第二節 問題陳述
近年國際海洋事務蓬勃發展，我國海巡署自2000年成立迄今將近17年，但就整體職 掌與工作事項而言，除查緝走私、偷渡等治安工作外，有關海洋事務、海洋科研及海洋 環境與生態保育等，多屬相關部會主管或行政委託事項，並非海巡署職掌事務或業務範 籌。因此，要真正達成海洋立國之願景，設立「海洋委員會」或「海洋部」，為勢在必 行的海洋政策，然而為解決海巡署人力問題，岸海（軍警）人力交流亦是必然，但在缺 乏完整配套措施的狀況下，現行組織法修訂後，將賦予岸海（軍警）人力得以交流，軍 職人員卻因「養成教育」、「在職訓練」與「升等教育」等專長特性與海事專業不同，
將致使軍職人員的職涯發展受限，甚至逐漸被取代而造成軍職人員遭受淘汰的命運。
本研究係以海巡署四級機關以下軍職人員為範圍，並以現行上校以下軍職人員為對 象，探討未來海巡署四級機關（分署）含派出單位成立後，推動岸海（軍警）人力交流，
對軍職人員之發展可能產生的問題，並解決軍職人員面臨淘汰之窘境，以及海巡既有之 人才與人力流失問題；另提供相關建議供主政機關參考。以下提出相關問題探討軍職人 員在海巡署之危機。
壹、海巡機關定位與屬性未定
海巡機關究竟為「全文職」機關亦或是「軍、警、文」併用機關，長期備受社會學 者爭議，但卻沒有明確的定位與屬性，若依目前法制發展與社會趨勢論之，或許應定位 為「全文職」機關，但依海巡署設立之沿革、海岸巡防法與其組織法所賦予之法定職掌，
目前確實是一個軍、警、文及關務的元多組織。若定位為「全文職」機關，則軍人任職
於海巡署似乎與憲法第104條之規定有所衝突，未來海巡署內部軍職人員將可能不存在。
胡念祖教授認為海巡署「軍、文併用」之現況，應屬短期、過渡的作法，終其目標係將 海巡署轉型為真正的「一元化的文職機關」，在此之後「就不再有軍職人員」。（胡念 祖，2001）
貳、全文職與優先海域巡防發展方向
一、組織法潛藏「全文職化」之意涵
行政院海岸巡防署組織法第 22 條規定，海巡署軍職人員之任用，「不得逾編制員 額三分之二」，並應逐年降低其配比；後段條文更明白規劃，等該法施行八年後，海 巡署人員任用以文職人員為主。另同法第 27 條亦明文規定：海巡署應就編裝、組織重 新檢討調整，俾符合「優先發展海域巡防」之原則，並規定以三年為期限。該條文除 限定組織調整之時限外，更揭示海巡署組織、編裝等調整原則與方向，係以「優先發 展海域巡防」能量為主。因此，由上述法規可以瞭解，海巡署組織發展與策政對軍職 充滿排斥，雖然所謂的八年落日條款於 2004 年已修訂，但現階段與未來的發展情勢，
對軍職人員仍無相對性之保障。
二、法定職掌限縮海事專長訓練
(一)海洋巡防總局職掌特性
海洋巡防總局（以下簡稱「海洋總局」）係以警職人員為主體，依《行政院海岸巡 防署海洋巡防總局組織條例》第2條規定，其掌理事項除海域犯罪偵防與海上、非通商 口岸之查緝走私事項外，更包含海上交通維護、海域救生救難、海洋災害救護、海洋環 境保育、海洋資源維護、海上涉外事務調查及關於船舶、航空器之規劃、設計、建造、
維修等事項。因此，從法定職掌特性，海洋總局的警職人員從養成教育、在職訓練上之 要求，必須朝向海上專業知能為主，符合「優先發展海域巡防」之政策。
(二)海岸巡防總局職掌特性
海岸巡防總局（以下簡稱「海岸總局」）係以軍職人員為主體，依《行政院海岸巡 防署海岸巡防總局組織條例》第 2 條規定，其掌理事項除海岸、非通商口岸與協助通商 口岸之查緝走私、防止非法入出國等事項外，包含海岸地區管制、海岸犯罪偵防、海岸 救生救難、港口安全檢查及海岸涉外事務調查等事項。
從上述海洋、海岸總局之定職掌事項分析，明顯可見，海洋總局依其職掌特性，在 專長培育方向即朝向海事專業知能為主，真正結合海巡署之任務，落實「為用而訓、訓 用合一」之精神，更符合海岸巡防署組織法第 27 條之「優先發展海域巡防」政策。而 軍職人員依其職掌特性，主要「任務與勤務」執行均以岸際為主，因此，相關專長培訓 缺乏航海及海上執法等專業技能，未來配合海巡署組織改造，在「岸海（軍警）人力交 流」部分，對軍職人員而言，朝向海上發展是一大挑戰，缺乏海上專業技能在未來職場 也是一大威脅。
