第二章 土地法第十二條規定之意涵
第二節、 立法意旨
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第二節、 立法意旨
一、 立法沿革與修法經過
土地法之立法，始於民國 17 年，民國 18 年立法院第十次會議議決，土地 法由委員吳尚鷹、王用賓、鄧召蔭、陳肇英及黃昌穀等五人，根據中央政治會 議決定之土地法原則與黨綱政綱之規定，以及遵依國父孫中山之平均地權主 張，而為土地法之起草。土地法於民國 19 年 6 月 30 日明令公布，共分為總則、
土地登記、土地利用、土地稅及土地徵收五編，計 397 條47。土地法第 5 條規定：
「本法施行法另定之。」、第 6 條「本法各編之施行日期及區域，分別以命令定 之。」又，土地法施行法於民國 24 年 4 月 5 日公布，第 2 條亦規定：「本法之 施行日期及區域，與土地法同。」國民政府明令民國 25 年 3 月 1 日起，土地法 及其施行法一併施行48。後來，土地法於民國 35 年 3 月再經修正，同年 4 月 29 日公布施行，修法後之土地法，仍分五編，除第二編改稱「地籍」，其餘四編名 稱及其次序，與民國 19 年之土地法相同，而其條文，則從原來的 397 條刪減至 247 條49。
現行土地法第 12 條，係民國 35 年 4 月 29 日修訂時合併原民國 19 年訂定 土地法第 9 條及第 11 條規定而來。民國 19 年之土地法第 9 條規定：「前條第一 項所列水道湖澤之私有岸地，因坍沒或浸蝕而變成水道或湖澤之一部分者，其 所有權視為消滅。前項坍沒或浸蝕之岸地回復原狀時，經原所有權人證明為其 原有者，仍回復其所有權。」、土地法第 11 條規定：「水道因天然變遷而成新水 道時，新水道所經土地之所有權視為消滅。但因天然或施用人工，新水道所經 土地回復原狀，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」是以，第 8 條所列原不得為私有之水道湖澤旁之私有土地，因坍沒或浸蝕，成為可通運
47 王效文『土地法論』(上海法學編譯社、22 年)17 頁。朱章寶，同前揭書(註 3)43-44 頁。
48 土地法第 5 條規定：「本法施行法另定之。」乃一般法規之通例，惟第 6 條「本法各編之 施行日期及區域，分別以命令定之。」則為本法特有之例，此蓋由於我國(指中國大陸)幅員 遼闊，各地情形，不相一致，本法內容複雜，程序綦繁，同時推行於全國，事實上實屬不 便。故土地法雖已公布，但非於公布日施行，此蓋所以予政府以隨時參酌地方情形為相機 之施行。參閱王效文，同前揭書(註 47)23 頁。學者陶惟能認為土地法之施行，與既存之土 地權利狀態衝突甚多，又各地情形未能一致，須慎重不能強同，故規定土地法及土地法施 行法遲至民國 25 年 3 月 1 日起施行。陶惟能，同前揭書(註 39)22-23 頁。
49 侯木仲，同前揭書(註 3)30 頁；陳立夫，同前揭書(註 3)6-7 頁。
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之水道或公共需用之湖澤時，其所有權視為消滅；水道因天然變遷而成新水道 亦然。是類土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有 權。
二、 學者見解
由於土地法立法當時是在大陸時期，而相關立法過程資料亦無法取得50，故 擬參考相關學者對於土地法第 12 條之詮釋，以歸納、分析其立法意旨。
學者陶惟能認為「土地法明定土地有公有土地及私有土地，關於私人間之 權義關係，間有規定，故謂其係以私有權為出發點之法律，似無不可；私有土 地權義關係以外，則以統治權作用，限制私人之使用享益，並詳定其實現之方 法與程序，則屬公法領域51」是土地法兼具公法與私法性質52。基於統治權作用，
為落實政策需要，得對於私有土地有所限制。
就私有土地所有權之消滅，陶惟能氏之見解如下：(一)水流地擴張面積而 視為消滅者：「光熱蒸騰，水不如陸，浸潤剝蝕，陸不如水，故水道湖澤之私有 岸地，因水流之不舍晝夜，其基礎傾圮坍沒以溺者有之；或因逐漸陷損，積久 使覺面積縮小者，亦有之。陸地所有權之範圍，自亦隨面積寬狹而有影響，此 種縮小原因，既非基于人為，當亦無法求償；土地之許可私有，本屬現代私法 上之特殊權利，果因此而損及私有岸地時，其陸地既變為水流地，而所混成之 水道湖澤，又性質上『不得為私有』者，自不能以私人之陸地所有權而于公有 土地享益領水，故遇此項情勢變遷，即視為消滅53。」(二)天然變遷之新水道而 視為消滅者：「滄桑之變，積年屢月，人莫之阻，則境地陸沉，亦事所絕無；堤 崩壩潰，固其例之最著者，積淤變形，就下成流，亦係江岸河岸所恆見。……
而水流改道，自不僅為害單一之私所有權主體，恐有時亦牽涉多數主體之私有
50 此外，楊松齡教授認為，有關土地法在大陸施行情形，迄未見有關文獻記載評述其施行概況，
且自民國 25 年公布施行，迄民國 38 年國民政府轉進臺灣，其間歷經對日抗戰與國共內戰，
