中 華 大 學
碩 士 論 文
題目：區域治理指標評量系統之合理化建構研究
─
以新竹科學園區與新竹縣市政府區域治理個案為例
The Constructing of Rationalization for Regional
Governance Indicators Assessment System: Case Study
of Regional Governance of Science Park and Local
Government in Hsin-Chu
系 所 別：行政管理學系研究所
學號姓名：M09517002 謝維鈞
指導教授：柯志昌 博士
i
謝 辭
本文係以區域治理概念來進行後續研究之撰寫，而區域治理概念在目前除提 供公共行政學界再邁向更具多元化發展外，對學生而言，在整個撰寫過程中，區 域治理概念並不單純只是提供研究本身所需之理論框架，區域治理概念更是影響 學生對往後思考問題模式的轉變，即看待單一問題態度，不可僅思考問題本身 （點），而是須去釐清其前因後果，從區域治理觀點（面）出發，更可發現世上 萬物絕非單一獨立運作之，反是，單一事物之一舉一動，皆會牽連著其周邊事物 的轉變。也因此，學生認為，若能以區域治理概念來進行問題（由點到面的思考） 之思考，並盡能夠將其落實日常生活中，不單是對學生而言，對普羅大眾在面臨 問題解決之際，在思考上應會有所助益。 謝辭部分，首先感謝天地萬物對學生的滋養，使學生有足夠精力能夠面對論 文寫作。 其次，通篇文章的完成，主要感激柯志昌老師的諄諄教誨與指導，若沒有老 師您，本研究目前大概僅為空談，而難以落實。研究所三年求學過程，讓學生體 認到在各學術領域，皆強調所謂理論與實務整合之重要性，但此觀念通常僅容易 落實於研究過程中，卻難以真正實踐於日常生活裡，所以在此學生不得不大力推 崇柯志昌老師對教學與論文指導上地熱忱與辛勤付出，只有柯老師真正願意將其 過去所學教授於學生，亦只有柯老師能夠真正將所謂學界所倡導之理論與實務， 完全實現於教學過程中，而此最有力之證據，乃在柯志昌老師能將學者畢恆達所 著之《教授為什麼沒告訴我？》一書內容中所提到之重要價值觀念與知識，將之 實際生活操作化，走出書本並邁向實際教學過程，此則相當之不易。 因此，對於柯老師的辛勤指導，學生維鈞心中感激萬分，在此絕非千言萬語、 文字詞句足以表達。另外，就學生認為，柯志昌博士對學生之指導風格，可堪稱 『指導教授之典範，並且為前無古人，後無來者之楷模！！！！！』。 第三，本文整體內容未臻完善，在後續修正完畢後才能勉強趨於周延，除感 激柯志昌博士指導外，亦感謝於學位口試時，中央警大李宗勳主任、玄奘郭耀昌 主任、校內葉嘉楠所長、胡至沛博士，以及 TASPAA 研討會評論人彰師大黃建 銘主任的熱心建議與指教。 第四，在論文寫作過中，尚要答謝所上石振國老師與胡至沛老師、葉嘉楠主 任、廖益興老師對相關文獻資料提供與研究方法上的諮詢。對於研究問卷的設計 與施測，則有賴於我國公行學界、新竹縣市政府、科管局、竹科園區企業部門等 相關學者專家之熱心填答，若無您們的熱心協助與付出的話，學生將無法完成此 研究。所以，相當感謝您們的大力協助，感激不盡！！ii 此外，在研究所求學期間，逐漸能體認出研究所課業與大學四年課業，是有 明顯差別的，研究所課業繁重，絕非學生在就讀大學期間能夠想像，所以此時亦 相當感激當時義守大學政管系林寶安老師的指導與要求，得以讓學生在研究所就 讀期間，能夠合乎課堂老師之要求。 第五，本研究之完成也感謝所上同學啟謙、雅惠、冬明，在必要時提供學生 各方面生活上的幫忙與協助，尤其是啟謙與雅惠。啟謙，總是向你借摩托車，造 成你生活上總總不便，真是抱歉；而雅惠，總是麻煩您協助我處理各項雜務，耽 誤妳的寶貴時間，也相當不好意思！！另外，本文完成，乃必須相當感謝陪伴我 的女友雅玲，三年的相處，雖說也有些許摩擦，但是與妳共渡之時光，都是我生 命的一部份，有妳的陪伴，是我能夠完成論文最重要動力來源。 最後，文章乃完成於颱風莫拉克侵襲的期間裡(2009.08.07~2009.08.10)，論 文完成的剎那，我完全不感一絲之欣喜，反而內心只充滿了無限之感恩以及對於 既有的一切更加地珍惜。電視的一端，新聞媒體不停地播送著有關風災的消息， 颱風所造成嚴重災情，已造成許多人流離失所，家破人亡，而對此時此刻尚能夠 在舒適安穩地家中進行文章最終修改的我而言，不禁深感到―『我的生活實在是 太幸福了』，而這一切的一切皆乃拜父母辛勤付出所賦予之，而您們對我的恩情， 實在難以回報。在此，僅能以一句『我永遠深愛您們』來表示，並將我這三年研 究所期間，所累積的小小成果，呈獻於您們………….. 本文僅獻於我敬愛的父母、家人、柯志昌老師，與我最深愛的女友雅玲 維鈞 高雄岡山 2009.08.12
中文摘要 I
摘 要
晚近在總體政治經濟環境改變下，已間接導致傳統公共行政體系面臨危機。 而各國政府為因應或減緩危機發生，乃紛紛提出『新公共管理（New Public Management）』措施來做回應。在新公共管理體制下，藉由分權、授能、契約外 包等方式賦予地方政府、私部門與第三部門權力，透過它們力量來達成具有效地 公共服務遞送。此乃，『公共治理（Public Governance）』時代出現。 有關公共治理研究自 1990 年代崛起，至今已發展十多年，據本研究所蒐集 到的國外相關研究顯示，國際組織、學術研究中心及學者已研發出許多能夠針對 『公共治理品質』檢測的指標系統，由此可見學界已將治理質化過程，轉透過量 化途徑來加以研究。 為使公共治理指標能『在地化』使用，所以本研究試以新竹科學園區與新竹 縣市政府間區域治理模式為個案，建構一適宜該地區治理情況的『治理指標監測 系統』。其中，本研究將透過經驗學習（lesson-drawing）途徑，參照美國矽谷（Silicon Valley）園區治理發展情況，並以其所建構矽谷治理指標（Governance Indicators of Silicon Valley）與其他著名國際組織等所已建構之指標系統為基礎，經由初步 分類、歸納與彙整後，遂與新竹區域治理模現況結合，以研擬發展出『竹科園區 與新竹縣市政府區域治理指標系統』雛型。 在 新 竹 區 域 治 理 指 標 雛 型 擬 定 後 ， 本 研 究 係 採 行 德 爾 菲 技 術 （ Delphi Technique）來進行後續指標建構，透過學者專家相互腦力激盪與回饋之過程， 而後並配合本研究所設定之『專家共識性差異指數（CDI 值）』、『專家意見變動 程度』及『指標選取門檻』等三準則，來瞭解受訪者意見是否已趨收斂，能否終 止德爾菲調查過程。 經問卷實測過程，最終乃確立出以五構面、十五指標群與四十項次級治理指 標組成的『竹科園區與新竹縣市政府區域治理指標評量系統』。而本研究也依據 此指標總體研擬過程與產出結果，提出下列相關研究發現與結論： （一）針對公共治理之質化過程，學界開始轉向由量化方式來研究。 （二）學界雖企圖將質化治理過程，轉由量化方式呈現，但有關政府相關業務的 指標，卻無法適度量化。 （三）藉由研究過程可知治理指標有作為『政策目標』、『是政策監測的方法』、『是 政策評估的前置作業』及是一種『政策相關資訊提供』等共四功能。 （四）現今雖強調公共治理時代已來臨，但事實上政府仍為公共治理過程中之主 導者。II （五）由指標建構結果顯示，原 NPM 所欲彰顯的『效率至上』觀點，並不見得 適合用來衡量公共治理過程。 （六）地方政府所提出的相關施政願景或計劃，即便是地方重要施政政策，也不 見得就是合乎善治要求之政策。 （七）在治理指標建構過程中，向來強調『因地制宜』概念，但依研究結果顯示， 本研究卻並未能達到此要求。 另外，針對上述相關研究發現與結論，在此亦提出相關政策芻議如下： （一）對於『竹科園區與新竹縣市政府區域治理指標體系』完整性應再強化。 （二）應加強相關治理指標項目數據資料庫的建立。 （三）應加強區域治理指標擬定過程參與者的多元化。 （四）地方政府相關施政願景與治理政策，應隨時間演進需進行適度之調整。 （五）應避免將治理指標系統監測結果的資訊過度簡化。 （六）針對竹科園區與新竹縣市區域治理發展，本研究建議未來可朝向建構區域 治理憲章方式前進，以促進新竹區域治理問題的解決。 關鍵字：區域治理指標、跨域治理、經驗學習途徑、政策分析、德爾菲法
英文摘要
III
Abstract
Recently, the macro-environment of politics and economics has changed, therefore the traditional public administration to generate the crisis. The governments of each country had been addressed “New Public Management” strategies in order to cope with the crisis. In the institution, the government of country use of decentralization, empowerment, privatization and so forth for local governments, private sectors, and the third sectors to provide the public service. Hence the age of “Public Governance” has arrived. The Research about the Public Governance since 1990s and it has more than ten years of history. According to many literature works of Public Governance, we have found that qualitative research of Public Governance start to adopt quantitative approach for display.