參、軍職人員訓練規劃未與政策發展俱進
我國海委會原訂於2016年7月4日正式成立，雖於6月30日行政院下令廢止有關《海 洋委員會組織法》及《海洋委員會海巡署組織法》之施行日期，但設立專責海洋事務機 關已是國內朝野共識。因此，基於「海委會」或「海洋部」的組織架構原則不變的狀況 下，海洋委員會、海巡署暨所屬機關含派出單位，其編制表員額將採軍、警、文併用職 缺（上士以下不列計預算員額），亦即未來海委會（或海洋部）的四級機關，即分署含 派出之海巡隊及岸巡隊職缺，軍、警、文均可併用，以達到岸海人員交流之目的。
目前海巡署所謂「訓用合一、為用而訓」之政策，就海巡署政策發展現況並未能真 正落實，其主要原因，係教育訓練制度分由海洋總局與海岸總局設置之「人員研習中心」
規劃，各以其任務特性培育不同專長知能，以海岸總局軍職人員之訓練區分職前訓練、
常年訓練及在職訓練與深造教育，各項訓練著重在海巡勤務、海巡法規、海巡專業、通 識教育、海巡技能及司法警察證書取得，並無相關海勤、海事專業之訓練。因此，即使 未來「岸海（軍警）人力交流」，岸巡單位之軍職人員受專業技能與相關航海證照限制，
無法調任海上任職，而海上勤務人員逐年從中央警察大學，警察專科學校或海巡特考等 方式進用，可減緩海上勤務人員老化現象，更逐年將老化的海上勤務人員調任岸巡單位 任職，其勢必壓縮軍職人員之職缺。
肆、海巡人力未能交流運用
海岸巡防總局因應推行全募兵制，其所屬軍職編制員額截至2015年底實際員額為1 萬222人，規劃至2016年調降為9,030員，但未來海委會海巡署所屬通資作業隊、警衛隊 及教育訓練中心訓練隊預估佔用員額約1,316員 ，嚴重縮減海岸巡防人力之而需求。反 之，海洋巡防總局自2010年起規劃「強化海巡編裝發展方案」，其實際人力需求大增，
雖然行政院於2009年同意逐年增加預算員額628人，但截至2015年底預算員額獲增不足，
實際員額為2,550人，造成超勤加班情形嚴重，至2016年3底僅獲增231人，尚不足397人。
（審計部，2015）。可見於人力需求方面，海岸總局面臨預算員額縮減，而海洋總局預 算員額不足，請增員額又無法順利獲得，同屬海岸巡防署的三級機員額一減一增，卻無 法有效交流運用，這其中雖然涉及人員維持費的預算與諸多保險、加給等問題，但重要 的是在於人事經管與專業技能培訓不同，而造成岸巡人力無法有效朝海域執法發展。
伍、年度施政計畫重海輕岸
回顧海巡署2016年重大政策及2015年度施政績效報告，論及近年來東海、南海緊張 局勢驟升，爭端海域如釣魚台及南中國海等周邊國家，無一不藉由強化巡護能量，來增 加國際談判籌碼，為因應國際情勢與捍衛臺灣主權漁權，海巡署除戮力執行核心任務外，
更聚焦海巡執勤量能及彈性勤務調整，以靈活因應風雲詭譎之突發性狀況，透過加強各 項軟、硬體建設，如強化海巡編裝發展方案、海巡基地籌建規劃以及海巡人員本職學能 提升，以達衛國護民之使命（海巡署2016年重大政策，2016）。海巡署相關重大政策計 14項，其中第6項至第14項，以推動海洋事務與海事服務為主，內容包含健全法治教育、
精進為民服務、活化資源運用、融合機關文化、推動跨機關服務及合作、提升研發量能、
政府內部控管機制、提升人力資源素質與管理效能等，其餘5項均為貫徹海域執法及能 量建設等重大政策，而僅有一項為岸巡機關之政策─「推動募兵政策，精實人力結構」
（如附錄A）。
綜合以上，海巡署重大政策發展方向，確實以「優先發展海域巡防能量」為主要方 向，無論是海域執法、強化搜救能量、海洋科學研究或充實海巡建設等，均顯示海巡署 未來以朝向海上發展為主。但在海岸巡防能量的建構部分，卻僅在於雷達、通訊、監視 系訊與未來紅外線熱顯像儀與無人飛機之建置等硬體設施。另在提升人力資源素質與管
理效能方面，雖然是因應任務需求，朝向妥善員額管理、多元管道廣納人才及強化人才 培訓，以提升組織運作及發展效能，卻尚未規劃從既有的岸巡軍職人員，依職等辦理相 關航海、輪機、海域搜救等相關海事專業訓練。