且分別於該期間頒行有關土地之特別立法，暫停土地法之施行，而於內戰時期頒布之「綏靖 區土地處理暫行條例」又迄於民國 40 年才於臺灣之國民政府明令廢止，故或可推論土地法之 制頒，在大陸時期尚無具體之實行經驗。參閱楊松齡「土地法制沿革與臺灣實施經驗之評析」
收錄於『台灣法制一百年論文集』(台灣法學會、95 年 11 月初版)519-523 頁。
51 陶惟能，同前揭書(註 39)4 頁。
52 陶惟能認為土地法兼具公法與私法性質，在法之體系上，歸類屬社會法。陶惟能，同前揭書 (註 39)4 頁。
53 陶惟能，同前揭書(註 39)33-34 頁。
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土地所有權，此種情形，在實際上實以可通運之水道為多，而可通運之水道，
亦係：『不得私有』之土地，故土地法定為：『所經土地所有權』亦『視為消滅』。
(十一條前半)其理由竊以為與上述同54。」是陶惟能氏認為土地法許可私有土地 之存在，乃因其屬私法上之權利，水道湖澤之私有岸地，因天然變遷成為湖澤 或可通運之水道之一部時，該土地成為公水，自不許私人享有公水之利益，於 是立法政策定其所有權視為消滅。
其次，陶惟能氏對於回復所有權之見解，乃視為消滅所有權之土地「一旦 原狀回復，則前此私有土地之權利主體，因不可抗力之原因而受私益之損害者，
自得因損害原因回復其固有之私益，此土地法所以於第九條第二項及第十一條 後半復有:『原土地所有權人……仍回復其所有權』之規定也55。」上述土地經 原所有權人證明其為原有後，基於回復所有權之擬制效力，解為追溯生效56，此 乃基於因天然變遷成為湖澤或水道，私有土地所有權視為消滅，係不可抗力之 原因造成私益之損害，故一旦原狀回復，私益受損之情形排除，經原所有權人 證明其為原有者，應追溯回復其私法上之權利。
另，依土地法起草委員會立法委員吳尚鷹之見解：「水道湖澤既不得為私 有，其岸地因坍沒浸蝕變成水道或湖澤之部分時，當然不得為私有，其所有權 應隨之消滅。但因地形變更回復原狀者，間亦有之，使之歸還原所有權人，固 為公道原則所要求也。」於水道因天然變遷而成新水道之情形，其理相同57。」
吳尚鷹氏認為，水道湖澤與可通運水道既不得私有，故私人土地一旦有此事實 發生，該所有權即視為消滅。又，地形變更情形，時而有之，基於公道原則，
土地回復原狀時，應歸還原所有權人。
學者陳顧遠認為：從權利喪失方面而言「(一)具有公水性質的水道湖澤既 不得私有，那麼，其私有岸地因坍沒或浸蝕而變成水道或湖澤的一部分時，當 然不得私有，他的所有權便視為消滅。(二)水道因天然變遷而成新水道時，新 水道所經土地也不得私有，其所有權也視為消滅。」；從權利回復方面而言「從 土地法第九條第一項的規定，所有權視為消滅，但第二項即明示坍沒或浸蝕的 岸地，原狀一經回復，假使原所有權人能證明其為原有，便即回復其所有權。
54 陶惟能，同前揭書(註 39)34 頁。
55 陶惟能，同前揭書(註 39)35 頁。
56 陶惟能，同前揭書(註 39) 35 頁
57 吳尚鷹，同前揭書(註 3)51-52 頁。
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同樣；依第十一條前段的規定，『所有權視為消滅』，而但書也即明示因天然或 施用人工，新水道所經的土地回復了原狀，倘若原所有權人能證明其為原有，
仍然可回復他的所有權。這兩種回復的辦法，是根據著公平原則而制定的58。」
大致來說，陳顧遠氏之見解，與吳尚鷹氏相同，認為天然變遷成為湖澤或可通 運之水道者，具有公水性質，本即不得為私有，因而將其視為消滅。惟基於公 道、公平原則，如回復原狀時，經證明其為原有，仍應回復其所有權。
學者李之屏闡述，私有土地成為「可通運之水道」或「天然形成之湖澤而 為公共需用者」，規定不得為私有，乃係考量公眾利益所由設也。人民依法取得 水道湖澤兩旁之土地，而為私有，當無疑義，惟私有土地因坍沒或浸蝕而變成 水道或湖澤之一部分時，則其所有權視為消滅；水道因天然變遷而成為新水道，
既因天然變遷而成，其性質上亦應屬公有，故原所有權亦視為消滅。上述土地 回復原狀時，經原所有權人證明其為原有，仍當回復其所有權，使享受其私權 之利益59。
上述土地法第 12 條規定之所有權得、喪、變更，多數學者認為其非基於法 律行為，亦非由於行政處分，乃是因為適應土地之特殊狀態，特設此規定60。
此外，本條關於私有土地之所有權消滅與回復之規定，限於水道湖澤，或 可通運之水道，其餘土地不與焉61。又，天然變遷成為可通運之水道，係屬公水 性質，所謂公水，係具有公物性質之水62，與自用井水或私有地內之池水等有所 不同。回復原狀時，經原所有權人證明其為原有，仍當回復其所有權。依陳立 夫教授見解，認為土地法第 12 條規定，係屬基於公物之公所有權說(一元論之 公物法制)，而為立法63。
綜上所述，本條之立法意旨，乃基於人民依法取得之土地所有權，應予保
綜上所述，本條之立法意旨，乃基於人民依法取得之土地所有權，應予保