土地法第十二條相關法律問題之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 土地法第十二條相關法律問題之研究. 立. 政治大. n. er. io. al. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 指導教授：陳立夫博士. Ch. i n U. engchi. v. 研究生：王珮榕. 中. 華. 民. 國. 1. 0. 6. 年. 8. 月.

(2) 謝誌終於，我畢業了。回首讀研究所這些年的學習，特別要感謝指導教授立夫老師對我的包容與照顧。老師治學嚴謹且教學認真，記得上課的時候，他總會試探地說：「是這樣嗎？」我小聲 murmur：「不是這樣嗎？」(接著就是：是我問妳，還是妳問我？理由何在？)於是，即使無法在課堂上完整回應問題，也習於日後面對問題時思辯「理由何在？」，並且從上位法令脈絡由上而下思考，獲益匪淺。於我而言，這樣的學習與訓練，更堅定我本就不喜人云亦云的信念。論文寫作期間，幫助我度過難關，期末報告後第二日，老師生病住院九天，仍非常關心我的進度，真的謝謝您的提攜與幫助。. 政治大的時候，總給我信心與溫暖。也謝謝秀雄老師在口試時給予公法部分的指正與指立. 謝謝口試委員鈺光老師對於論文在架構上的建議，您的鼓勵，在我坐困愁城. 點，這是我第一次這麼近跟外表淡定的他對話，他的熱心指導，讓我深受感動。. ‧ 國. 學. 另外，謝謝志殷學長幫我評論期初報告，他對於專業的追求與高 EQ 表現，是我學習的榜樣。謝謝伯男學長擔任我的期末報告評論人，至今他仍孜孜不倦於讀書、. ‧. 考證照，提醒了我日後仍不忘跳脫舒適圈，持續在專業上精進學習。. y. Nat. sit. 謝謝博班的美珍學姐，總在我需要的時候，善良的妳總是義無反顧的幫助我。. al. er. io. 感恩人如其名的法音學姐，謝謝妳，一切盡在不言中。特別感謝好友明慧學姐，. n. 認識妳和小瑾這些年來，總讓我很開心，哈，我也成了別人眼中的早午餐覓食達. Ch. i n U. v. 人了。又，謝謝汐止所阮舜輝大哥，永遠記得您的好。新莊所的好同學智偉、書. engchi. 慧，感謝你們罩我，否則我將氣息奄奄度日。謝謝書蘭、明山大哥和東任，有你們真好。此外，感謝欽明學長、水哥、煌翔、永萍的關心與鼓勵。大學好友玫萱、嘉宜，無論人生走到那個階段，我們都是那麼要好與互相關心。最後，感謝家人們的支持，因著你們的祝福，給予我勇氣，讓我自由自在的發展自我，謝謝親愛的你們！.

(3) 摘. 要. 依土地法第 12 條規定，私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。故人民依法取得的私有土地，因天然變遷成為可通運之水道時，依第一項規定，土地所有權人的所有權視為消滅，不待登記即發生效力，因而成為國有土地。而原本已消滅的私有土地，於回復原狀時，不得為私有的原因經除去後，即可回復為私人權利的標的，依第二項規定，原所有權人及其繼承人提出為其原有的證明文件，仍回復其所有權。此規定係於大陸時期立法，業已施行超過半世紀以上，衍生許多實務上之爭議。. 政治大年始回復成為陸地，現行不少日治時期取得所有權之私有土地，因自然因素坍立首先，由於因天然變遷成為可通運水道之河、川、溪等水地，或經歷數十. ‧ 國. 學. 沒、浸蝕而為滅失登記者，以及私有土地係臺灣總督府依河川法劃定為河川區域被消滅所有權者，現行係依本條第 2 項規定申請回復所有權。該所有權之消滅，非基於土地法第 12 條第 1 項所定「因天然變遷成為湖澤或可通運之水道」. ‧. 之要件，光復後，因政權更替，法令銜接，依本條回復所有權如何為適法之解. y. Nat. 釋，現行未有探討。其次，光復後亦有不少私有土地非因符合條第 1 項規定要. sit. 件，卻因配合水利行政與河川治理，依水利法規定劃入河川區域範圍內而視為. er. io. 消滅所有權者，現行亦係依本條第 2 項規定申請回復所有權。上述回復所有權. al. v i n Ch 土地之回復所有權係由地政機關核准回復，因時空、環境變遷，亦衍生公法上 U i e h n c g 請求權時效相關問題。職是之故，基於財產權保障觀點，本研究擬歸納、分析 n. 之要件係土地須公告劃出河川區域，適法性亦容有商榷之處。此外，由於此類. 相關資料，提出相關建議，作為相關實務參考。本文共分為五章，第一章為緒論，說明本章包括本論文之問題意識、研究目的、研究方法與論文架構。第二章為土地法第十二條規定之內涵，由於客觀地探求立法意旨以及規範所欲彰顯之法律價值，有助於釐清相關問題之所在，擬以作為考察相關問題之基礎。第三章為私有土地所有權之消滅情形，分述自日治時期至光復後私有土地所有權之消滅所有權所發生相關法律問題。第四章是私有土地回復所有權之探討，係就第三章所提出之問題為相關分析。最終章係代結論，總結歸納本文研究之結果，提出對土地法第 12 條未來施行之建議。. 1.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 章節目錄第一章緒論 .................................................................................................................... 1 第一節、第二節、第三節、第四節、. 問題意識 .................................................................................................... 1 研究目的 .................................................................................................. 11 研究方法 .................................................................................................. 12 論文架構 .................................................................................................. 13. 第二章土地法第十二條規定之意涵 ......................................................................... 15 第一節、第二節、第三節、第四節、第五節、. 前言 .......................................................................................................... 15 立法意旨 .................................................................................................. 16 土地法第十二條第一項之解析 ............................................................ 21 土地法第十二條第二項之解析 ............................................................ 29. 政治大小結 .......................................................................................................... 41 立. 第三章私有土地所有權消滅之情形 ......................................................................... 43. ‧ 國. 學. 前言 .......................................................................................................... 43 日治時期 .................................................................................................. 44 光復以後迄今 ......................................................................................... 59 小結 .......................................................................................................... 65. ‧. 第一節、第二節、第三節、第四節、. y. Nat. n. al. er. 前言 .......................................................................................................... 67 日治時期私有土地所有權回復之探討 ................................................ 69 光復後私有土地所有權回復之探討 .................................................... 77 小結 .......................................................................................................... 88. io. 第一節、第二節、第三節、第四節、. sit. 第四章私有土地所有權回復之探討 ......................................................................... 67. Ch. engchi. i n U. v. 第五章代結論－土地法第十二條未來應有之方向 ................................................ 91 參考文獻........................................................................................................................... 93. I.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 第一章第一節、. 緒論. 問題意識. 按土地法第 12 條規定，私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道1 時，其所有權視為消滅。回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。故人民依法取得的私有土地，因天然變遷成為可通運之水道時，依第一項規定，土地所有權人的所有權視為消滅，不待登記即發生效力2，因而成為國有土地。而原本已消滅的私有土地，於回復原狀時，不得為私有的原因經除去後，即可回復為私人權利的標的，依第二項規定，原所有權人及其繼承人. 政治大. 提出為其原有的證明文件，仍回復其所有權。是以，依土地法第 12 條規定，私有土地，符合一定要件時，即發生消滅所有權與回復所有權之法律效果。. 立. ‧ 國. 學. 土地法之立法，始於民國 17 年，當時是在大陸時期，國民政府成立五院制後，民國 18 年立法院第十次會議議決土地法由委員吳尚鷹、王用賓、鄧召蔭、陳肇英及黃昌穀等五人起草，經提交立法院，民國 19 年 6 月議決通過後，. ‧. 土地法於民國 25 年 3 月 1 日施行。復民國 35 年再經修正，並於同年 4 月 29. sit er. io. 1. y. Nat. 日施行3，此次修法之土地法第 12 條，即現行土地法第 12 條，其合併原民國 19. 關於「水道」之定義，民國 19 年制定之土地法及民國 25 年制定之土地法施行細則均未明定。. al. n. v i n Ch 係指江、河、川、溪、運河、減河等水流經過之地域。」；93 U 年該施行細則第 4 條規定：「所 i e h n c g 稱水道，指河川、湖泊、水庫蓄水範圍、排水設施範圍、運河、減河、滯洪池或越域引水路. 水利法第 98 條授權訂定之水利法施行細則，於民國 79 年訂定第 16 條之 1 規定：「所稱水道，. 水流經過之地域。」其修法理由，係配合該法水道管理分類之方式，因而修正「水道」之定義為「河川、湖泊、水庫蓄水範圍、排水設施範圍、運河、減河、滯洪池或越域引水路水流經過之區域。」俾落實相關管理。另，經濟部 94 年 3 月 8 日經授水字第 09400515730 號函曾釋示略謂：「水利法所稱『水道』與土地法第 2 條第 1 項第 3 款所稱『水道』意涵相同，係指水利法施行細則第 4 條所稱之『水道』。」。 2. 依土地法第 10 條第 2 項規定：「私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」於是，私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道，其所有權視為消滅，即歸屬國有，成為國有土地。且其所有權之消滅，既係基於法律規定，而非法律行為，故不待登記，即生效力。參閱陳立夫「水道浮覆地之回復－土地法第十二條規定之闡釋」同氏『土地法研究』(新學林出版股份有限公司、96 年 8 月)79 頁。. 3. 陳顧遠『土地法』(上海商務印書館、24 年初版)4-5 頁；吳尚鷹『土地問題與土地法』(上海商務印書館、24 年初版) 27 頁；朱章寶『土地法理論與詮解』(上海商務印書館、25 年 3 月初版)49 頁；侯木仲『中國土地法論』 (環球書局、48 年 1 月初版) 20-23 頁；史尚寬『土地法原論』(正中書局、53 年 7 月臺四版)13 頁；李鴻毅『土地法論』(自版、90 年 2 月增修訂二十五 1.