This research is trying to construct the “Governance Indicators Assessment System” that adapt to application of “regional governance of Science Park and Local Governments in Hsin-Chu”. Thus, we discussed experience about the Silicon Valley regional governance, and the experience include regional governance institutions, strategies, interaction forms of policy network, and indicators assessment system etc. By approach of lesson-drawing, we learned the experience of Silicon Valley regional governance especially indicators system, and take it as foundation to develop “Hsin-Chu Regional Governance Indicators System”.
In order to construct the governance indicators system, we utilize “Delphi Method” to develop. Through a survey of expert questionnaire Delphi technique and institution of mutual feedback, as a result this research constructed an indicators system for Hsin-Chu regional governance is composed of government, citizen, economy, society and spatial five governance dimensions. In the five dimensions of Hsin-Chu regional governance indicators system furthermore include fifteen indicators clusters and forty indicators. In addition, through the process and outcome of construct governance indicators research as foundations, we provide seven conclusions for regional governance of Science Park and Local Governments in Hsin-Chu in the future. As a result the conclusions of this research as described below:
(1) To the public governance quality course, the academia begins to turn to quantification way.
(2) The study of Public Governance started to adopt quantitative approach for research, but some indicators especially about government governance were difficult to quantify.
IV
(3) Based on this research outcomes, we developed the “Hsin-Chu Regional Governance Indicators System” could conform to theory assumptions of policy monitoring, policy evaluation and policy information.
(4) Although the Public Governance age has come, but in the public governance process the governments are still leaders.
(5) Based on the research outcomes, we discovered the perspective in “Efficiency of the Supremacy” of NPM Theory which the perspective already has not adapted to assess the public governance process.
(6) In order to response and conform the public demand and expectation, we suggest that local governments should usually revise the governance visions.
(7) According to the research outcomes, we discovered the “Hsin-Chu Regional Governance Indicators System” is similar to the “Silicon Valley Indicators System”. They possess characters with regional governance of Science Park and local governments.
In addition to the basis of the conclusions, this research is providing six policy suggestions for the model of Science Park and Local Governments in Hsin-Chu. (1) The local government’s vision and governance policy should need to carry on
appropriate adjustment with the time gradual progress.
(2) This research was developed the governance indicators assessment system which should be strengthened the integrity.
(3) The database of “Hsin-Chu regional governance indicators system” which should be needed to construct and strengthen.
(4) The participants in the process of governance indicators constructing who should promote the diversity.
(5) The information about policy monitoring which should be avoided simplifying the policy implication.
(6) At last, in term of the characters and development conditions for regional governance of Science Park and Local governments in Hsin-Chu, we suggest that could establish “Metropolitan Development Charter Framework” in future.
