第二章 土地法第十二條規定之意涵
第四節、 土地法第十二條第二項之解析
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第四節、 土地法第十二條第二項之解析
土地法第 12 條第 2 項規定：「回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，
仍回復其所有權。」本節分別就回復原狀及回復其所有權之意涵，說明如下：
一、 回復原狀
私有土地所有權，經依本條第 1 項規定視為消滅，該已坍沒、流失之私人土 地，日後回復原狀後，依第 2 項規定，經所有權人證明其為原有，仍回復其所有 權。所謂回復原狀，係指由湖澤或可通運之水道之狀態(水地)，改變成非湖澤或 可通運之水道之事實狀態而言100。
廖義男教授認為「原狀」之認定，不以土地外觀形式為準，無須是原來之 狀態為限；回復原狀者，應著重於私有土地所有權歸於消滅之原因是否不復存 在，即歸屬公有之原因消失者，即可認定回復原狀。其回復原狀之原因，係由 於自然變遷或人工改良行為，並非決定因素。此外，施工改良行為係為第三人 所為者，其結果亦應相同。雖然施工改良之第三人權利將因原所有權人之回復 所有權而受影響，但此影響仍可依民事法理獲得合理解決與救濟，故不因此影 響而阻礙原所有人之回復其所有權101。
就事實狀態而言，土地法第 12 條第 1 項規定私有土地因天然變遷成為湖澤 或可通運之水道，其所有權應歸於消滅者，蓋因該土地依土地法第 14 條第 1 項第 2 款、第 3 款之規定，已成不得為私有土地所有權之標的，故私有所有權 應歸消滅。依此而論，如該土地狀態回復成可作為私人所有權之標的者，亦應 准其回復所有權，無論是係天然形成或人為施工者102，原所有權人或繼承人103得 回復原所有權。
100 內政部 92 年 10 月 6 日台內地字第 0920071015 號函。
101 廖義男，同前揭書(註 43)200 頁。
102 陶惟能，同前揭書(註 39)35 頁；李之屏，同前揭書(59)13 頁。廖義男，同前揭書(註 43)200 頁。
103 參閱臺灣省政府地政處 79 年 1 月 9 日地一字第 87500 號函、內政部 86 年 7 月 1 日台內地 字第 8606197 號函、內政部 92 年 3 月 7 日台內地字第 0920066534 號函、內政部 93 年 9 月 13 日內授中辦地字第 0930725826 號函。行政法院 85 年 5 月份庭長評事聯席會議決議。
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二、 回復所有權
(一)原土地所有權回復方式之爭議
土地法第 12 條第 2 項規定，前項土地，回復原狀時，經原所有權人證明為 其原有者，仍回復其所有權。依立法意旨，已流失成為湖澤或可通運水道之私 有土地，於回復原狀時，經原所有權人證明其為原有土地後，仍回復其所有 權，乃因土地不得為私有之情形排除，應予歸還私人。又，並非一經回復原狀，
即回復所有權，尚須原所有權人證明為其原有。陶惟能先生提出證明其為原有 土地之方法，登記簿為最有力之公信證據，但僅有書證者，對於已取得而不能 處分之土地，亦能據以判斷證明其為原有104。基此，原所有權人向政府舉證為 其為原有，經審核後核准，始得回復所有權，故土地法第 12 條第 2 項所定回復 所有權之方式，應為核准回復說。現行原土地所有權人回復其所有權方式，此 於學說上之爭議，主要見解有二105，一為「自動回復說」，另一為「核准回復 說」。相關說明如下：
1. 自動回復說之見解
黃茂榮教授主張「自動回復說」，即以土地回復原狀之時，為所有權當然回 復(取得)之時點，無待於向政府機關之申請核准106。其認為土地法第 14 條第 1 至 4 款規定「左列土地不得為私有：一、海岸一定限度內之土地。二、天然形 成之湖澤而為公共需用者，及其沿岸一定限度內之土地。三、可通運之水道及 其沿岸一定限度內之土地。四、城鎮區域內水道湖澤及其沿岸一定限度內之土 地。」該四款不得為私有土地，已成為私有者，依同條第 2 項規定，得依法徵 收之。惟土地法第 12 條第 1 項所定「私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運 之水道」非予徵收，而係將其視為消滅，故上述第 14 條與第 12 條規定間有規 範衝突107。又，依黃茂榮教授之見解，基於土地法第 14 條第 1 項不得為私有土
104 陶惟能，同前揭書(註 39)35 頁。
105 黃茂榮教授提出依土地法第 12 條第 2 項規定，所有權人回復其所有權之可能學說包括：(a) 自動回復說：以土地回復原狀之時，為所有權回復之時點。(b)請求回復說：以原所有權人 為請求之時，為所有權回復之時點。(c)核准回復說：以原所有權人為請求，且經政府核准 之時，為所有權回復之時點。參閱黃茂榮，同前揭書(註 95) 185-186 頁。
106 黃茂榮，同前揭書(註 95) 185-186 頁。
107 黃茂榮「土地之沉沒與浮覆引起之權利變更」收錄於『最高法院一 O 三年度民事學術研討
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2. 採取核准回復說之原因