(8) 年訂定之土地法第 9 條及第 11 條規定而來，係依當時的自然條件、時空背景與社會環境，而為立法設計。民國 19 年訂定之土地法第 9 條規定：「前條4第一項所列水道湖澤之私有岸地，因坍沒或浸蝕而變成水道或湖澤之一部分者，其所有權視為消滅。前項坍沒或浸蝕之岸地回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」、第 11 條規定：「水道因天然變遷而成新水道時，新水道所經土地之所有權視為消滅。但因天然或施用人工，新水道所經土地回復原狀，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」依其文義，第 8 條所列不得為私有之水道湖澤旁之私有土地，因坍沒或浸蝕，成為公共需用之湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅；水道因天然變遷而成新水道，亦然。是類土地回復原狀時，. 政治大. 經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。其立法理由，乃基於人民依法取得之土地所有權，應予保障，惟因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，. 立. 已不能為原來土地之利用，已無實質所有權可言，其所有權視為消滅。所謂視. ‧ 國. 學. 為消滅，並非絕對的物質消滅，日後仍有回復原狀之可能，故本條第 2 項規定，依第 1 項視為消滅之土地，一旦回復原狀，經原土地所有權人證明為其原有， 5. ‧. 原土地所有權人仍不失其權利，仍恢復其所有權，旨在保障所有權人之權益也。. y. Nat. 由於因天然變遷成為可通運水道之河、川、溪等水地，或經歷數十年始回. sit. 復成為陸地，現行不少日治時期取得所有權之私有土地，因自然因素坍沒、浸. n. al. er. io. 蝕而為滅失登記者。該所有權之消滅，非基於土地法第 12 條第 1 項所定「因天. i n U. v. 然變遷成為湖澤或可通運之水道」之要件，光復後，卻依本條第 2 項規定為回 6. 復所有權。. Ch. engchi. 版)8-16 頁；陳立夫「土地法總點檢」收錄於是氏『土地法研究』(新學林出版股份有限公司、 96 年 8 月一版)4-5 頁。 4. 民國 19 年訂定土地法第 8 條規定：「左列土地，不得為私有：一、可通運之水道。二、天然形成之湖澤而為公共需用者。三、公共交通道路。四、礦泉地。五、瀑布地。六、公共需用之天然水源地。七、名勝古蹟。八、其他法令禁止私有之土地。(第 1 項)市鎮區域之水道湖澤、其沿岸相當限度內之公有土地，不得變為私有。(第 2 項)」。. 5. 許松(主編)『地政參照法令解釋全書』(五南圖書出版公司、84 年)1-9 頁；陳銘福『土地法』(書泉出版社、102 年八版)22 頁。. 6. 蘋果日報 2015 年 8 月 7 日 13 時 18 分電子報「阿嬤的土地浮出水面居然被政府 A 走」，內容略以：「汪姓婦人在日據時代購買北市社子島河邊一塊約 300 坪土地，64 年前卻因河水改道而淹沒，汪婦過世後，這塊地 25 年前重見天日變成「浮覆地」，但汪婦子孫發現這塊地已被登記為國有，5 年前提告主張因繼承而取得土地所有權，要求國有財產署還地。……判決指出，我國《土地法》定義的『浮覆地』，指私有土地被河川水流淹沒而成為河道，地主的 2.

(9) 此外，日治時期亦有不少私有土地係臺灣總督府依河川法劃定為河川區域被消滅所有權者，現行亦依本條第 2 項規定申請回復所有權。所謂「河川區域」，係指河川管理所必要之土地，河川屬於公物，亦指構成公物之河之土地區域7。依大正 11 年（1922 年）12 月 29 日敕令 521 號公布「行政諸法臺灣施行令8」(大正 12 年 1 月 1 日施行)，其第 1 條規定，河川法施行於臺灣，自昭和 4 年（1929 年）1 月 31 日起，臺灣總督府陸續公告河川法施行區域9。又依明治 29 年（1896 年）4 月 8 日制定之舊河川法10第 2 條第 1 項規定；「河川區域，依地方行政廳之認定定之。」、第 3 條規定：「河川，其河灘地及流水，不得成為私權之標的。」準此，經地方行政廳認定河川區域之私有土地，立法政策上，係河川管理所必要之土地，屬於不得為私有之公物，其所有權消滅。. 政治大. 是又，依大正 2 年(1913 年)修正之不動產登記法第 102 條之 3 第 1 項規定：「已登記之土地，於成為河川區域之場合，該管官廳應即囑託登記所將其登記. 立. 予以塗銷。」故經認定為河川區域內之私有土地，該管官廳應即囑託登記所將. ‧ 國. 學. 其所有權予以塗銷11。即已登記之私有土地，成為適用河川法之河川區域者，即喪失其登記能力，視為消滅，應辦理滅失登記12。由於日治時期依河川法認定為. ‧. 所有權視為消滅，若日後土地因天然變遷等緣故，脫離河道又回復成陸地，就稱為『浮覆. y. Nat. 地』，原地主可取回所有權辦理登記。……汪婦在 1936 年購買臺北州七星郡士林庄溪洲底. sit. （今社子島）一塊約 300 坪土地，1951 年因河水改道淹沒流失，被地政機關登記削除而失去. er. io. 所有權。…汪婦子孫發現這塊地在 2007 年被登記為國有，2009 年還被分割登記成 2 個地號，要求國有財產署還地被拒，5 年前提告索討。國有財產署抗辯汪婦子孫在土地浮覆後 15 年內. al. n. v i n Ch (http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20150807/664483/；檢索日期:106 年 5 月 20 U i e h n c g 日)。沒重辦所有權登記，已喪失請求權， … ，不應一併歸還。」. 7. 陳春生「日本之河川流域管理法制」同氏『行政法之學理與體系(二)』(元照出版有限公司、 96 年 3 月)198、200-201 頁。. 8. 臺灣總督府(編)『加除自在臺灣法令輯覽(一)』(帝國地方行政學會、昭和 13 年)134-135 頁。. 9. 昭和 4 年 1 月 31 日「河川法施行ノ區域認定」，參閱臺灣總督府(編)『加除自在臺灣法令輯覽 (二)』(帝國地方行政學會、昭和 13 年)40 之 15 頁以下。. 10. 舊河川法依明治 29 年 4 月 8 日法律第 71 號公布，參閱臺灣總督府(編)，同前揭書(註 9)40 之 1 頁以下。新河川法依昭和 39 年 7 月 10 日法律第 167 號公布；昭和 40 年 4 月 1 日施行，同時舊河川法廢止，其制定之梗概，參閱河川法研究會(編)『河川法解說』(大成出版社、平成 21 年改訂版)4 頁以下；陳春生，同前揭書(註 7)197-198 頁。. 11. 大正 11 年 9 月 18 日敕令 406 號公布「民事ニ関スル法律ヲ臺湾二施行スルノ件」規定，不動產登記法自大正 12 年 1 月 1 日施行於臺灣。參閱臺灣總督府(編)『加除自在臺灣法令輯覽 (三)』(帝國地方行政學會、昭和 13 年)1、445 頁。. 12. 日本現行河川法第 2 條規定:「河川，為公共用物，其保全、利用及其他管理，應使達成前條之目的，適切為之。(第 1 項)河川之流水，不得為私權之標的。(第 2 項)」依該規定，除河川 3.