Key Words: Regional Governance Indicators, Across Boundary Governance, Approach of Lesson-Drawing, Policy Analysis, Delphi Method
內容章節目錄 V
內 容 章 節 目 錄
中文摘要
英文摘要
第一章 新竹區域治理指標建構緣起與目的
(1~8) 第一節 研究背景與動機―NPM 危機、空洞化國家來臨及我國 地方治理困境 1 第二節 區域治理指標研擬之重要性與必要性―指標合理化建構 意涵與目的 3 第三節 研究策略―文獻分析法與專家德爾菲法的運用 4 第四節 治理指標建構運作過程―研究架構與流程 7第二章 國內外區域治理、治理指標研究之探討
(9~40) 第一節 治理指標理論基礎與指標建構在政策分析學理上之運用 9 第二節 國外治理指標文獻介紹與回顧 11 第三節 矽谷科園區治理現況回顧及 SVI 建構經驗借鏡 21 第四節 我國區域治理相關研究回顧 26 第五節 小結―文獻回顧之省思與反饋 32第三章 新竹區域治理發展現況、施政治理願景及治理課題
(41~68) 第一節 新竹區域發展現況分析 41 第二節 新竹縣、市政府施政治理願景 47 第三節 新竹區域治理相關政策計畫與治理課題 52 第四節 小結―新竹區域治理現況與治理指標建構的關連性分析 66第四章 新竹區域治理指標建構之研究設計
(69~104) 第一節 治理指標類型、指標選取原則與本研究所確立之篩選原則 69 第二節 國際與都市─區域治理指標的初步分類、歸納與合併 76 第三節 治理指標體系與新竹區域治理現況的整合 86 第四節 新竹區域治理指標體系雛型架構的初步研擬 94 第五節 德爾菲法運作過程、專家選定與第一回專家問卷設計 99第五章 德爾菲專家問卷統計分析與治理指標系統之確立
(105~150) 第一節 第一回合德爾菲問卷統計分析―治理指標初步統計與 第二回合德爾菲專家問卷設計與發放 105VI 第二節 第二回合德爾菲問卷統計分析―專家意見變動比例與 共識性差異分析 122 第三節 治理指標最終篩選過程―專家意見趨勢與指標確立分析 130 第四節 小結―『竹科園區與新竹縣市政府區域治理指標評量系統』 之建構產出 145
第六章 新竹區域治理指標系統建構研究的結論與芻議
(151~160) 第一節 新竹區域治理指標合理化建構過程之研究發現與政策意涵 151 第二節 以治理指標建構結果為基礎的政策芻議 156 第三節 新竹區域治理指標建構研究限制與後續研究展望 158 附錄一 中英文參考文獻 附錄二 國際治理指標體系 附錄三 都市治理指標體系 附錄四 矽谷區域治理指標體系 附錄五 德爾菲專家問卷（第一回合） 附錄六 德爾菲專家問卷（第二回合）表格目錄 VII
表 格 目 錄
表2-3-1 美國矽谷區域治理發展歷程 22 表2-5-1 國際層次治理指標體系構成情況 34 表2-5-2 都市層次治理指標體系構成情況 34 表2-5-3 我國區域治理研究發展概況 38 表3-1-1 新竹地區地理位置、行政區及氣候概述 42 表3-1-2 新竹地區人口數及勞動力概況 42 表3-1-3 新竹地區土地空間使用分佈 43 表3-1-4 新竹地區都市用地使用分佈 43 表3-1-5 新竹縣 2001 及 2006 年工商業產值比較分析 44 表3-1-6 新竹市 2001 及 2006 年工商業產值比較分析 44 表3-1-7 竹科園區 1995~2006 年廠商數、就業人口及員工教育程度概況 46 表3-1-8 竹科園區 1995~2006 營運概況 46 表3-2-1 過去與未來矽谷區域治理發展定位與核心價值之轉變概況 48 表3-3-1 台大、台科大、清大及交大分部設置計畫內容 54 表3-3-2 新竹縣市相關環境保護政策內容 58 表3-3-3 台灣地區暨新竹縣市 2006 年都市計劃區人口數與密度概況 60 表3-3-4 竹科員工通勤距離、選擇使用運具情況─依居住鄉市鎮分類 61 表3-3-5 新竹縣市 1995~2008 年住宅土地平均區段地價 62 表3-3-6 新竹地區 2002~2006 刑事犯罪案件與破案情況 63 表3-3-7 新竹地區 2002~2006 刑事犯罪案件類別概況 63 表3-3-8 新竹地區 1996~2006 工商企業營運概況 64 表3-3-9 竹科園區廠商家數、員工數及營運概況 64 表3-3-10 新竹地區 1980~2005 年水質監測及河川污染程度之概況 65 表3-4-1 矽谷與新竹縣市治理願景之意涵 66 表4-1-1 指標建構相關研究之選取原則 71 表4-1-2 地方政府六大功能 74 表4-2-1 政府治理面向下各指標項初步歸納合併過程 80 表4-2-2 公民治理面向下各指標項初步歸納合併過程 82 表4-2-3 經濟治理面向下各指標項初步歸納合併過程 82 表4-2-4 都市─區域治理指標項初步歸納合併過程 83 表4-3-1 國際、都市─區域治理指標與新竹區域治理現況整合 88 表4-3-2 SVI 與新竹區域治理現況整合 91 表4-4-1 竹科園區與新竹縣市政府區域治理指標體系雛型內容 95VIII 表4-5-1 本研究所選定的專家問卷受訪對象 101 表4-5-2 2001~2005 年間採取德爾菲技術相關研究情況 102 表4-5-3 本研究所採取之專家意見收斂與指標選取判斷方式 104 表5-1-1 政府治理構面初步統計情形 109 表5-1-2 公民治理構面初步統計情形 113 表5-1-3 經濟構面初步統計情形 115 表5-1-4 社會構面初步統計情形 116 表5-1-5 空間構面初步統計情形 118 表5-1-6 第一回合與第二回合問卷設計差異情形 120 表5-2-1 兩回合問卷專家意見變動情況─政府治理構面 123 表5-2-2 兩回合問卷專家意見變動情況─公民治理構面 126 表5-2-3 兩回合問卷專家意見變動情況─經濟構面 127 表5-2-4 兩回合問卷專家意見變動情況─社會構面 128 表5-2-5 兩回合問卷專家意見變動情況─空間構面 129 表5-3-1 政府治理構面下專家意見分佈情況與指標篩選結果 135 表5-3-2 公民治理構面下專家意見分佈情況與指標篩選結果 138 表5-3-3 經濟構面下專家意見分佈情況與指標篩選結果 141 表5-3-4 社會構面下專家意見分佈情況與指標篩選結果 142 表5-3-5 空間構面下專家意見分佈情況與指標篩選結果 144 表5-4-1 本研究所確立之各指標詳細內容與相關資料數據來源情況 147