本文採取核准回復說之觀點，擬就文義解釋、學者見解及公法關係面向，
為相關說明：
從文義解釋112考察，自動回復說係土地回復原狀之時，為所有權當然回復 之時點，無待於向政府機關之申請核准，即回復所有權，從財產權保障觀點，
或應予肯定。自動回復說之觀點，係依土地法第 12 條第 1 項規定，私有土地，
既因天然變遷成為湖澤或可通運之水道，其所有權視為消滅。依該項之反面解 釋，土地回復原狀，理應據以作為回復私有土地權利狀態之法律效果。誠如前 節之說明，土地法係於民國 19 年立法，當時時空背景下，第 1 項所定之法律效 果為視為消滅，非以依法徵收真正消滅其所有權，乃係適應當時特殊狀態，因 而規定土地回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。基 此，於文義解釋上，土地縱有回復原狀之法律事實，亦非逕自發生回復所有權 之效力，尚須原所有權人舉證其為原有，故採核准回復說，始符合法意。
其次，學者見解部分，廖義男教授主張土地法第 12 條第 2 項規定回復所有 權之方式為「核准回復」。所謂「核准回復說」，係土地回復原狀時，原土地所 有權人須為申請，經政府機關核准之時，為所有權回復之時點，故原所有權人 未經向政府證明其為原有，申請回復所有權者，該回復土地之所有權，並不當 然取得113。陳立夫教授認為，私有土地所有權消滅後為國有土地，而此國有土 地又回復為私有土地時，其要件是否符合、回復之範圍等，理應經過一定認定 程序，原土地所有權人須向政府申請，並提出證明，經政府認定符合回復要件 而核准時，原所有權人始回復其所有權，亦採「核准回復說」，基於第 2 項明定
「經原所有權人證明其為原有」，故原所有權人須向主管機關舉證申請，經認定 符合回復要件而為核准時，原所有權人始回復其土地所有權114。
112 文義解釋，指依照法文用語之文義及通常使用方式而為解釋，據以確定法律之意義而言。
典型之解釋方法，是先依文義解釋，而後再繼以論理解釋，非如此者，為非典型之解釋方 法，仍不失為解釋方法，惟論理解釋及社會學之解釋，始於文義解釋，而其終也，亦不能 超過其可能之文義，故法文之文義明確，無複數解釋之可能性時，僅能為文義解釋，自不 待言。楊仁壽『法學方法論』(自版、99 年 5 月)191-192 頁。
113 廖義男，同前揭書(註 43)200-202 頁。
114 陳立夫，同前揭書(註 2)80 頁。
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再者，從公法關係之視角以觀，依土地法第 14 條規定，因天然變遷成為湖 澤或可通運之水道，依法屬不得為私有之土地。而土地法第 12 項特別規定私人 土地有此情形者，所有權視為消滅，此乃國家基於統治權地位以公權力所為之 管制。倘係自動回復，是類土地回復原狀之事實，究係由人民自行發現認定？
抑或政府行使公權力認定該事實？倘係由政府認定「回復原狀即自動回復所有 權」，亦係「核准回復」，未經政府認定，法律關係仍未變更115。依土地法第 12 條、第 14 條之立法意旨，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道，將其所有權視 為消滅，乃係公共利益之考量，因而成為公物，誠如陳立夫教授之見解，係屬 基於公物之公所有權說(一元論之公物法制)，而為立法；故一旦原狀回復，私 益受損情形排除，理應由政府基於公權力認定該土地得否回復私法上之權利。
此外，土地法第 12 條規定，政府對回復原狀之認定，以及原土地所有權人 為其原有之審核，據此為回復其所有權，有核准之職責，故人民依法須向政府 舉證申請，乃係公法關係之申請，所謂申請者，係指人民依法請求行政機關為 特定行政行為之公法上意思表示。人民提出申請，係因其依法對行政機關享有 公法上請求權，得請求行政機關為特定行政行為，透過申請(公法上意思表示)，
行使其權利116。行政機關基於人民申請，對此公法上之具體事件(人民申請回復 所有權)，所為之決定，須「對外直接發生法律效果」，故係一行政處分。所謂
「對外直接發生法律效果」，係指對作成處分機關以外之第三人之權利、義務、
法律地位或法律上利益，發生得、喪、變更或造成影響之結果117。基此，依土 地法第 12 條規定，回復原狀及原所有權人為其原有之認定，須透過公權力之判 斷為之，始昭公信。基上所述，採核准回復說為宜。
(二) 核准回復之行政處分性質
核准回復係公法上之請求權，政府為核准回復，係屬行政處分，自發生直 接對外之法律效果，並造成法律關係之變化。該行政處分之性質，涉及回復所
115 司法實務上，有執自動回復說之觀點，認為土地法第 12 條第 1 項規定：私有土地因成為公 共需用之湖澤或可通運之水道，其所有權視為消滅。因其所有權並非真正的消滅，故當該 土地回復原狀時，依同條第 2 項之規定，其所有權當然回復，無待申請地政機關核准。至 同項所稱「經原所有權人證明為其原有」，乃行政程序申請所需之證明方法，不因之影響
115 司法實務上，有執自動回復說之觀點，認為土地法第 12 條第 1 項規定：私有土地因成為公 共需用之湖澤或可通運之水道，其所有權視為消滅。因其所有權並非真正的消滅，故當該 土地回復原狀時，依同條第 2 項之規定，其所有權當然回復，無待申請地政機關核准。至 同項所稱「經原所有權人證明為其原有」，乃行政程序申請所需之證明方法，不因之影響