(10) 河川區域範圍之私有土地，除了水流經過之土地外，還包括堤防內、外一定範圍之土地，故消滅所有權之土地，除水地外，亦包括陸地13，故其範圍大於土地法第 12 條第 1 項視為所有權消滅之標的。上述日治時期之私有土地所有權消滅情形，均非因土地法第 12 條第 1 項所定「因天然變遷成為湖澤或可通運之水道」之要件，國民政府接收臺灣後，因政權更替，土地法開始施行於臺灣，據依土地法第 12 條第 2 項規定回復所有權，如何為適法之解釋，現行並未有相關之探討。又，此涉及新、舊法令銜接問題，相關法律關係，跨越新、舊法施行時期，如何依新法定其法律效果，實有進一步探究之必要。. 政治大. 事實上，日治時期私有土地所有權消滅，光復後依土地法第 12 條規定為回復所有權，發生相關法律問題，源起於光復初期之實務作法多所爭議。. 立. ‧ 國. 學. 首先，依土地法第 1 條規定：「本法所稱土地，謂水陸及天然富源。」法解釋上，非屬不得為私有之水、陸地，均得為私有土地之客體。臺灣光復後，臺. ‧. 灣省行政長官公署基於日治時期之地籍制度有成規可循，且不動產登記著有成績，故利用該既有基礎，簡化手續，人民於繳驗土地權利憑證審核無訛後，即. y. Nat. 換發權利書狀，視同依土地法規定申辦第一次所有權登記14，故日治時期依規定. sit. 登記之私有土地，光復初期依一定程序辦理登記所有權，即認定屬依法取得之. n. al. er. io. 財產權，依憲法規定，受到法律保障。然而，光復後政府已限期廢止日治時期. i n U. v. 法令15，包括國有財產法16、河川法17等，當時因自然因素成為河川而消滅所有權. Ch. engchi. 之流水，明定不得為私權之標的，河川區域內之土地得為私有，在河川管理上，對於私有地之私權行為則為必要之限制。參閱陳立夫「土地法第 12 條相關法律議題之解析」收錄於『最高法院一 O 三年度民事學術研討會－浮覆地所有權回復之研討』(最高法院、104 年 5 月)72-73 頁；陳春生，同前揭書(註 7)201、207-208 頁。 13. 經臺灣總督府認定河川區域範圍後，即製作河川臺帳；河川臺帳製作，係依河川法第 14 條規定，其調製、保管、記載事項等規定，以命令另定之。從昭和 4 年 10 月 30 日府令第 59 號制定之臺灣河川臺帳規則第 14 條、第 15 條規定及河川臺帳平面圖記載例，河川區域範圍除水流經過之河川敷地，包括河堤內之附近地、堤外地、附屬物敷地、沿堤地及有土砂流出之虞土地。參閱古川儀六「續臺灣の河川法研究(一)」臺灣の水利 4 卷 1 期(昭和 9 年 1 月 15 日)82 頁。. 14. 何鳳嬌(編)「臺灣省行政長官公署民政處工作報告－土地行政部分一九四五年－一九四六年九月」收錄於是氏『光復初期土地之接收與處理(二)』(國史館、84 年 1 月)405-406 頁。. 15. 臺灣省行政長官公署代電 36 年 2 月 10 日丑灰署法字第 13404 號。臺灣省行政長官公署公報 36 年春字 34 期 540 頁。. 16. 臺灣省行政長官公署令 36 年 3 月 28 日寅儉署法字第 27212 號。臺灣省行政長官公署公報 36 4.

(11) 之私有土地；以及依河川法劃定河川區域範圍內之私有土地被消滅所有權者，依土地法規定，非不得為私有之客體，卻未能經繳驗憑證申報登記土地所有權，實影響原所有權人之權益甚鉅。其次，土地法施行同時，河川管理與治理事宜，係依水利法及水利法施行細則18為凖據。依 32 年 4 月 1 日施行之水利法19第 66 條規定：「尋常洪水位行水區域之土地，不得私有，其已為私有者，得由主管機關，依法徵收之。」、同法施行細則20第 59 條規定：「水利法第六十六條所稱尋常洪水行水區域之土地，其界限由主管機關核定之。」據此，經水利機關劃定之尋常洪水行水區域之土地，已為私有者，應依法徵收；日治時期依河川法劃定之河川區域內土地，光復後應依水利法相關規定予以管制21。. 政治大. 惟，依 35 年 4 月 22 日臺灣省行政長官公署公布之「臺灣省公有土地處理. 立. 規則22」第 8 條規定：「凡已劃定為河川用地或因水利之必需築成埤圳等公共建. ‧ 國. 學. 築者，或應經濟政策上之需要已劃入公共事業範圍內者，其土地或建築物概不發還，……。」故日治時期劃定為河川土地，光復後原則上仍為公有土地，一. ‧. 律不回復，於是，未能因日治時期河川法等法令廢止而予以發還，自無從依水. er. io. sit. Nat. 權利23，對其財產權之處理，有失公允。. y. 利法經由徵收即於光復後成為公有土地。實務上僅准予原所有權人有優先承租. 年夏字 1 期 6 頁；臺灣省政府令 37 年 10 月 21 日酉馬府綜法字第 73099 號。臺灣省政府公. al. n. v i n Ch 臺灣省政府代電 36 年 9 月 19 日申皓府建水字第 65567 號。臺灣省政府公報 36 年秋字 73 期 U i e h n c g 1154 頁。報 37 年冬字 20 期 276-277 頁。. 17. 18. 臺灣省政府代電 36 年 9 月 19 日申皓府建水字第 65567 號。臺灣省政府公報 36 年秋字 73 期 1154 頁。. 19. 水利法於 31 年 7 月 7 日公布，32 年 4 月 1 日施行。臺灣省行政長官公署公報 36 年夏字 5 期 66-70 頁。. 20. 水利法施行細則於 32 年 3 月 22 日公布，施行日與水利法同，即 32 年 4 月 1 日。臺灣省行政長官公署公報 36 年夏字 6 期 82-84 頁。. 21. 32 年 4 月 1 日施行之水利法第 1 條前段規定：「水利行政之處理及水利事業之興辦，依本法之規定。」. 22. 臺灣省行政長官公署 35 年夏字第 24 期 381-383 頁。. 23. 依臺灣省行政長官公署代電 35 年 6 月 14 日巳寒署民地字第 6982 號略以：「查本省公有土地處理原則，業經公布施行在案，依照該規則內農地出租之規定，僅限雇農、佃農，及自耕農等三種農民，得享受承租權利。唯近據各地自力開墾人，查自力開墾之農地，其土地雖受公有土地處理原則第七第八兩條之限制，不予發還，本署為顧念開墾之辛勞，自優予獎追。….准予優先承租權利，以示體恤。」(臺灣省行政長官公署公報 35 年夏字 41 期 660 頁)。 5.

(12) 再者，實務上，是類土地非皆放租給原所有權人，實際亦放租他人。土地已被其他農民占有墾耕，並施以土地改良者，以現耕人為放租對象。當租期屆滿時，依 40 年 6 月 7 日公布之「耕地三七五減租條例」第 19 條、第 20 條規定 24 「耕地租約期滿時，如有左列情形之ㄧ者，出租人不得辦理。依第 19 條規定：. 收回自耕。一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。(第 1 項)出租人不能維持其一家生活而有前項第三款情事同時發生時，得申請鄉 (鎮、區) 公所耕地租佃委員會予以調處。(第 2 項)」、第 20 條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」由於是類土地未發還原所有權人，故屬國有，出租人為政府，並非自任耕作之. 政治大. 自然人，事實上，無從依第 19 條第 1 項規定收回土地，加以承租人繼續承租之情事，實屬常態，於是原所有權人回復土地所有權困難重重。. 立. ‧ 國. 學. 而後，依 36 年 11 月 28 日行政院頒佈之「臺灣省土地權利清理辦法25」第 7 條規定：「凡已經臺灣總督府依河川法劃定為河川用地，……概為公有。前項. ‧. 經劃定河川用地之土地，如有土地法第十二條第二項之情形者，除依土地法第十四條第一、二、三、四、六、七、八、十各款之規定不得為私有者外，由縣. y. Nat. 市政府勘明報請省主管河川機關及地政機關核准發還之。」、臺灣省政府 37 年. sit. 26 發佈「臺灣省土地權利清理原則施行細則」第 4 條修正條文規定：「清理辦法. er. io. 第七條第二項之土地，指原被劃為河川用地，現因河川改道，已不在河川用地. al. n. v i n Ch 其他公地交換者，不予發還。其經前臺灣總督府施工整理或改良者，應由原所 engchi U 有權人繳回施工費用後發還之。」日治時期經臺灣總督府依河川法劃定為河川範圍內，而又未經總督府處分而言。前項用地於劃歸河川用地範圍時，曾經以. 用地，光復後因河川改道，不在河川用地範圍內者，得依土地法第 12 條第 2 項規定「回復所有權」。自此，政府就土地法第 12 條規定之執行，即著眼於配合河川管理及水利行政之處理，非以本條所定之要件為定，卻適用其法律效果，造成法律關係之變化。. 24. 臺灣省政府令 41 年 10 月 16 日府民地丁字第 2467 號。臺灣省政府公報 41 年冬字 15 期 146 頁。. 25. 臺灣省政府公報 36 年冬字 68 期 1068-1069 頁。. 26. 臺灣省政府公報 38 年春字 41 期第 562 頁。 6.