圖目錄 IX
圖 目 錄
圖1-1-1 新竹區域指標系統建構緣起與動機思考過程 3 圖 1-3-1 本研究策略運用過程 6 圖1-4-1 新竹區域治理指標發展架構與流程 7 圖2-5-1 國際治理指標體系治理構面初步歸納情況 35 圖2-5-2 都市─區域治理指標體系治理構面初步歸納情況 35 圖2-5-3 SVI 系統的發展過程 37 圖3-3-1 大新竹地區 1998~2006 年之失業率情況 64 圖4-1-1 本研究所確立的治理指標選取原則 75 圖4-2-1 HDC、IDA 治理指標初步分類過程 76 圖4-2-2 ODI（2006）治理指標初步分類過程 77 圖4-2-3 學者 Kaufmann 等、Esty 所提出治理指標初步分類過程 78 圖4-2-4 都市─區域治理指標分類過程 79 圖4-2-5 國際與都市─區域治理指標合併過程概況 84 圖4-2-6 國際、都市─區域治理指標體系初步彙整結果 85 圖4-4-1 新竹區域治理指標系統雛型架構 95 圖4-5-1 本研究德爾菲法的運作過程 100 圖5-1-1 效能性指標群第一回合問卷統計結果 106 圖5-1-2 課責性指標群第一回合問卷統計結果 106 圖5-1-3 安全性指標群第一回合統計結果 107 圖5-1-4 永續發展性指標群第一回合統計結果 108 圖5-1-5 國際化指標群第一回合統計結果 108 圖5-1-6 公平性、參與性及包容性指標群第一回合統計結果 112 圖5-1-7 創新力指標群第一回合統計結果 114 圖5-1-8 就業情況與所得指標群第一回合統計結果 114 圖5-1-9 為經濟最準備及藝術文化指標群第一回合統計結果 116 圖5-1-10 土地使用、住宅情況與商業空間指標群第一回合統計結果 117 圖5-1-11 第一回合問卷施測後之指標架構調整情況 119 圖5-3-1 效能性指標群第二回合統計結果 131 圖5-3-2 課責性指標群第二回合統計結果 132 圖5-3-3 安全性指標群第二回合統計結果 133 圖5-3-4 環境永續性指標群第二回合統計結果 133 圖5-3-5 國際化指標群與新增建議事項第二回合統計結果 134 圖5-3-6 公平性與參與性指標群第二回合統計結果 137X 圖5-3-7 包容性指標群與新增建議事項第二回合統計結果 138 圖5-3-8 創新力與就業情況指標群第二回合統計結果 139 圖5-3-9 所得指標群與新增建議事項部分第二回合統計結果 140 圖5-3-10 為經濟做準備、藝術文化指標群與新增事項第二回合統計結果 141 圖5-3-11 土地使用指標群第二回合統計結果 143 圖5-3-12 住宅情況、商業空間指標群與新增事項第二回合統計結果 143 圖5-4-1『竹科園區與新竹縣市區域治理指標評量系統』架構圖 146 圖6-3-1 區域治理指標建構研究後續展望架構 159
第一章 新竹區域治理指標建構緣起與目的
1
第一章 新竹區域治理指標建構緣起與目的
第一節 研究背景與動機─NPM 危機、空洞化國家來臨以及我國地方
治理困境
晚近受全球化（globalization）與三 E（Economy, Efficiency, Environment， 經濟、效率與環境）危機影響，使致全球政經體系開始產生轉變。在總體環境脈 絡改變下，間接導致傳統公共行政面臨危機，此時各國政府為因應或減緩危機發 生，紛紛提出『新公共管理（New Public Management，簡稱 NPM）』措施來做回 應。隨著一九八○年代英國新保守主義抬頭與往後美國柯林頓政府執政，及其他 OECD 國家皆逐漸以新公共管理主義作為政府改造主要策略，在 NPM 架構下， 重視的政府角色是『引導而非操槳』（劉毓玲，1993），所以國家政府必須藉由分 權、授能（empowerment）或契約外包等方式賦予地方政府、私部門與第三部門 權力，並透過它們力量達成有效率地公共財與服務遞送。然此，這也是『公共治 理（public governance）』概念出現開始。 受到『政府角色是引導而非操槳』意識形態所影響，國家政府開始不斷將公 共事務委託給地方自治機構或是外部非政府團體來處理。此過程中，卻逐漸地導 致國家權力與義務受到侵蝕，公共事務委外處理的結果，間接造成國家功能萎 縮，形成空洞化國家（Hollowing out the State）現象產生。空洞化國家所引發危 機，最嚴重就是課責（accountability）問題不易釐清，在公共事務運作暨分權又 分散情況下，根本就無法向單一政府機關或組織追究任何政策制定與執行責任， 如此不禁會令人質疑，政府治理品質與誠信該如何確保與維護。 另一方面，國家空洞化引發另一問題就是課責層級多樣化（Rhodes, 2007: 10）。以我國為例，歷經凍省、精省、地制法修訂不臻完備及缺乏區域合作專法 窘境下，各地方政府在解決跨區域公共問題時，因缺乏明確法規依據，使中央與 地方政府間或地方與地方政府間合作上引發許多紛爭，諸如權責不清、權限劃分 不明等，皆為課責不易緣由。又，歷經多次選舉，中央與地方政府常分屬不同政 黨，在不同政黨分治下，意識形態、價值觀歧異皆導致朝野政黨對立與公共政策 推行不易，此一切亦會造成政府施政與治理品質降低。因此，如何在意識形態對 立下，去達成異中求同之共識，以發展良好策略性夥伴關係與合作機制，以針對 跨區域問題加以處理，並提升地方政府治理品質，乃為相關政府單位當務之急。 以我國目前區域治理模式而言，區域合作治理的結構主要仍以公部門間合作 為主軸，大致可區分為水平層級或垂直層級間合作；就區域治理機制實務運作 上，其大多是處理中央與地方間、縣市間經濟產業發展、觀光、運輸、流域管理、 垃圾處理、環境保護及晚近才開始被重視的原住民自治區等議題（林錫銓， 2007）。區域治理問題多樣化，尚待各級政府單位間相互協商配合以謀求對公共 問題解決與提升政府治理競爭力，也因此就跨政府部門政策執行過程，區域治理 模式是我國未來處理公共事務，不可或缺途徑與策略。由此可知，跨區域政策問 題，必透過政府間夥伴關係的建立才能夠去解決。
