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第二章 國內外區域治理、治理指標研究之探討
本章主要針對國內外區域治理指標理論與研究，進行回顧與探討以作為本研 究新竹區域治理指標系統建構的立論基礎。文中，首先進行治理指標研究之理論 基礎與重要性加以探討；第二節，針對聯合國、世界銀行等組織、相關學術研究 中心及學者，已建構之治理指標系統進行介紹，以瞭解目前治理指標研究之國外 發展概況；第三節，針對矽谷區域治理發展經驗及 SVI 系統詳加探究，以作為 本研究竹科園區與新竹縣市區域治理指標研擬發展基礎；第四節則對我國區域治 理相關研究加以回顧，以瞭解我國目前此範疇研究發展現況。最後，本研究將提 出相關文獻回顧後之省思與回饋。
第一節 治理指標理論基礎與指標建構在政策分析學理上之運用 所謂治理指標係指可將公共統計數值用於政府施政議題的衡量工具，其目的 在於利用公部門的統計數值來協助政策利害關係人（policy stakeholders）制定妥 適政策（丘昌泰等，2001：290；李允傑、丘昌泰，2003：297；吳定，2005：402）。
再者，在重視治理品質的今日，指標管理系統已逐漸成為公部門提升施政品質不 可或缺的重要工具。因此，指標管理應與政府施政相結合以發展治理指標，來達 成客觀地評估施政績效，並提升政策品質。目前，就公共政策相關學術範疇中，
對治理指標建構研究有所論及部份，依據本研究針對相關公共政策或政策分析
（policy analysis）相關文獻整理發現，主要可從三大面向來加以論述之：1.學者 Dunn（2004）所提出『以問題為核心的政策分析』程序中之政策監測方法（policy monitoring）觀點；2.政策循環過程之政策評估（policy evaluation）階段；及 3.
政策執行運作政策工具角度，內容分述如下：
一、以問題為核心的政策分析程序之政策監測方法
政策監測係指產生與公共政策因果關係相關之資訊，並作為衡量公共政策的 基礎。而其是一種政策分析程序，可製造有關政策制定緣由與執行結果之資訊，
並進而檢視政策行動是否與政策目標相一致。其次，學者張世賢（2005：357-358）
認為政策監測在政策分析中，主要扮演重要方法論角色，當政策行動資訊經監測 而被轉化成政策結果資訊時，便能提供政策制定者決策參考依據。由監測產生的 政策相關資訊，主要具四種功能（李明寰，2002：456；朱志宏，2004：158）：
(一) 順從功能：透過政策監測，政策分析人員可得知在政策執行過程中相關人 員、特別是政策標的人口，是否確實遵守立法機關所制定政策、程序與規定。
(二) 審核功能：可瞭解特定標的團體或受益者所提供之公共資源或服務，是否已 確實遞送到標的團體（target group）手中。
(三) 評量功能：政策監測所產出資訊，可提供政策分析人員及相關單位針對政策 方案執行後所造成社會或經濟變遷，進行衡量與瞭解。
(四) 解釋功能：藉由政策結果資訊，說明政策何以產生某種結果、政策為何成功 與失敗。
據前述四項功能可知，政策監測對公共政策運行必要性。而政策監測在施為 上大致透過幾種方式進行，但由於指標系統建構除了具備：可為政策結果監測發
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展出適當指標，藉以彌補資訊不完全之缺憾；及提供有關『對政策標的團體所造 成的影響』等之可靠資訊，進而幫助規劃人員針對政策方案加以修正兩項優點外
（Dunn, 2004: 290），指標系統還能對不同時期、不同區域或國別等之進行政策 結果比較（Kaufmann, Karry & Zoido, 1999a）。此外，Silicon Valley Joint Venture
（2008）更提出指標系統的適度轉化，便能成為政府相關單位施政依據，即『政 策目標』來運用。然此，建構指標系統向來被視為是最重要之政策監測方法。
二、政策循環過程之政策評估階段
政策評估意指為了解公共政策結果，藉由客觀性、有系統性及有經驗性的方 法去驗證現行公共政策和方案，換言之，即對政策物件之影響是否達成預計目標
（吳瓊恩等，2004：329），而政策評估主要有兩項任務：根據政策影響程度來決 定政策結果，及依所設定的準則或價值標準來判斷政策成功或失敗（陳恆鈞，
2001）。通常政策評估所欲達成目的有三：1.政策評估可提供有關政策績效可靠 及有效資訊，即『需求』、『價值』及『機會』，並瞭解公共行動所達成程度；2.
能有助價值取向之澄清與批判，這種澄清與批判可作為目標或目的選擇基礎；3.