(13) 就土地法第 12 條第 1 項之執行而言，私有土地經依水利法劃入河川區域者，理應由主管機關依法徵收，始成為公有土地，未徵收前，限制其使用始足。惟光復後有不少私有土地非合於土地法第 12 條第 1 項所定要件，卻因劃入河川區域，其所有權視為消滅者。依臺灣省政府 42 年 8 月 21 日訂頒之「臺灣省河川區域土地劃定原則27」(54 年 12 月 22 日廢止28)第 5 條規定：「中水位以內之私有土地，不論是否因天然原因而劃入河川區域以內，均得依土地法第十二條之規定其所有權視為消滅。」所謂中水位，即尋常洪水位與枯水位之中間值29。只要劃入河川區域屬中水位以內之私有土地，即依本條第 1 項所定之法律效果，將其所有權視為消滅。此後，依臺灣省政府令 54 年 12 月 22 日府建水字第 86351 號令公布之河川. 政治大. 管理規則第 18 條規定：「河川區域及其境界線測量工作完成後，主辦機關應將河川圖籍報請省政府核定後刊登省府公報，並應將河川區域變更登記表、異動. 立. 地積計算表及測量原圖等送縣市地政主管單位訂正地籍圖。」、第 27 條規定：. ‧ 國. 學. 「因第十八條地籍異動劃入河川區域內之私有土地，原土地所有權人，未受任何補償者，得在不妨害河防安全及他人之合法權益之限制條件下繼續使用。」. ‧. 準此，水利機關每經劃定或變更河川區域境界線，該區域內之私有土地未依法徵收，即成為公有，僅准許原土地所有權人於一定限制條件下繼續使用該土地。. y. Nat. 又，依臺灣省政府 63 年 8 月 20 日府建水字第 77111 號令修正「臺灣省河川管. sit. 30 31 理規則」(91 年 8 月 7 日廢止 )第 10 條規定：「河川區域線之測定與變更，管. n. al. er. io. 理機關應於測量完竣會同地政機關報請省府核定公告。前項公告期滿後，管理. i n U. v. 機關應檢具河川區域變更登記表、異動地積計算表及測量原圖等有關圖冊，囑. 27. Ch. engchi. 臺灣省政府 42 年 8 月 21 日肆貳府秘字第 71733 號令。臺灣省政府公報 42 年秋字 47 期 599 至 600 頁。. 28. 「臺灣省河川區域土地劃定原則」依臺灣省政府令 54 年 12 月 22 日府建水字第 86351 號令廢止。臺灣省政府公報 54 年冬字 72 期 4 頁。. 29. 依臺灣省政府 42 年 8 月 21 日訂頒之臺灣省河川區域土地劃定原則第 4 條規定，中水位即尋常洪水位與枯水位之中間值。又所謂「尋常洪水位」，依 58 年 8 月 5 日修訂之水利法施行法第 149 條規定:「五年內洪峰高度出現次數最多之洪水位」。後來，93 年 11 月 17 日修訂水利法施行法第 59 條規定:「本法第八十三條所稱尋常洪水位，指洪峰流量重現期距為二年所對應之洪水位；尋常洪水位行水區域，指尋常洪水位向水岸之二岸臨陸面加列一定水位範圍後之區域。」。. 30. 「臺灣省河川管理規則」係依臺灣省政府令 54 年 12 月 22 日府建水字第 86351 號令訂定公布。臺灣省政府公報 54 年冬字 72 期 4 頁；63 年 8 月 20 日臺灣省政府(63)府建水字第 77111 號令修正。臺灣省政府公報 63 年秋字 48 期 3 頁。. 31. 經濟部 91 年 8 月 7 日經水字第 09104619250 號令。行政院公報 8 卷 31 期 51 頁。 7.

(14) 託當地地政機關登記，並訂正地籍圖。」於是，當時公告劃入河川區域線內土地，為便統一管理，除由區內私有土地所有權人自行申辦消滅登記32外，亦有部分河川區域範圍經重新測定公告，由水利機關將公告劃入河川區域之公私有土地列冊送地政機關，辦理所有權消滅登記33。同時，土地法第 12 條第 2 項之執行，配合上述實務作法，即私有土地劃入河川區域，其所有權視為消滅，於是，是類土地係以「公告劃出河川區域範圍外」，作為回復所有權之時點。實務上稱其為「浮覆地」，係指「河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地34。」依行政院 91 年 7 月 26 日院臺內字第 0910034925 號修正「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第 3 點規定:「水道浮覆地原為私有部分：水道. 政治大. 浮覆地原屬私有者，除已由政府徵收補償或給價收購 (包括日據時期給價) 者外，於土地回復原狀時，不論係天然或人為之原因，均應准由原所有權人依土. 立. 地法第十二條第二條規定申請回復其所有權。回復請求權時間以水道區域線公. ‧ 國. 學. 告後起算。」到目前為止，是類土地，無論是水地回復成為陸地，抑或自始為陸地，其未經公告劃出水道區域線外，不得依本條第 2 項規定回復所有權35。. ‧. 是又，依上開處理原則第 1 點規定：「土地補辦登記程序：未登記之水道. y. Nat. 地浮覆後及未登記之道路溝渠地於廢置後，當地地政機關應即依土地法規定程. sit. 序，辦理土地所有權第一次登記。」實務上，地政機關發現公告劃出河川區域. al. er. io. 之私有土地時，係先行辦理國有土地所有權第一次登記，並於土地登記簿所有. n. v i n Ch 規定申請回復所有權，於其回復請求權消滅時效未完成前，不得移轉或設定負 engchi U 擔，登錄內容為：『本筆土地已於○○○年○○月○○日○○○○○○（依實權部其他登記事項欄登記「原所有權人或其繼承人得依土地法第十二條第二項. 際情形註明，如公告劃出河川區域）』。」並且，地政機關於回復所有權之請 36 求權時效完成後，逕為塗銷該註記。. 誠如前述，依土地法第 12 條規定，私有土地，須符合一定要件時，即發生消滅所有權與回復所有權之法律效果。基於處理水利行政與河川治理，將私有 32. 內政部 67 年 5 月 15 日台內地字第 773981 號函。. 33. 參閱陳良駿「土地對自然流失土地擬制為所有權消滅妥當性之研究」(逢甲大學土地管理學系碩士在職專班碩士論文、98 年)150-151 頁。. 34. 水利法第 78 條之 2 授權訂定之河川管理辦法第 6 條第 8 款規定參照。. 35. 最高行政法院 100 年度 7 月份第 2 次庭長法官聯席會議決議，亦採相同見解。. 36. 內政部 98 年 11 月 2 日內授中辦地字第 0980725792 號函。 8.

(15) 土地劃入河川區域範圍內時，則應依水利法予以管制。依水利法第 66 條規定(現為第 83 條)，經劃入河川區域範圍內之土地，並非不得私有。但實務上卻依相關行政規則(「臺灣省河川區域土地劃定原則」、行政院訂頒之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」、相關函釋等)，以及法規命令(臺灣省河川管理規則)等法令位階，據以限制人民權利，是否適法？容有疑義。按憲法第 15 條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」、第 143 條第 1 項規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。」憲法關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於 37 遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴；除對. 政治大. 財產權本身有所保障，亦包括財產法制度，故國家維護人民財產權兼具主觀權利本身及客觀規範制度保障之本質38。然而，人民依法取得之財產權，並非不能. 立. 限制，依憲法第 23 條規定，為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩. ‧ 國. 學. 序，或增進公共利益所必要者，亦得以法律限制之。由於土地法業已訂定超過半世紀，或配合水利行政之執行，私有土地消滅所有權及回復所有權，已非依. ‧. 土地法第 12 條所定之構成要件，而係適用其法律效果；因法律釋義歧異，長期以來，實務上衍生不少亂象，從財產權保障觀點，如何能通過合憲性之檢驗？. y. Nat. sit. 除上述之相關爭議，目前行政實務亦須進一步檢視其作業執行之合理性。. er. io. 按土地法第 3 條規定：「本法除法律另有規定外，由地政機關執行之。」由於其. al. n. v i n Ch ，現行故土地浮覆地所有權申請事宜，係向直轄市或縣(市)所在地政機關申請 engchi U 實務上係由登記機關審查「回復所有權」(土地登記規則第 27 條第 10 款規. 他法律未規定土地法第 12 條相關執行事宜，故應由地方主管地政機關執行39， 40. 定)，並作成「回復所有權登記」准駁之行政處分，應予修正，殆無疑義。此外，由於私有土地經視為消滅再回復原狀，或事隔數十年之久，原所有權人或繼承. 37. 司法院大法官會議解釋第 400 號參照。. 38. 陳慈陽『憲法學』(自版、94 年)600-602 頁。. 39. 陶惟能先生謂，地政機關分為中央地政機關與地方地政機關，所謂地方地政機關，乃指國內行政區域劃分上各地方上之土地行政機關而言，故地方主管地政機關係省地政機關及市縣地政機關。由於土地上之治理，多應以人就地，故主管土地之行政，以最小行政區域為便，故主管地政機關係市縣地政機關。參閱陶惟能『土地法』(北平朝陽學院法律評論社、 25 年)66-67 頁。. 40. 陳立夫「私有土地所有權之消滅與回復」同氏『土地法釋義(一)』(元照出版有限公司、105 年)15 頁。 9.