2 然而，就跨區域公共問題為例，對政府跨部門合作情況及區域問題解決效率 與效能而言，由於我們尚缺乏一套可靠指標監測系統，所以根本就很難針對跨區 域間合作現況來進行檢視與了解；此外，亦由於缺乏治理指標（Indicators of Governance ）系統建構，更使得我們無法去測量政府施政品質。然此，實有必 要建構一套治理指標系統，以檢視政府對公共問題解決情況與治理品質。 承前所述，區域治理指標監測系統建構必要性，就學者 Kaufmann 等（2002） 與 Arndt 等（引自楊永恒，2007）皆認為治理指標系統，能將其視為良好政策工 具（policy instrument），其有助各國政府提升治理品質，而學者 Dunn（2004）則 提 出 可 將 其 當 作 政 策 監 測 工 具 及 評 估 基 準 。 又 ， 據 聯 合 國 環 境 規 劃 署 （UN-HABITAT，以下簡稱聯合國環規署）所述，治理指標系統可提供地方政府 一客觀性測量標準，以針對治理策略進行審視，且治理指標系統亦可用來檢視地 方民選首長是否有效達成政策目標與競選政見（UN-HABITAT, 2002a）。 廣泛來說，建構治理指標，除了可達成對地方政府治理品質加以評估外，其 尚有兩個不同層級目標：（1）治理指標當被運用於地方層級時，治理指標能幫助 地方當局了解其施政得失，並促其改善治理品質；又，當治理指標被運用在個別 國家或是區域層級時，則可使國家權威當局了解『良善治理（Good Governance 以下皆稱善治）』重要性，及善治可為國家帶來良好發展（UN-HABITAT, 2004）。 以本研究為例，由於治理指標系統建構僅為地方治理個案所設計，所以對中央政 府治理上助益相當有限，但就地方區域治理而言，乃希冀區域治理指標除能協助 地方政府達成改善治理品質功效外，並可提供地方作為施政方向與目標之依據。
最後，本研究試以新竹科學園區（Hsin-Chu Science Park，以下簡稱竹科園 區）與新竹縣市政府（Local Governments of Hsin-Chu）間區域治理模式為個案， 建構一適宜該地區治理情況的『治理指標監測系統』。本研究將透過經驗學習 （lesson-drawing）觀點，參照美國矽谷（Silicon Valley）園區治理發展情況，並 以其所建構矽谷治理指標（Governance Indicators of Silicon Valley，以下皆稱 SVI） 為基礎，進而研擬建構竹科園區與新竹縣市政府之區域治理指標系統。 其中，以矽谷園區作為經驗學習對象，乃在於矽谷園區是為全世界發展最早 與最成功的高科技產業園區（徐進鈺，2000），而竹科園區創立即是師法矽谷經 驗，且兩園區在發展上產、官、學合作色彩皆相當濃厚等（林建正，2007），皆 為本研究以矽谷園區作為治理經驗學習對象理由。 此外，由於新竹縣市政府暨竹科園區間之合作，同時具備政府垂直與水平層 級間互動特質，再加上此區域為我國高科技產業核心重鎮，一舉一動皆牽連著我 國經濟發展，因此，在此區域內新竹縣、市政府與竹科園區三方互動與施政品質 良窳，是為區域治理上相當重要議題。然此，實有必要去建構出一套治理指標來 針對此區域內政府治理品質來加以檢視，也藉由該系統的建構來幫助新竹縣、市 政府與竹科園區了解其治理缺失，進一步以邁向區域善治境界。下圖 1-1-1 乃為 本研究區域治理指標合理化建構緣起與動機的整體思考過程。
第一章 新竹區域治理指標建構緣起與目的 3 圖 1-1-1 新竹區域指標系統建構緣起與動機思考過程 資料來源：本研究自繪
第二節 區域治理指標研擬之重要性與必要性─指標合理化建構意涵
與目的
一、合理化的建構意涵 本研究係以『指標合理化建構研究』為標題，而未採傳統命名之『指標建構 研究』，目的乃在於相關指標建構過程中，大多需要以國外指標發展經驗為基礎， 進而發展研究本身所要的指標系統。然而，國外指標畢竟乃依原環境脈絡 （context）所設計，並不完全合乎我國情勢，也因此指標的引用上，必須經由『制 度移植（Institutional Transplantation）』與『因地制宜』等過程，最終透過某研究 技術的應用，來建構發展之。 而本研究有感於過去大多指標建構研究，對國外指標轉化引用過程不甚清 楚，雖許多研究皆有明確設定其指標的選取原則與標準，但此些原則與標準卻未 能包含有關如何進行『制度移植』或『因地制宜』處理。至於，如何將指標應用 於研究個案本身，更是無法完整交代，如此皆對後續研究者而言，皆無所適從。 當然國外指標引用與最後指標確立，也不能將責任完全歸咎於學者專家判斷 篩選及研究技術的應用。因此，以本研究為例，所強調的『合理化指標建構』意 涵，在於國外指標引用上，應經由適度之經驗學習、制度移植、因地制宜及地方 治理個案化過程，最後採取德爾菲法（Delphi Method）1，以發展建構新竹治理 指標系統。因此，綜合上述內容，本研究所界定『合理化建構』之意涵有三： (一) 國外指標體系引用，應透過適度的經驗學習、制度移植、因地制宜等過程來 加以轉化之。 (二) 指標系統的經驗學習、制度移植與因地制宜等的轉化過程，應有完整交代， 以避免後續相關研究在參照上，有所困難。 