有助其他政策分析方法應用（謝明等，2003：436）。然，『政策評估』與前述『政 策監測』最大差異，乃於政策評估係建立在價值前提之上，產生有關政策績效的 資訊，而政策監測則為建構在事實前提上，產生有關政策績效之因果關係資訊（林 鍾沂，2004：406）。
再者，依據學者 Hughes（引自吳瓊恩，2006）認為政策評估實踐上，必須 歷經六個階段：1.確認、界定與詳細說明欲評估問題；2.設定評估指標；3.認定 替代政策；4. 評估替代政策；5.提出各個替代政策必進行選擇；6.監督政策結果。
另一方面，學者吳定（2003a：243）則提出進行政策評估時，必須注意的八事項：
(一) 如何確定評估所欲研究之主要問題。
(二) 究竟是要採取定量途徑或定性途徑或綜合二者。
(三) 如何擬定測量指標與技術以回答主要問題。
(四) 如何蒐集重要資料，以使測量項目操作化。
(五) 如何規劃合適之研究設計，如何注意比較對象種類及資料蒐集時機等問題。
(六) 如何實際蒐集、分析與解釋資料。
(七) 如何撰寫並傳布評估結果。
(八) 如何推介評估結果之實際運用。
由上述政策評估六步驟及八注意事項中，可知政策評估始於對『評估問題界 定』，再來就是『設定評估指標』，不然政策評估將無法持續執行下一步驟。也因 此，依據學者吳定等（1996：73）、李允傑與丘昌泰（2003：221）認為建構評估 指標是相當重要的，因為它是實施評估工作之前置作業。
三、政策執行運作之政策工具角度
政策工具意指政府為執行政策並達成政策目標，實際採取的各種技術總稱，
亦是將政策目標轉化成具體政策行動（policy action）所使用之工具或機制（吳 定，2003b：274），簡言之，就是解決政策問題所使用的各種可行手段（林水波，
第二章 國內外區域治理、治理指標研究之探討
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1999）。而在政策工具發展上，主要有兩次代的差別：第一代為傳統政策工具，
乃強調層級節制或由上而下關係，政府採取某項政策工具，標的團體只能服從沒 有反抗或反制能力，是一種單邊型政策工具；第二代則為當代政策工具，強調多 元互動或由下而上關係，政府經常採取雙方或多方皆能獲利的多邊型工具。然 而，政府實際上所能使用政策工具類別，至今在學界仍尚未有所定論，但依據學 者丘昌泰（2004：367）認為政府運用的政策工具大致可為四類：
(一) 權威類工具：例如命令、管制或執照核發等強制性工具。
(二) 財務類工具：諸如補助、獎勵等非強制性，但具有經濟誘因性的工具。
(三) 資訊類工具：為交換知識或資訊工具，乃是第二代政策工具代表。
(四) 組織類工具：將一群擁有各種技巧的人群加以組合的方法。
針對四類政策工具，學者Weimer & Vining（1999；引自陳恆鈞，2004）認 為政府所提供之資訊類政策工具，在公共政策領域中，已愈來愈具重要性，因為 政府資訊提供除可改變標的團體行為外，亦可針對資訊不對稱所導致的市場失靈 進行解決。此外，由於知識經濟時代來臨，政府資訊提供更為政策執行不可或缺 的重要工具（林水波，2007）。也因此，治理指標體系建構，學者Kaufmann & Karry 等（1999b）、UN-HABITAT（2002a: 1）與 World Bank（2007）皆認為治理指標 藉由測量過程來提供政府相關單位資訊（諸如現行政策運作情況、社會現狀及發 展趨勢等），以作為施政參考，進而提升治理品質。
綜前所述，可釐清治理指標建構其在公共政策實際運作中或學術研究上，主 要可提供四種功能與作用：
(一) 建構治理指標，是達成政策監測重要方法。
(二) 所擬定的治理指標，適度轉化後，可作為政策目標及政府施政依據。
(三) 治理指標建構是政策評估前置作業，缺乏指標擬定，而政策評估無法實行。
(四) 治理指標經由施測，所獲取政策相關資訊可做為資訊類政策工具來運用。
另外，由政策分析學理角度觀之，治理指標建構除具前四種功能與作用外，
其後續尚能提供政策分析人員，作為政策推介（policy recommendation）之根據，
進而回應前述本研究動機所提及之，希冀能促進地方當局改善並強化治理品質之 功效。
第二節 國外治理指標文獻介紹與回顧
公共治理指標研究在我國區域治理研究中是相當罕見的，目前僅有學者如周 志龍（2006）、詹中原（2006）、李長晏（2007a）等，在其相關研究著作中略有 提及外，其餘有關治理指標研究則相對匱乏。其次，即使部分學術著作內容有提 及治理指標相關研究，但事實上仍僅針對部分國際組織、學術研究中心及學者已 建構的治理指標加以介紹，而未能有較深層探討。當然，更不用說針對我國特有 制度環境或單一特定區域，來發展適宜之治理指標體系。
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然此，本章節首先針對國外治理指標相關體系加以介紹，並依據不同治理層 次，將治理指標分成『國際治理指標』、『都市─區域治理指標』或『地方協力夥 伴關係治理指標』兩大類，以作為後續新竹地區建構區域治理指標基礎，以下則 為各治理指標內容介紹。其中，對各指標系統的引用，主要乃經本研究立意判斷 後採用之，至於選定標準則依據各指標系統，其是否為著名國際組織所發展，或
然此，本章節首先針對國外治理指標相關體系加以介紹，並依據不同治理層 次，將治理指標分成『國際治理指標』、『都市─區域治理指標』或『地方協力夥 伴關係治理指標』兩大類，以作為後續新竹地區建構區域治理指標基礎，以下則 為各治理指標內容介紹。其中，對各指標系統的引用，主要乃經本研究立意判斷 後採用之，至於選定標準則依據各指標系統，其是否為著名國際組織所發展，或