(16) 人，尚難知悉相關事實，故時有未能於請求權時效期間申請回復所有權之情形。實務上，登記機關於水利機關檢送劃定或變更河川區域之圖資辦理地籍測量時，發現得回復所有權之土地，並未主動通知原所有權人41，縱辦理國有土地所有權第一次登記，併於登記簿註記土地公告劃出河川區域之時間，惟公示效果仍有不足，故實務上不乏回復所有權之請求權罹於消滅情形。又，地政機關辦理地籍圖重測時，發現得回復所有權之土地，亦未主動通知所有權人，即參照舊地籍圖逕行施測42，於是，原所有權人依地籍圖重測程序維護其權益。按行政程序法第 9 條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」故基於維護人民財產權，地政機關就上述情形實有再檢討相關行政作業正確性之必要。. 政治大. 另，依土地法第 12 條第 2 項規定回復所有權，係屬公法上之請求權，原土地所有權人或其繼承人經提出申請，地政機關為准駁之行政處分。依行政程序. 立. 法第 131 條規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規. ‧ 國. 學. 定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。」因公法上消滅時效之起算，行政程序法未見明文，故. ‧. 類推適用民法第 128 條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」誠如前述，是類土地得以回復所有權之時，. y. Nat. 原所有權人或繼承人有無法知悉事實之難處，基此，該公法上之請求權時效期. sit. 間，或有再斟酌之必要。又以，實務上不乏原土地所有權人或其繼承人依法回. er. io. 復所有權時，該土地或已被處分或第三人占用情形，故上述地政機關所為回復. al. n. v i n Ch 分之性質為形成處分，亦有認為屬確認處分 i U e n g c h為宜，由於攸關原所有權人之權. 所有權之行政處分，應如何定性，其涉及回復所有權之效力，有論者認為該處 43. 44. 益，本文擬為進一步分析與探討。. 綜上所述，土地法第 12 條之相關法律問題，現行尚無相關研究深入探討，因此，引發本論文之研究動機期藉相關文獻之綜整與分析，提出相關建議，以作為法制上之參酌，並提供實務執行之參考。. 41. 內政部 98 年 11 月 2 日內授中辦地字第 0980725792 號函。. 42. 內政部 91 年 9 月 18 日台內地字第 0910064149 號函。. 43. 廖義男「土地法案例研究」同氏『土地法制度論集』(元照出版有限公司、104 年)202 頁。. 44. 陳立夫，同前揭書(註 40)15 頁。 10.

(17) 第二節、研究目的. 人民依法取得之土地，為憲法第 15 條保障之財產權，以確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，涉及人民財產權之限制，依憲法第 23 條規定，自應遵守法律保留原則及比例原則。土地法第 12 條規定，係民國 19 年大陸時期立法，時經國民政府軍政、訓政時期，配合當時之自然條件、時空背景與社會環境，而為立法設計，以今日社經條件及財產權保障之意識，確實難以理解此立法之用意以及欲彰顯之法律價值。而該法業已施行超過超過半世紀以上，實務上發生相關法律問題，有待釐析正確之作法。. 政治大過去被消滅所有權之土地，依土地法第 12 條規定回復所有權時，涉及新、舊法立. 首先是，國民政府接收臺灣，政權更替之結果，日治時期之相關法令廢止，. 令銜接問題，如何依新法定其法律效果，現行尚無相關研究。其次，基於水利. ‧ 國. 學. 行政之需要，光復後不少私人土地因劃入河川區域之緣故，非基於土地法第 12 條所定之要件，卻被視為消滅所有權，日後卻須待該土地公告劃出河川區域，. ‧. 始得回復其所有權，其適法性容有探討之必要。然後，回復所有權之核准，係. y. Nat. 一行政處分，故有請求權時效之問題，實務上，是類土地所有權人就土地得已. sit. 回復所有權之現況，或難以知悉事實，或已有第三人使用，故回復所有權之請. er. io. 求權時效期間、效力，勢將影響其權益，故須梳理相關法理，斟酌衡平作法。. al. n. v i n 職是之故，基於財產權保障觀點，本研究擬歸納、分析相關資料，以此提 Ch U i e h n c g 出相關建議，作為相關實務參考。. 11.

(18) 第三節、研究方法. 本研究係探討土地法第 12 條相關法律問題，研究方法係採文獻分析法。首先是考察土地法第 12 條之規範內容與立法意旨等內涵作為基礎；而後從日治時期開始迄今河川土地所有權制度與法令之變遷，參酌相關國內、日本學術界之專書、論文文獻，以及日治時期臺灣總督府公文檔案、光復後政府公報及法院判決等實務資料，就相關問題進行綜合分析與歸納及提出建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(19) 第四節、論文架構. 本論文計分 5 章，其內容要點如下：第一章緒論即本章。本章包括本論文之「問題意識」與「研究目的」，以及「研究方法」與「論文架構」。第二章土地法第十二條規定之內涵. 立. 政治大. 本章首先是「前言」，概述解構土地法第 12 條之相關內容以及立法意旨，. ‧ 國. 學. 以作為本研究基礎之重要性。其次是「立法意旨」，探求表現於法條文字之客觀化立法者意思，以及欲彰顯之法律價值。又，土地法第 12 條有二項條文，故分節探討「土地法第 12 條第 1 項規定之解析」與「土地法第 12 條第 2 項規定之. ‧. 解析」，最後是「小結」。. y. Nat. er. io. sit. 第三章私有土地所有權之消滅情形. al. v i n Ch 部分。首先是「前言」，第二節為「日治時期」，由於私有土地所有權消滅情形， engchi U n. 本章擬依時間序列，敘述各時期私有土地所有權之消滅情形。本章分為四. 不乏發生在日治時期，光復後係依土地法第 12 條規定回復所有權，故有考察當時土地所有權消滅之要件與本條視為消滅之要件是否合致，擬依權利變革重要時期，再就土地調查時期、林野調查時期、河川法施行時期等三時期，分別敘述之。第三節為「光復以後迄今」，光復後土地法第 12 條第 1 項規定配合水利行政之處理，衍生不少私有土地所有權消滅之相關法律問題，擬就分就光復初期至民國四十年代、民國四十年代至民國六十年代，以及民國六十年代迄今，為相關說明。最後是「小結」。第四章私有土地所有權回復之探討. 本章首先是「前言」，其後分為二部分說明，依序第二節為「日治時期私有土地所有權回復之探討」，包括法制承接之概述、依土地法第 12 條第 2 項規定 13.

(20) 回復所有權之適法性爭議，以及私有土地回復所有權之建議。而後第三節為「光復後私有土地所有權回復之探討」，內容分為光復後視為消滅土地回復所有權之探討、以公告劃定河川區域作為回復所有權基準之探討，以及回復所有權請求權時效之探討。最後是「小結」。第五章代結論－土地法第十二條未來應有之方向本章為最終章，建議之方向包括土地法第 12 條第 1 項之取捨，其次是光復前消滅之土地所有權回復，分就解釋論及立法論，說明是類土地回復所有權之應有方向。此外，並就現行以公告劃定河川區域作為回復所有權之基準，提出修正意見。最後，針對回復所有權時效問題，就回復所有權行政處分之性質、. 政治大. 請求權時效之年限以及行政實務之作為，提出相關建議。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(21) 第二章土地法第十二條規定之意涵第一節、. 前言. 從地理環境來說，臺灣由於山脈走向與季風方向等天然因素，以及地處亞熱帶區域，乾雨季之雨量懸殊，梅雨與颱風季節時，河、川、溪流等水道之水量暴漲；到了乾季，則河床乾涸見底，故大多數之河川，並非穩定常流水型態。 45. 日本治臺 50 年期間，對於洪水防禦等河川管理措施相當重視，自明治 29 年 4 月 8 日制定河川法後，大正 12 年 1 月 1 日河川法施行於臺灣，昭和 4 年 1. 政治大. 月 31 日起，臺灣總督府陸續公告河川法施行區域，河川區域內之私有土地消滅其所有權，以統一河川管理。光復後，國民政府接收臺灣，土地法施行於臺灣，. 立. 上述被消滅所有權之土地，卻依土地法第 12 條規定回復所有權。. ‧ 國. 學. 此外，光復後，政府依據 31 年 7 月 7 日制定之水利法(32 年 4 月 1 日施行)，. ‧. 作為水利事業興辦之依據，依法劃定之河川區域，落實防洪、禦潮、灌溉、排水、保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力46。早期不乏河川區. y. Nat. 域內之私人土地，因辦理水利行政，將劃入河川區域內之私人土地，其非屬依. sit. 土地法第 12 條第 1 項所定「因天然變遷成為湖澤或可通運之水道」之要件之私. er. io. 人土地，將其所有權視為消滅。又，配合上述私有土地劃入河川區域被視為消. n. al. i n C 現行仍維持此作法，因而衍生不少法律相關問題。 hengchi U. v. 滅情形，實務上係以其「公告劃出河川區域範圍外」，作為回復所有權之時點。. 由於土地法係於民國 19 年立法，當時是在大陸時期，該社經條件、地理環境與臺灣不同，而土地法第 12 條之規範內容與立法意旨，更有其時空背景，故客觀地探求立法意旨以及規範所欲彰顯之法律價值，有助於釐清相關問題之所在。基此，本章擬探討土地法第 12 條之意涵，以作為考察相關問題之基礎。. 45. 有關日治時期洪水防禦策略，請參閱馬鉅強「日治時期臺灣治水事業之研究」(國立中央大學歷史研究所碩士論文、94 年)63 頁以下。. 46. 水利法第 3 條參照。 15.