1 “Delphi Method”在國內學界中文譯名頗多，常見翻譯名稱除『德爾菲法』外，依不同學術領域， 亦有『疊慧法』、『大慧調查法』、『得懷術』與『特爾菲調查法』等名稱。其中『德爾菲法』『德 菲法』仍為最常見之譯名（管倖生等，2007）。4 (三) 以學術倫理觀點而言，最終指標確立的責任釐清，不應完全課責於學者專 家，而是研究本身亦有相當的責任。 二、區域治理指標建構之目的 承第一節建構動機所述，可知隨著國家政府職能之空洞化，造成課責不易釐 清及課責層級多樣化等問題產生。這些問題，也使得國際間逐漸意識到，無論是 『傳統公共行政』或『新公共管理』，甚至是晚近所崛起的『公共治理』，對於課 責問題皆是無法避免的；其次，就我國而言，在地制法未臻完備及缺乏區域治理 專法窘境下，各地方政府在跨區域公共問題處理上，也時常發生許多紛爭。而這 一切，皆迫使我們不得不對權威當局的治理品質來進行檢視與評價。因此，本研 究試圖以竹科園區與新竹縣市政府的區域治理個案為研究範圍，以建構出一套可 以用來監測當地政府治理品質的指標系統。而本研究指標合理化研擬目的如下六 項內容所述： (一) 透過相關公共治理發展脈絡、指標建構理論與本研究個案相關治理問題等， 以瞭解和釐清建構治理指標系統的重要性、必要性與功能。 (二) 針對國外已經建構完成的治理指標體系意涵進行探究。 (三) 美國矽谷園區區域治理及指標建構經驗加以瞭解與探討。 (四) 由美國矽谷及其他國外組織所已建構的指標系統中萃取出重要元素，藉經驗 學習、制度移植、因地制宜與地方治理個案化等過程，進而與新竹區域治理 現況整合，以提出『竹科區與新竹縣市政府區域治理指標評量系統』雛型。 (五) 運用專家德爾菲相互回饋技術，建構發展出『竹科區與新竹縣市政府區域治 理指標評量系統』架構。 (六) 依據總體指標建構過程與產出結果，提出相關政策結論與芻議。
第三節 研究策略─文獻分析法與專家德爾菲法的運用
藉由國內外相關治理指標研究回顧，可得知指標研擬的過程主要有主觀與客 觀兩種途徑來達成。主觀途徑包括專家團體會議（Expert Group Meeting）、專家 問卷、腦力激盪法（Brainstorming）、德爾菲法等（UN-HABITAT, 2004: 20）；客 觀途徑則是以數學統計方法，根據資料特性來分類與收斂，以達成指標項目篩 選，其中包含層級分析法（Analytic Hierarchy Process，簡稱 AHP）與因素分析 法（Factors Analysis）等。然，許多相關指標建構研究（諸如永續發展指標、競 爭力指標、治理指標等），發展過程大部份皆採德爾菲方式來建構之（汪明生， 2006；王雅玄，2008）。由此可知，治理指標評量系統雖可透過主、客觀兩種途 徑來發展，但主觀途徑德爾菲方法仍為最普遍方式，尤其是針對初步的指標系統 發展上。對本研究而言亦為進行『竹科園區與新竹縣市政府區域治理指標體系』 之探索性地合理化建構，因此本研究研究策略則亦採行德爾菲法來發展，而此方 法在實行前，乃須先藉由文獻蒐集與分析，以作後續德爾菲法運作基石。本研究 所採行的研究策略，則如下所述：第一章 新竹區域治理指標建構緣起與目的 5 一、文獻分析法 本研究對文獻資料的蒐集，包含『跨域治理』、『區域治理（或都會治理）』、 『都市治理』及『公共治理指標』等相關研究專書、期刊、研究報告等，藉此以 了解目前區域治理相關研究發展與其所面臨問題與困境。其中，在公共治理指標 部份主要乃參照相關國際組織、研究中心、學者等已建構之治理指標體系為基 礎，進一步發展適宜新竹區域治理情況之指標評量系統。 申言之，文中所提及之相關國內外治理指標，主要乃作為本研究理論基礎及 後續研擬治理指標雛形架構依據。 二、德爾菲法 目前有論者認為在學理上所謂『德爾菲法』大致分為『傳統德爾菲法』與『政 策德爾菲法（Policy Delphi Method）』兩種（吳定，2005）。然，二者雖在名詞界 定上有所不同，但在實際操作過程中，卻無明顯差異。所以，在此為避免名詞表 達混淆，本研究以下皆稱『德爾菲法』。 德爾菲法是一種匿名式的專家集體決策技術，針對某主題，詢問相關人員意 見，經由一系列精心設計的問卷，並伴隨相關摘要資訊與先前問卷回饋意見提供 以系統化方式整合群體專家和意見，以獲取複雜問題答案。此方法基本假定：透 過群體成員集思廣益所產生的決策，會比個人獨自思考所產出之辦法更加周全， 尤其是當參與德爾菲法過程之成員皆是該領域的專家時，對決策品質與問題解決 會更具助益，而德爾菲法在實踐上主要有以下四項特色（管倖生等，2007）： (一) 匿名性：經由不具名的問卷方式來獲取專家意見，可使個人自由表達意見， 而不會受到團體壓力或主流意見所支配，因此調查過程結果較能反應填答者 的真正意見。 (二) 多次反覆：經由多次的意見調查，每次問題均相同，但從第二次起提供上一 回填答結果之統計數值，以提供受訪者針對問題重新思考。 (三) 回饋：每一次問卷回收，都要進行統計，並將統計值附在下一回問卷中，經 由多次的問卷調查，以穩定受訪者看法意見能夠一致。 (四) 團體意見統計：問卷回收後進行團體意見的統計，可作為專家們意見集中程 度的基準，專家意見一有明確結果產生時，並開始將全部同意之項目納入分 析結果，而未能達到全數通過項目則加以刪除。 以上所述，本研究『竹科園區與新竹縣市政府區域治理指標系統』研擬過程， 首先採取文獻分析法，彙整相關治理指標文獻並與新竹區域治理現況加以結合， 以初擬指標體系雛型，透過德爾菲方法及其反覆回饋之優點，來確立『新竹區域 治理指標評量系統』。而上述研究策略之運用過程，則可參照下圖 1-3-1 所示：
