、福利、獎勵等決定，或基於其合理預期而導致的任命、升遷、績效考 評，或其他與以上決定相關的教育、培訓決定；（十）命令其接受精神醫學檢測的決定；
（十一）其他職責、責任、或工作條件之重大改 變等重大、明顯性人事決定。調查報 復行為的特別顧問委員會及榮譽保障委員會，均具有高度獨立性之準司法單位，其委員 由總統提名經參議院同意後任命。1989 年制定吹哨者保護法（Whistleblower
Protection Act），該法再擴張聯邦僱員之保護範圍包含離職者、應徵者及實習生，就 上述報復處分申請協商，吹哨者並可透過申訴程序，要求政府撤銷處分並回復原職，且 賦予特別顧問委員會獨立性，可針對不當行為向榮譽保障委員會起訴，受到報復行為的 聯邦僱員對特別顧問委員會所作的調查決定不服時，可向榮譽保障委員會提出申訴，榮 譽保障委員決定具有司法性質，不服者可再向聯邦上訴巡迴法院提起上訴救濟。如同訴 訟制度保障。聯邦僱員舉報案件及人數也因為此修法增加檢舉人數並於 1994 年提出再 次修法（1994 of the Whistleblower Protection Act Amendment），調整吹哨者因舉
100 https://www.eeoc.gov/eeoc/history/35th/thelaw/civil_service_reform-1978.html
101 https://www.mspb.gov/
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報而遭受報復行為舉證責任。2012 年吹哨者促進法（Whistleblower Protection Enhancement Act 2012102），又將適用範圍擴大至先前排除適用之從事國家安全事務的 公務員103，亦擴及適用至與政府簽訂雇用契約公司之受僱人、科學相關機構的受僱人，
聯邦政府管理階層權限濫用範圍亦擴張到包括：任何損害聯邦所資助關於研究暨分析有 效性或準確性的行為及散佈虛假或誤導性的科學、醫學或技術資訊。該法進一步明確界 定「任何」揭露有關浪費，詐欺或濫用權限，並排除時間、地點、形式、動機、背景或 事前揭露的限制，揭露的方式包括正式或非正式通報。該法案第 9 節進一步規定榮譽保 障委員會延遲調查之法律效果，榮譽保障委員會於受理受僱人因舉報而遭受報復行為的 申訴案件後，倘於 180 天內未做成調查決定時，受僱人可以直接向聯邦地方法院提起再 行審查的訴訟。此次修法更進一步授權在美國國務院及各行政部門內設置督察長辦公室
（Office ofInspector General，簡稱 OIG），以執行關於吹哨者權利保護的吹哨者督 察員計畫（Inspector General Whistleblower Ombudsman program）。
督察長辦公室所屬督察員主要事務：
（一）內部推廣、宣導禁止因揭露保護資訊而遭受報復行為的觀念、吹哨者所享有的權 利及法律救濟管道；
（二）確保督察員即時處理且完整審查因舉報而遭受報復行為的申訴；
（三）協調特別顧問委員會及其他機構及非政府組織有關吹哨者舉報事務。
特別顧問委員會及各行政部門規定於吹哨者身分保密相關規定其組織及行為法。
美國聯邦政府公部門吹哨者保護規範目的，在防制聯邦政府財政運作上的正軌並防 止內部弊端，附隨處理保護聯邦受僱人舉報行為，與私部門保護追哨者目的重視社會公 益維護有差異，管制及規範手段自然有區分。
至於私部門吹哨者保護法因美國聯邦法所採取的規範模式是針對特定不同產業之 私部門僱用關係，制定不同的吹哨者保護條款及救濟規範多達 22 個法案104，與金融相關
102 https://www.state.gov/s/ocr/205593.htm
103 例如調查局、中央情報局、國防部軍情局、國家地理空間情報局（National Geospatial-Intelligence Agency）、
國家安全局、國家偵查局（National Reconnaissance Office）、秘情局或其他總統決策的行政單位
104 最低照護法（Affordable Care Act）、石棉危害緊急因應法（Asbestos Hazard Emergency Response Act）、
清新空氣法（Clean Air Act）、全面環境因應補償及責任法（Comprehensive Environmental Response,
清新空氣法（Clean Air Act）、全面環境因應補償及責任法（Comprehensive Environmental Response,