(22) 第二節、一、. 立法意旨. 立法沿革與修法經過. 土地法之立法，始於民國 17 年，民國 18 年立法院第十次會議議決，土地法由委員吳尚鷹、王用賓、鄧召蔭、陳肇英及黃昌穀等五人，根據中央政治會議決定之土地法原則與黨綱政綱之規定，以及遵依國父孫中山之平均地權主張，而為土地法之起草。土地法於民國 19 年 6 月 30 日明令公布，共分為總則、 47. 土地登記、土地利用、土地稅及土地徵收五編，計 397 條。土地法第 5 條規定：「本法施行法另定之。」、第 6 條「本法各編之施行日期及區域，分別以命令定. 政治大. 之。」又，土地法施行法於民國 24 年 4 月 5 日公布，第 2 條亦規定：「本法之施行日期及區域，與土地法同。」國民政府明令民國 25 年 3 月 1 日起，土地法. 立. 及其施行法一併施行48。後來，土地法於民國 35 年 3 月再經修正，同年 4 月 29. ‧ 國. 學. 日公布施行，修法後之土地法，仍分五編，除第二編改稱「地籍」，其餘四編名稱及其次序，與民國 19 年之土地法相同，而其條文，則從原來的 397 條刪減至. ‧. 49 247 條。. y. Nat. 現行土地法第 12 條，係民國 35 年 4 月 29 日修訂時合併原民國 19 年訂定. sit. 土地法第 9 條及第 11 條規定而來。民國 19 年之土地法第 9 條規定：「前條第一. al. er. io. 項所列水道湖澤之私有岸地，因坍沒或浸蝕而變成水道或湖澤之一部分者，其. n. v i n Ch 原有者，仍回復其所有權。」、土地法第 e n g11c條規定： h i U「水道因天然變遷而成新水道時，新水道所經土地之所有權視為消滅。但因天然或施用人工，新水道所經所有權視為消滅。前項坍沒或浸蝕之岸地回復原狀時，經原所有權人證明為其. 土地回復原狀，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」是以，第 8 條所列原不得為私有之水道湖澤旁之私有土地，因坍沒或浸蝕，成為可通運. 47. 王效文『土地法論』(上海法學編譯社、22 年)17 頁。朱章寶，同前揭書(註 3)43-44 頁。. 48. 土地法第 5 條規定：「本法施行法另定之。」乃一般法規之通例，惟第 6 條「本法各編之施行日期及區域，分別以命令定之。」則為本法特有之例，此蓋由於我國(指中國大陸)幅員遼闊，各地情形，不相一致，本法內容複雜，程序綦繁，同時推行於全國，事實上實屬不便。故土地法雖已公布，但非於公布日施行，此蓋所以予政府以隨時參酌地方情形為相機之施行。參閱王效文，同前揭書(註 47)23 頁。學者陶惟能認為土地法之施行，與既存之土地權利狀態衝突甚多，又各地情形未能一致，須慎重不能強同，故規定土地法及土地法施行法遲至民國 25 年 3 月 1 日起施行。陶惟能，同前揭書(註 39)22-23 頁。. 49. 侯木仲，同前揭書(註 3)30 頁；陳立夫，同前揭書(註 3)6-7 頁。 16.

(23) 之水道或公共需用之湖澤時，其所有權視為消滅；水道因天然變遷而成新水道亦然。是類土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。二、. 學者見解. 由於土地法立法當時是在大陸時期，而相關立法過程資料亦無法取得50，故擬參考相關學者對於土地法第 12 條之詮釋，以歸納、分析其立法意旨。學者陶惟能認為「土地法明定土地有公有土地及私有土地，關於私人間之權義關係，間有規定，故謂其係以私有權為出發點之法律，似無不可；私有土. 政治大. 地權義關係以外，則以統治權作用，限制私人之使用享益，並詳定其實現之方法與程序，則屬公法領域51」是土地法兼具公法與私法性質52。基於統治權作用，. 立. 為落實政策需要，得對於私有土地有所限制。. ‧ 國. 學. 就私有土地所有權之消滅，陶惟能氏之見解如下：(一)水流地擴張面積而. ‧. 視為消滅者：「光熱蒸騰，水不如陸，浸潤剝蝕，陸不如水，故水道湖澤之私有岸地，因水流之不舍晝夜，其基礎傾圮坍沒以溺者有之；或因逐漸陷損，積久. y. Nat. 使覺面積縮小者，亦有之。陸地所有權之範圍，自亦隨面積寬狹而有影響，此. sit. 種縮小原因，既非基于人為，當亦無法求償；土地之許可私有，本屬現代私法. er. io. 上之特殊權利，果因此而損及私有岸地時，其陸地既變為水流地，而所混成之. al. n. v i n Ch 土地享益領水，故遇此項情勢變遷，即視為消滅。」(二)天然變遷之新水道而 engchi U 視為消滅者：「滄桑之變，積年屢月，人莫之阻，則境地陸沉，亦事所絕無；堤水道湖澤，又性質上『不得為私有』者，自不能以私人之陸地所有權而于公有 53. 崩壩潰，固其例之最著者，積淤變形，就下成流，亦係江岸河岸所恆見。…… 而水流改道，自不僅為害單一之私所有權主體，恐有時亦牽涉多數主體之私有 50. 此外，楊松齡教授認為，有關土地法在大陸施行情形，迄未見有關文獻記載評述其施行概況，且自民國 25 年公布施行，迄民國 38 年國民政府轉進臺灣，其間歷經對日抗戰與國共內戰，且分別於該期間頒行有關土地之特別立法，暫停土地法之施行，而於內戰時期頒布之「綏靖區土地處理暫行條例」又迄於民國 40 年才於臺灣之國民政府明令廢止，故或可推論土地法之制頒，在大陸時期尚無具體之實行經驗。參閱楊松齡「土地法制沿革與臺灣實施經驗之評析」收錄於『台灣法制一百年論文集』(台灣法學會、95 年 11 月初版)519-523 頁。. 51. 陶惟能，同前揭書(註 39)4 頁。. 52. 陶惟能認為土地法兼具公法與私法性質，在法之體系上，歸類屬社會法。陶惟能，同前揭書 (註 39)4 頁。. 53. 陶惟能，同前揭書(註 39)33-34 頁。 17.

(24) 土地所有權，此種情形，在實際上實以可通運之水道為多，而可通運之水道，亦係：『不得私有』之土地，故土地法定為：『所經土地所有權』亦『視為消滅』。 (十一條前半)其理由竊以為與上述同54。」是陶惟能氏認為土地法許可私有土地之存在，乃因其屬私法上之權利，水道湖澤之私有岸地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道之一部時，該土地成為公水，自不許私人享有公水之利益，於是立法政策定其所有權視為消滅。其次，陶惟能氏對於回復所有權之見解，乃視為消滅所有權之土地「一旦原狀回復，則前此私有土地之權利主體，因不可抗力之原因而受私益之損害者，自得因損害原因回復其固有之私益，此土地法所以於第九條第二項及第十一條後半復有:『原土地所有權人……仍回復其所有權』之規定也55。」上述土地經. 政治大. 原所有權人證明其為原有後，基於回復所有權之擬制效力，解為追溯生效56，此乃基於因天然變遷成為湖澤或水道，私有土地所有權視為消滅，係不可抗力之. 立. 原因造成私益之損害，故一旦原狀回復，私益受損之情形排除，經原所有權人. ‧ 國. 學. 證明其為原有者，應追溯回復其私法上之權利。. ‧. 另，依土地法起草委員會立法委員吳尚鷹之見解：「水道湖澤既不得為私有，其岸地因坍沒浸蝕變成水道或湖澤之部分時，當然不得為私有，其所有權. y. Nat. 應隨之消滅。但因地形變更回復原狀者，間亦有之，使之歸還原所有權人，固. sit. 57 為公道原則所要求也。」於水道因天然變遷而成新水道之情形，其理相同。」. n. al. er. io. 吳尚鷹氏認為，水道湖澤與可通運水道既不得私有，故私人土地一旦有此事實. i n U. v. 發生，該所有權即視為消滅。又，地形變更情形，時而有之，基於公道原則，. Ch. engchi. 土地回復原狀時，應歸還原所有權人。. 學者陳顧遠認為：從權利喪失方面而言「(一)具有公水性質的水道湖澤既不得私有，那麼，其私有岸地因坍沒或浸蝕而變成水道或湖澤的一部分時，當然不得私有，他的所有權便視為消滅。(二)水道因天然變遷而成新水道時，新水道所經土地也不得私有，其所有權也視為消滅。」；從權利回復方面而言「從土地法第九條第一項的規定，所有權視為消滅，但第二項即明示坍沒或浸蝕的岸地，原狀一經回復，假使原所有權人能證明其為原有，便即回復其所有權。. 54. 陶惟能，同前揭書(註 39)34 頁。. 55. 陶惟能，同前揭書(註 39)35 頁。. 56. 陶惟能，同前揭書(註 39) 35 頁. 57. 吳尚鷹，同前揭書(註 3)51-52 頁。 18.