6 圖 1-3-1 本研究策略運用過程 資料來源：本研究自繪 此外，針對本研究所採取的研究策略而言，或許在後續的研究嚴謹度上多少 會遭受質疑，而此質疑則源自在研究方法的選定上，為何僅應用專家德爾菲技 術，而不採取較具效度之層級分析法，在此亦進行相關補充說明。層級分析法運 用，主要在於促使複雜的決策問題系統化，並由社會、經濟與政治等層面予以層 級分構，藉由量化的判斷來綜合評估，以提供充分資訊及降低決策風險，其功能 主要為決定優先順序、選擇最佳方案、產生替代方案等（汪明生，2006：293）。 就本研究為例，層級分析法可協助本研究進行最終治理指標項目間權重（或權 衡，weighting）比較，以釐清各指標項重要性。 然，就本研究治理指標建構而言，目的乃將國外治理指標體系，經由經驗學 習、制度移植、因地制宜與地方治理個案化等過程，以發展出適宜新竹區域治理 個案之治理指標系統，而非將指標項目進行相互權重比較。況且，本研究所進行 的新竹區域治理指標研擬，乃為初步指標系統建構，無論是指標項目的完整性或 適用性，仍待後續不斷地修正與補充，此時若直接採取層級分析法，對後續研究 過程並無實質幫助，即指標體系在未達一定程度的完整性與適用性前，便進行指 標項目間的權重比較，其實並無太大意義。也因此，本研究在治理指標體系發展 上，僅採取德爾菲技術，而未使用層級分析法。
第一章 新竹區域治理指標建構緣起與目的 7
第四節 治理指標建構運作過程─研究架構與流程
依據前之所述，治理指標建構策略進行，在相關文獻探討後，選取既存且具 代表性的國際組織、學術研究中心或相關學者所建構之治理指標體系為主軸，並 結合新竹地區區域治理現況發展，進而藉由主觀德爾菲技術應用，合理化地建構 出適宜當地特質之區域治理指標體系。而下圖即為本研究所提出的『研究發展架 構暨流程圖』： 圖 1-4-1 新竹區域治理指標發展架構與流程 資料來源：本研究自繪第二章 國內外區域治理、治理指標研究之探討 9
第二章 國內外區域治理、治理指標研究之探討
本章主要針對國內外區域治理指標理論與研究，進行回顧與探討以作為本研 究新竹區域治理指標系統建構的立論基礎。文中，首先進行治理指標研究之理論 基礎與重要性加以探討；第二節，針對聯合國、世界銀行等組織、相關學術研究 中心及學者，已建構之治理指標系統進行介紹，以瞭解目前治理指標研究之國外 發展概況；第三節，針對矽谷區域治理發展經驗及 SVI 系統詳加探究，以作為 本研究竹科園區與新竹縣市區域治理指標研擬發展基礎；第四節則對我國區域治 理相關研究加以回顧，以瞭解我國目前此範疇研究發展現況。最後，本研究將提 出相關文獻回顧後之省思與回饋。第一節 治理指標理論基礎與指標建構在政策分析學理上之運用
所謂治理指標係指可將公共統計數值用於政府施政議題的衡量工具，其目的 在於利用公部門的統計數值來協助政策利害關係人（policy stakeholders）制定妥 適政策（丘昌泰等，2001：290；李允傑、丘昌泰，2003：297；吳定，2005：402）。 再者，在重視治理品質的今日，指標管理系統已逐漸成為公部門提升施政品質不 可或缺的重要工具。因此，指標管理應與政府施政相結合以發展治理指標，來達 成客觀地評估施政績效，並提升政策品質。目前，就公共政策相關學術範疇中， 對治理指標建構研究有所論及部份，依據本研究針對相關公共政策或政策分析 （policy analysis）相關文獻整理發現，主要可從三大面向來加以論述之：1.學者 Dunn（2004）所提出『以問題為核心的政策分析』程序中之政策監測方法（policy monitoring）觀點；2.政策循環過程之政策評估（policy evaluation）階段；及 3. 政策執行運作政策工具角度，內容分述如下： 一、以問題為核心的政策分析程序之政策監測方法 政策監測係指產生與公共政策因果關係相關之資訊，並作為衡量公共政策的 基礎。而其是一種政策分析程序，可製造有關政策制定緣由與執行結果之資訊， 並進而檢視政策行動是否與政策目標相一致。其次，學者張世賢（2005：357-358） 認為政策監測在政策分析中，主要扮演重要方法論角色，當政策行動資訊經監測 而被轉化成政策結果資訊時，便能提供政策制定者決策參考依據。由監測產生的 政策相關資訊，主要具四種功能（李明寰，2002：456；朱志宏，2004：158）： (一) 順從功能：透過政策監測，政策分析人員可得知在政策執行過程中相關人 員、特別是政策標的人口，是否確實遵守立法機關所制定政策、程序與規定。 (二) 審核功能：可瞭解特定標的團體或受益者所提供之公共資源或服務，是否已 確實遞送到標的團體（target group）手中。 (三) 評量功能：政策監測所產出資訊，可提供政策分析人員及相關單位針對政策 方案執行後所造成社會或經濟變遷，進行衡量與瞭解。 (四) 解釋功能：藉由政策結果資訊，說明政策何以產生某種結果、政策為何成功 與失敗。 據前述四項功能可知，政策監測對公共政策運行必要性。而政策監測在施為 上大致透過幾種方式進行，但由於指標系統建構除了具備：可為政策結果監測發10
展出適當指標，藉以彌補資訊不完全之缺憾；及提供有關『對政策標的團體所造 成的影響』等之可靠資訊，進而幫助規劃人員針對政策方案加以修正兩項優點外 （Dunn, 2004: 290），指標系統還能對不同時期、不同區域或國別等之進行政策 結果比較（Kaufmann, Karry & Zoido, 1999a）。此外，Silicon Valley Joint Venture （2008）更提出指標系統的適度轉化，便能成為政府相關單位施政依據，即『政 策目標』來運用。然此，建構指標系統向來被視為是最重要之政策監測方法。 二、政策循環過程之政策評估階段 政策評估意指為了解公共政策結果，藉由客觀性、有系統性及有經驗性的方 法去驗證現行公共政策和方案，換言之，即對政策物件之影響是否達成預計目標 （吳瓊恩等，2004：329），而政策評估主要有兩項任務：根據政策影響程度來決 定政策結果，及依所設定的準則或價值標準來判斷政策成功或失敗（陳恆鈞， 2001）。通常政策評估所欲達成目的有三：1.政策評估可提供有關政策績效可靠 及有效資訊，即『需求』、『價值』及『機會』，並瞭解公共行動所達成程度；2. 