第一章 緒論
第一節、 問題意識
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第一章 緒論
第一節、 問題意識
按土地法第 12 條規定，私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道1 時，其所有權視為消滅。回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復 其所有權。故人民依法取得的私有土地，因天然變遷成為可通運之水道時，依 第一項規定，土地所有權人的所有權視為消滅，不待登記即發生效力2，因而成 為國有土地。而原本已消滅的私有土地，於回復原狀時，不得為私有的原因經 除去後，即可回復為私人權利的標的，依第二項規定，原所有權人及其繼承人 提出為其原有的證明文件，仍回復其所有權。是以，依土地法第 12 條規定，私 有土地，符合一定要件時，即發生消滅所有權與回復所有權之法律效果。
土地法之立法，始於民國 17 年，當時是在大陸時期，國民政府成立五院 制後，民國 18 年立法院第十次會議議決土地法由委員吳尚鷹、王用賓、鄧召 蔭、陳肇英及黃昌穀等五人起草，經提交立法院，民國 19 年 6 月議決通過後，
土地法於民國 25 年 3 月 1 日施行。復民國 35 年再經修正，並於同年 4 月 29 日施行3，此次修法之土地法第 12 條，即現行土地法第 12 條，其合併原民國 19
1 關於「水道」之定義，民國 19 年制定之土地法及民國 25 年制定之土地法施行細則均未明定。
水利法第 98 條授權訂定之水利法施行細則，於民國 79 年訂定第 16 條之 1 規定：「所稱水道，
係指江、河、川、溪、運河、減河等水流經過之地域。」；93 年該施行細則第 4 條規定：「所 稱水道，指河川、湖泊、水庫蓄水範圍、排水設施範圍、運河、減河、滯洪池或越域引水路 水流經過之地域。」其修法理由，係配合該法水道管理分類之方式，因而修正「水道」之定 義為「河川、湖泊、水庫蓄水範圍、排水設施範圍、運河、減河、滯洪池或越域引水路水流 經過之區域。」俾落實相關管理。另，經濟部 94 年 3 月 8 日經授水字第 09400515730 號函曾 釋示略謂：「水利法所稱『水道』與土地法第 2 條第 1 項第 3 款所稱『水道』意涵相同，係 指水利法施行細則第 4 條所稱之『水道』。」。
2 依土地法第 10 條第 2 項規定：「私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」於是，私有土地 因天然變遷成為湖澤或可通運之水道，其所有權視為消滅，即歸屬國有，成為國有土地。且 其所有權之消滅，既係基於法律規定，而非法律行為，故不待登記，即生效力。參閱陳立夫
「水道浮覆地之回復－土地法第十二條規定之闡釋」同氏『土地法研究』(新學林出版股份有 限公司、96 年 8 月)79 頁。
3 陳顧遠『土地法』(上海商務印書館、24 年初版)4-5 頁；吳尚鷹『土地問題與土地法』(上海 商務印書館、24 年初版) 27 頁；朱章寶『土地法理論與詮解』(上海商務印書館、25 年 3 月初 版)49 頁；侯木仲『中國土地法論』 (環球書局、48 年 1 月初版) 20-23 頁；史尚寬『土地法原 論』(正中書局、53 年 7 月臺四版)13 頁；李鴻毅『土地法論』(自版、90 年 2 月增修訂二十五
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(http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20150807/664483/；檢索日期:106 年 5 月 20 日)。‧
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再者，實務上，是類土地非皆放租給原所有權人，實際亦放租他人。土地 已被其他農民占有墾耕，並施以土地改良者，以現耕人為放租對象。當租期屆 滿時，依 40 年 6 月 7 日公布之「耕地三七五減租條例」第 19 條、第 20 條規定 辦理24。依第 19 條規定：「耕地租約期滿時，如有左列情形之ㄧ者，出租人不得 收回自耕。一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生 活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。(第 1 項)出租 人不能維持其一家生活而有前項第三款情事同時發生時，得申請鄉 (鎮、區) 公 所耕地租佃委員會予以調處。(第 2 項)」、第 20 條規定：「耕地租約於租期屆滿 時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」
由於是類土地未發還原所有權人，故屬國有，出租人為政府，並非自任耕作之 自然人，事實上，無從依第 19 條第 1 項規定收回土地，加以承租人繼續承租之 情事，實屬常態，於是原所有權人回復土地所有權困難重重。
而後，依 36 年 11 月 28 日行政院頒佈之「臺灣省土地權利清理辦法25」第 7 條規定：「凡已經臺灣總督府依河川法劃定為河川用地，……概為公有。前項 經劃定河川用地之土地，如有土地法第十二條第二項之情形者，除依土地法第 十四條第一、二、三、四、六、七、八、十各款之規定不得為私有者外，由縣 市政府勘明報請省主管河川機關及地政機關核准發還之。」、臺灣省政府 37 年 發佈「臺灣省土地權利清理原則施行細則26」第 4 條修正條文規定：「清理辦法 第七條第二項之土地，指原被劃為河川用地，現因河川改道，已不在河川用地 範圍內，而又未經總督府處分而言。前項用地於劃歸河川用地範圍時，曾經以 其他公地交換者，不予發還。其經前臺灣總督府施工整理或改良者，應由原所 有權人繳回施工費用後發還之。」日治時期經臺灣總督府依河川法劃定為河川 用地，光復後因河川改道，不在河川用地範圍內者，得依土地法第 12 條第 2 項規定「回復所有權」。自此，政府就土地法第 12 條規定之執行，即著眼於配 合河川管理及水利行政之處理，非以本條所定之要件為定，卻適用其法律效果，