(25) 同樣；依第十一條前段的規定，『所有權視為消滅』，而但書也即明示因天然或施用人工，新水道所經的土地回復了原狀，倘若原所有權人能證明其為原有，仍然可回復他的所有權。這兩種回復的辦法，是根據著公平原則而制定的58。」大致來說，陳顧遠氏之見解，與吳尚鷹氏相同，認為天然變遷成為湖澤或可通運之水道者，具有公水性質，本即不得為私有，因而將其視為消滅。惟基於公道、公平原則，如回復原狀時，經證明其為原有，仍應回復其所有權。學者李之屏闡述，私有土地成為「可通運之水道」或「天然形成之湖澤而為公共需用者」，規定不得為私有，乃係考量公眾利益所由設也。人民依法取得水道湖澤兩旁之土地，而為私有，當無疑義，惟私有土地因坍沒或浸蝕而變成水道或湖澤之一部分時，則其所有權視為消滅；水道因天然變遷而成為新水道，. 政治大. 既因天然變遷而成，其性質上亦應屬公有，故原所有權亦視為消滅。上述土地回復原狀時，經原所有權人證明其為原有，仍當回復其所有權，使享受其私權. 立. 之利益59。. ‧ 國. 學. 上述土地法第 12 條規定之所有權得、喪、變更，多數學者認為其非基於法. ‧. 律行為，亦非由於行政處分，乃是因為適應土地之特殊狀態，特設此規定60。. y. Nat. 此外，本條關於私有土地之所有權消滅與回復之規定，限於水道湖澤，或. sit. 61 可通運之水道，其餘土地不與焉。又，天然變遷成為可通運之水道，係屬公水. er. io. 性質，所謂公水，係具有公物性質之水62，與自用井水或私有地內之池水等有所. al. n. v i n C 條規定，係屬基於公物之公所有權說(一元論之夫教授見解，認為土地法第 12 hengchi U 公物法制)，而為立法。. 不同。回復原狀時，經原所有權人證明其為原有，仍當回復其所有權。依陳立 63. 綜上所述，本條之立法意旨，乃基於人民依法取得之土地所有權，應予保障，惟土地因成為湖澤或可通運之水道，已不能為原來土地之利用，已無所有. 58. 陳顧遠，同前揭書(註 3)17-18 頁。. 59. 李之屏『土地法釋義(上冊)』(會文堂新記、26 年)10-13 頁。. 60. 王效文，同前揭書(註 47)28-29 頁；李之屏，同前揭書(註 59)12 頁；黃棟培『土地法釋義』(自版、48 年 8 月再版) 20 頁；焦祖涵『土地法釋論』(三民書局股份有限公司、91 年 8 月增訂三版)51 頁。. 61. 黃棟培，同前揭書(註 60)20 頁。. 62. 朱章寶，同前揭書(註 3)53 頁。. 63. 陳立夫，同前揭書(註 40)4 頁。 19.

(26) 權可言，其所有權可視為消滅。然所謂視為消滅，非絕對的物質消滅，日後仍有回復之可能。故第 2 項規定，前項土地，一旦回復原狀時，經原所有權人證明其為原有者，原土地所有權人仍不失其權利，可恢復其所有權，旨在保障所有權人之權益也64。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 64. Ch. engchi. i n U. v. 許松(編)，同前揭書(註 5)1-9 頁；陳銘福，同前揭書(註 5)22 頁。 20.

(27) 第三節、. 土地法第十二條第一項之解析. 土地法第 12 條第 1 項規定：「私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。」本節分就私有土地、因天然變遷成為湖澤或可通運之水道及所有權視為消滅之意涵，解析如下：一、. 私有土地. 按土地法第 10 條第 1 項規定：「中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民 65 全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。」陶惟能氏認為，「按上規定，. 政治大. 一方面承認全國土地，屬於全國國民，一方面復承認已取得所有權之土地私有權，除相沿成國有者外，類皆為合法之私有；故依純理而言，或不免有顯相齟齬. 立. 之譏，然按法索意，亦得解為立法政策上，乃富彈力性作用者66。」依朱章寶氏. ‧ 國. 學. 之解釋，本條立法旨趣，係本於平均地權終極的理想，不問土地所有權屬於私人或屬於國家，既認定土地為人類生存的依據，故凡一國領域內的土地上所有一切. ‧. 利益，應為全體國民所共有共享，於此原則下，維持土地私有制，但加以限制，即可達到平均地權之主張67。因此，人民依法取得之私有土地所有權，基於國家. y. Nat. 領域內的土地上一切利益，以及全體國民共享之平均地權理念，依法仍受相當限. er. io. sit. 制，同時亦獲得相當保障。. al. n. v i n Ch 民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。」就保障面而言，人民依法 engchi U 取得土地所有權，個人得依財產之存續狀態有行使其自由使用、收益及處分之權. 依憲法第 143 第 1 項前段規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人. 能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，以實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。其次，就限制面而言，財產權內容之形成，基於增進公共利益之必要，國家非不得以法律為合理之限制，故依憲法第 23 條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」人民依法取得之土地所有權，為增進公共利益所必要，國家得以法律為合理之限制，與憲法保障財產權之本質並不相牴觸。申言之，當. 65. 指民國 19 年之土地法第 7 條第 1 項前段規定：「中華民國領域內之土地，屬於中華民國國民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有地。」. 66. 陶惟能，同前揭書(註 39)24-25 頁。. 67. 朱章寶，同前揭書(註 3)50-51 頁。 21.

(28) 財產權涉及對社會之義務性時，基本上得經由法律規定來減損財產權之內容，限制其使用、收益及處分。此外，基於公共利益之必要，經由限制方式仍無法達到目的，國家亦得以公權力取得人民全部或部分財產權，惟應以對價方式予以補償 68. 。又，私有土地所有權之取得方法，為原始取得與繼受取得69。原始取得者，. 係指非基於他人既存權利，而獨立取得其所有權，故取得人所取得之權利，完全為新生之權利。申言之，原始取得乃非基於原權利人之讓與而取得，純係獨立取得該土地之所有權。繼受取得者，乃指基於他人既存權利之讓與而取得該土地所有權者。原始取得之情形，例如時效取得所有權(民法第 769、770 條)，係基於法律規定；繼受取得，為私有土地所有權取得之常態，例如：買賣、贈與、交換等. 政治大. 法律行為而為取得所有權。私人基於法律行為以外之事實而取得所有權情形，例如：繼承。. 立. ‧ 國. 學. 另，按民國 19 年土地法第 32 條：「土地登記，謂土地及其定著物之登記70。」、第 33 條規定：「左列土地權利之取得、設定、移轉、變更或消滅，應依本法登記。. ‧. 一、所有權。二、地上權。三、永佃權。四、地役權。五、典權。六、抵押權。 (第 1 項) 前項規定，於公有土地及私有土地，均適用之。(第 2 項)」據上規定，. y. Nat. 私人土地所有權，原則上須經過登記。依法律行為取得者，民法第 758 條規定：. sit. 「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」. er. io. 基於登記生效之法定要件，故依法律行為取得土地所有權須經登記，始發生權利. al. n. v i n Ch 執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得 engchi U 處分其物權。」依上開規定所定之法律事實取得土地所有權，未登記前，效能上主體變更之效果。非依法律行為取得者，依民法第 759 條規定：「因繼承、強制. 有相當限制，依法「不得處分」及「不得為所有權以外權利之登記。」(民國 19. 68. 陳慈陽，同前揭書(註 38)600-602 頁。. 69. 侯木仲，同前揭書(註 3)74-76 頁；史尚寬，同前揭書(註 3)24-25 頁；來璋『土地法規大綱』 (中國地政研究所、81 年 5 月)18 頁；焦祖涵，同前揭書(註 60)45-46 頁；溫豐文『土地法』(自版、101 年 6 月修訂版)43-46 頁。又王效文詮釋「原始取得」，認為原始取得者，與前所有權人之所有權無關，而取得所有權之謂。即非繼受他人之所有權，自我而始取得此物之所有權。又將繼受取得，稱為「繼承取得」，乃指基於前所有者之權利，而取得其所有權之謂。換言之，即屬於他人之所有權，因移轉而取得此物之所有權也。參閱王效文，同前揭書(註 47)53 頁。. 70. 民國 35 年土地法修正為第 37 條：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。」 22.

(29) 71. 年土地法第 44 條規定參照) 。至於，私人土地所有權之主體方面，依民法之分類，分為自然人和法人。按民法第 6 條規定：「人之權利能力，始於出生，終於死亡。」、第 7 條規定：「胎兒以將來非死產者為限，關於其個人利益之保護，視為既已出生。」、第 9 條第 1 項規定：「受死亡宣告者，以判決內所確定死亡之時，推定其為死亡。」是自然人享有權利能力，自得取得土地所有權；自然死亡或依法受死亡宣告者，則不得為承受土地所有權之權利主體。其次，民法第 25 條規定：「法人非依本法或其他法律之規定，不得成立。」、第 26 條規定：「法人於法令限制內有享受權利負擔義務之能力。但專屬於自然人. 政治大. 之權利義務，不在此限。」依相關法令設置之法人得取得土地權利。另，外國人 (包括自然人及法人)，於法令之限制範圍，無法取得特定之土地權利(土地法第. 立. 17 至第 24 條)。此外，祭祀公業、神明會及寺廟等無權利能力之團體，法令予以. ‧ 國. 因天然變遷成為湖澤或可通運之水道. Nat. y. ‧. 二、. 學. 權宜處理，而得為土地所有權登記之權利主體72。. sit. 按土地法第 1 條規定：「本法所稱土地，謂水、陸及天然富源。」、第 14. er. io. 條第 1 項第 2 款規定：「天然形成之湖澤而為公共需用者，其沿岸一定限度內之. al. v i n Ch 地。」等不得為私有，故天然形成之湖澤而為「公共需用」者，以及「可通運」 i U e h n c g 之水道，依法不得為私有，至於自用井水或私有地內之池水等所在之土地，則 n. 土地。」及其同條第 1 項第 3 款規定：「可通運之水道及其沿岸一定限度內之土. 73 74 得為私權之客體。亦即水地亦得為私有，非泛指所有之湖澤或水道，皆不得. 為私有。土地法第 12 條第 1 項所定視為消滅之私人土地，與該天然形成之湖澤而為「公共需用」以及「可通運」之水道依法不得為私有，有密切關連，且僅限於天然形成之湖澤或可通運之水道，其餘土地不與焉，誠如前述，乃因是類土地具有特定公共利益之用途。土地法於民國 19 年立法當時之時空背景，基於社會 71. 陶惟能，同前揭書(註 39)31 頁。. 72. 溫豐文，同前揭書(註 69)160-162 頁。. 73. 朱采真『土地法釋義』(世界書局、20 年)56 頁。. 74. 司法院 26 年院字第 1696 號解釋。 23.

(30) 認識與立法政策，江、湖沿岸私地坍沒者，時而易見，未來回復原狀亦尋常可期待75，俟不可抗力之事實排除，即回復其所有權，故僅限於是類土地視為消滅。三、. 所有權視為消滅「視為」者，係擬制之法律用語。擬制是一種「立法者衡酌特定事實之. 情狀，決定賦予特定法律效果之規範創造76。」所稱「擬制」，係指基於公益上之需要，對於某種事實之存在或不存在，依據法之政策，而為之擬定也。凡法文中有「視為」之字樣者，即屬此種情形；視為既係法政策上一種擬定，則縱 77. 與真的事實相反，亦不容舉反證推翻。法律上的擬制，係法律觀點的表現方式，故其係重要之立法技術，至於該規範上之意義，亦即適用範圍究有多大，則必須依其規範意旨，透過解釋予以析論78。. 政治大. 立. 依民國 19 年訂定之土地法第 12 條規定：「凡未經人民依法取得所有權之土. ‧ 國. 學. 地，為公有土地。(第 1 項) 私有土地之所有權消滅者，為公有土地。(第 2 項)」依此規定，公有土地可分為「未經人民依法取得所有權之土地」及「私有土地之所有權消滅者」所謂未經人民依法取得所有權之土地，乃指未依現行有效法. ‧. 令取得土地所有權者而言，不問其係未經人民依法取得或法令上禁止人民取得 79. y. Nat. 所有也。又私有土地之所有權消滅者，例如，私有土地被公用徵收者是也，經. sit. 依法徵收成為公有土地後，私有土地所有權自此消滅。土地法(第 9 條、第 11. n. al. er. io. 條)亦規定所謂「視為消滅」，其係法律上以擬制方法，定為與消滅同視，故私. v. 有土地合於一定要件，發生消滅所有權之效果，乃係立法者衡酌特定事實之情. Ch. 狀，賦予特定法律效果之規範，有其適用範圍。. engchi. i n U. 土地法施行後，土地之本質，原始即應屬於公有者，即「不得私有之公有土地」，依民國 19 年土地法第 8 條第 1 項規定：「左列土地，不得為私有：一、可通運之水道。二、天然形成之湖澤而為公共需用者。三、公共交通道路。四、 75. 王效文舉例長江之兩岸，常有因水流之改道，致坍沒或浸蝕而又回復原狀者之情形。參閱王效文，同前揭書(註 47)29 頁。. 76. 李惠宗『案例式法學方法論』(新學林出版股份有限公司、98 年)177 頁；法律條文中經常用「視為」一詞來表達擬制。所謂擬制是一個規定把甲類型的事實「看成」乙類型的事實，並賦予甲類型事實與乙類型事實相同的效果。參閱黃異『法學方法』(元照出版有限公司、98 年)56 頁。. 77. 鄭玉波著、黃宗樂修訂『法學緒論』(三民書局、102 年)82-83 頁。. 78. 黃茂榮『法學方法與現代民法』(自版、98 年)305 頁。. 79. 陶惟能，同前揭書(註 39)27-28 頁。 24.

(31) 礦泉地。五、瀑布地。六、公共需用之天然水源地。七、名勝古蹟。八、其他法令禁止私有之土地。」屬於上列各款土地，係絕對公用土地，原始非屬私人所有者，即依法不得為私有。不得為私有。同法第 2 項規定：「市鎮區域之水道湖澤，其沿岸相當限度內之公有土地，不得變為私有。」符合該項要件並原始屬公有土地者，係依法「不得變為私有之公有土地」。是又，上述土地法第 8 條明定第 1 項所列各款土地，不得為私有，係因其具有公用性質，為顧全公共利益之需要，因而不得為私有土地之標的80，然而未明定依法取得之私人土地，成為上述所定第 1 項所列各款土地客體時，如何依法成為公有土地。由於民國 19 年公布之土地法，已有公用徵收之規定，按土地法第 335 條規定：「國家因公共事業之需要，得依本法之規定，徵收私人土地。」. 政治大. 自徵收之原因以觀，徵收私人土地的主要原因是為公共事業的需要81。所謂公共事業，是指具有公共利益的事業，不僅以公用為目的而設施的事業為限82。基此，. 立. 原屬私有土地，已成為土地法第 8 條明定第 1 項所列各款土地，得依規定徵收. ‧ 國. 學. 而成為公有土地；未徵收前，仍得為私有土地83。另，符合同法第 2 項要件之私有土地，如與公用不相妨害時，則許其繼續私有，倘有與公用目的相衝突之情. ‧. 84 形時，亦得依法徵收成為公有土地。上述私有土地，經依法徵收以後，不許再. 為私有85，所有權即真正之消滅。. y. Nat. sit. 例外的是，第 8 條第 1 項所定「可通運之水道」以及「天然形成之湖澤而. er. io. 為公共需用者」相毗連之私有岸地，因坍沒浸蝕而成為水道或湖澤之一部時，. al. n. v i n Ch 侵蝕而變成水道或湖澤之一部分者，其所有權視為消滅。」 e n g c h i U 、第 11 條前段規定：「水道因天然變遷而成為新水道時，新水道所經土地之所有權，視為消滅。」依土地法第 9 條第 1 項規定：「前條第一項所列水道湖澤之私有岸地，因坍沒或. 80. 陳顧遠，同前揭書(註 3)14 頁；法學編譯社(編)『土地法問答』(法學編譯社、26 年)11 頁。. 81. 民國 19 年土地法第 336 條規定：「前條所稱公共事業，以適合於左列各款之一者為限。一、實施國家經濟政策。二、調劑耕地。三、國防軍備。四、交通事業。五、公共衛生。六、改良市鄉。七、公用事業。八、公安事業。九、國營事業。十、政府機關，地方自治機關及其他公共建築。十一、教育，學術及慈善事業。十二、其他以公共利益為目的之事業。」. 82. 陶惟能先生認為私有土地被公用徵收者，係私有土地消滅之原因。陶惟能，同前揭書(註 39)28 頁。. 83. 司法院 26 年院字第 1678 號解釋。. 84. 陶惟能，同前揭書(註 39)29-30 頁。. 85. 陶惟能，同前揭書(註 39)30 頁。 25.