造成法律關係之變化。
24 臺灣省政府令 41 年 10 月 16 日府民地丁字第 2467 號。臺灣省政府公報 41 年冬字 15 期 146 頁。
25 臺灣省政府公報 36 年冬字 68 期 1068-1069 頁。
26 臺灣省政府公報 38 年春字 41 期第 562 頁。
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託當地地政機關登記，並訂正地籍圖。」於是，當時公告劃入河川區域線內土 地，為便統一管理，除由區內私有土地所有權人自行申辦消滅登記32外，亦有部 分河川區域範圍經重新測定公告，由水利機關將公告劃入河川區域之公私有土 地列冊送地政機關，辦理所有權消滅登記33。
同時，土地法第 12 條第 2 項之執行，配合上述實務作法，即私有土地劃入 河川區域，其所有權視為消滅，於是，是類土地係以「公告劃出河川區域範圍 外」，作為回復所有權之時點。實務上稱其為「浮覆地」，係指「河川區域土 地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地34。」依行 政院 91 年 7 月 26 日院臺內字第 0910034925 號修正「關於水道浮覆地及道路溝 渠廢置地所有權歸屬處理原則」第 3 點規定:「水道浮覆地原為私有部分：水道 浮覆地原屬私有者，除已由政府徵收補償或給價收購 (包括日據時期給價) 者 外，於土地回復原狀時，不論係天然或人為之原因，均應准由原所有權人依土 地法第十二條第二條規定申請回復其所有權。回復請求權時間以水道區域線公 告後起算。」到目前為止，是類土地，無論是水地回復成為陸地，抑或自始為 陸地，其未經公告劃出水道區域線外，不得依本條第 2 項規定回復所有權35。
是又，依上開處理原則第 1 點規定：「土地補辦登記程序：未登記之水道 地浮覆後及未登記之道路溝渠地於廢置後，當地地政機關應即依土地法規定程 序，辦理土地所有權第一次登記。」實務上，地政機關發現公告劃出河川區域 之私有土地時，係先行辦理國有土地所有權第一次登記，並於土地登記簿所有 權部其他登記事項欄登記「原所有權人或其繼承人得依土地法第十二條第二項 規定申請回復所有權，於其回復請求權消滅時效未完成前，不得移轉或設定負 擔，登錄內容為：『本筆土地已於○○○年○○月○○日○○○○○○（依實 際情形註明，如公告劃出河川區域）』。」並且，地政機關於回復所有權之請 求權時效完成後，逕為塗銷該註記36。
誠如前述，依土地法第 12 條規定，私有土地，須符合一定要件時，即發生 消滅所有權與回復所有權之法律效果。基於處理水利行政與河川治理，將私有
32 內政部 67 年 5 月 15 日台內地字第 773981 號函。
33 參閱陳良駿「土地對自然流失土地擬制為所有權消滅妥當性之研究」(逢甲大學土地管理學 系碩士在職專班碩士論文、98 年)150-151 頁。
34 水利法第 78 條之 2 授權訂定之河川管理辦法第 6 條第 8 款規定參照。
35 最高行政法院 100 年度 7 月份第 2 次庭長法官聯席會議決議，亦採相同見解。
36 內政部 98 年 11 月 2 日內授中辦地字第 0980725792 號函。
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人，尚難知悉相關事實，故時有未能於請求權時效期間申請回復所有權之情形。
實務上，登記機關於水利機關檢送劃定或變更河川區域之圖資辦理地籍測量 時，發現得回復所有權之土地，並未主動通知原所有權人41，縱辦理國有土地所 有權第一次登記，併於登記簿註記土地公告劃出河川區域之時間，惟公示效果 仍有不足，故實務上不乏回復所有權之請求權罹於消滅情形。又，地政機關辦 理地籍圖重測時，發現得回復所有權之土地，亦未主動通知所有權人，即參照 舊地籍圖逕行施測42，於是，原所有權人依地籍圖重測程序維護其權益。按行政 程序法第 9 條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情 形，一律注意。」故基於維護人民財產權，地政機關就上述情形實有再檢討相 關行政作業正確性之必要。
另，依土地法第 12 條第 2 項規定回復所有權，係屬公法上之請求權，原土 地所有權人或其繼承人經提出申請，地政機關為准駁之行政處分。依行政程序 法第 131 條規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規 定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因 十年間不行使而消滅。」因公法上消滅時效之起算，行政程序法未見明文，故 類推適用民法第 128 條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為 目的之請求權，自為行為時起算。」誠如前述，是類土地得以回復所有權之時，
另，依土地法第 12 條第 2 項規定回復所有權，係屬公法上之請求權，原土 地所有權人或其繼承人經提出申請，地政機關為准駁之行政處分。依行政程序 法第 131 條規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規 定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因 十年間不行使而消滅。」因公法上消滅時效之起算，行政程序法未見明文，故 類推適用民法第 128 條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為 目的之請求權，自為行為時起算。」誠如前述，是類土地得以回復所有權之時，