能有助價值取向之澄清與批判，這種澄清與批判可作為目標或目的選擇基礎；3. 有助其他政策分析方法應用（謝明等，2003：436）。然，『政策評估』與前述『政 策監測』最大差異，乃於政策評估係建立在價值前提之上，產生有關政策績效的 資訊，而政策監測則為建構在事實前提上，產生有關政策績效之因果關係資訊（林 鍾沂，2004：406）。 再者，依據學者 Hughes（引自吳瓊恩，2006）認為政策評估實踐上，必須 歷經六個階段：1.確認、界定與詳細說明欲評估問題；2.設定評估指標；3.認定 替代政策；4. 評估替代政策；5.提出各個替代政策必進行選擇；6.監督政策結果。 另一方面，學者吳定（2003a：243）則提出進行政策評估時，必須注意的八事項： (一) 如何確定評估所欲研究之主要問題。 (二) 究竟是要採取定量途徑或定性途徑或綜合二者。 (三) 如何擬定測量指標與技術以回答主要問題。 (四) 如何蒐集重要資料，以使測量項目操作化。 (五) 如何規劃合適之研究設計，如何注意比較對象種類及資料蒐集時機等問題。 (六) 如何實際蒐集、分析與解釋資料。 (七) 如何撰寫並傳布評估結果。 (八) 如何推介評估結果之實際運用。 由上述政策評估六步驟及八注意事項中，可知政策評估始於對『評估問題界 定』，再來就是『設定評估指標』，不然政策評估將無法持續執行下一步驟。也因 此，依據學者吳定等（1996：73）、李允傑與丘昌泰（2003：221）認為建構評估 指標是相當重要的，因為它是實施評估工作之前置作業。 三、政策執行運作之政策工具角度 政策工具意指政府為執行政策並達成政策目標，實際採取的各種技術總稱， 亦是將政策目標轉化成具體政策行動（policy action）所使用之工具或機制（吳 定，2003b：274），簡言之，就是解決政策問題所使用的各種可行手段（林水波，
第二章 國內外區域治理、治理指標研究之探討 11 1999）。而在政策工具發展上，主要有兩次代的差別：第一代為傳統政策工具， 乃強調層級節制或由上而下關係，政府採取某項政策工具，標的團體只能服從沒 有反抗或反制能力，是一種單邊型政策工具；第二代則為當代政策工具，強調多 元互動或由下而上關係，政府經常採取雙方或多方皆能獲利的多邊型工具。然 而，政府實際上所能使用政策工具類別，至今在學界仍尚未有所定論，但依據學 者丘昌泰（2004：367）認為政府運用的政策工具大致可為四類： (一) 權威類工具：例如命令、管制或執照核發等強制性工具。 (二) 財務類工具：諸如補助、獎勵等非強制性，但具有經濟誘因性的工具。 (三) 資訊類工具：為交換知識或資訊工具，乃是第二代政策工具代表。 (四) 組織類工具：將一群擁有各種技巧的人群加以組合的方法。
針對四類政策工具，學者Weimer & Vining（1999；引自陳恆鈞，2004）認 為政府所提供之資訊類政策工具，在公共政策領域中，已愈來愈具重要性，因為 政府資訊提供除可改變標的團體行為外，亦可針對資訊不對稱所導致的市場失靈 進行解決。此外，由於知識經濟時代來臨，政府資訊提供更為政策執行不可或缺 的重要工具（林水波，2007）。也因此，治理指標體系建構，學者Kaufmann & Karry 等（1999b）、UN-HABITAT（2002a: 1）與 World Bank（2007）皆認為治理指標 藉由測量過程來提供政府相關單位資訊（諸如現行政策運作情況、社會現狀及發 展趨勢等），以作為施政參考，進而提升治理品質。 綜前所述，可釐清治理指標建構其在公共政策實際運作中或學術研究上，主 要可提供四種功能與作用： (一) 建構治理指標，是達成政策監測重要方法。 (二) 所擬定的治理指標，適度轉化後，可作為政策目標及政府施政依據。 (三) 治理指標建構是政策評估前置作業，缺乏指標擬定，而政策評估無法實行。 (四) 治理指標經由施測，所獲取政策相關資訊可做為資訊類政策工具來運用。 另外，由政策分析學理角度觀之，治理指標建構除具前四種功能與作用外， 其後續尚能提供政策分析人員，作為政策推介（policy recommendation）之根據， 進而回應前述本研究動機所提及之，希冀能促進地方當局改善並強化治理品質之 功效。
第二節 國外治理指標文獻介紹與回顧
公共治理指標研究在我國區域治理研究中是相當罕見的，目前僅有學者如周 志龍（2006）、詹中原（2006）、李長晏（2007a）等，在其相關研究著作中略有 提及外，其餘有關治理指標研究則相對匱乏。其次，即使部分學術著作內容有提 及治理指標相關研究，但事實上仍僅針對部分國際組織、學術研究中心及學者已 建構的治理指標加以介紹，而未能有較深層探討。當然，更不用說針對我國特有 制度環境或單一特定區域，來發展適宜之治理指標體系。12 然此，本章節首先針對國外治理指標相關體系加以介紹，並依據不同治理層 次，將治理指標分成『國際治理指標』、『都市─區域治理指標』或『地方協力夥 伴關係治理指標』兩大類，以作為後續新竹地區建構區域治理指標基礎，以下則 為各治理指標內容介紹。其中，對各指標系統的引用，主要乃經本研究立意判斷 後採用之，至於選定標準則依據各指標系統，其是否為著名國際組織所發展，或 該指標系統已提供許多國家、地方區域與城市進行實地監測（即治理指標系統的 適用範圍廣泛度），而決定是否引用之。 一、 國際治理指標體系
(一) 哈克發展中心（Mahbub ul Haq Develop Centre，以下簡稱 HDC）之『人道 治理指標或仁慈治理指標（Human Governance Indicators，以下簡稱 HGI）』： HDC 針對全球 58 個高度與中度開發國家進行了一項《人類發展調查（Human Development Survey）》。此調查主要依據國家政治體制、經濟發展情況及公民社 會三部份來作評估基準。其中較特別的是，此項研究主要以南亞四個國家（印度、 巴基斯坦、斯里蘭卡與孟加拉）之政治、經濟與公民社會發展現況為基礎，並與 其它54 個國家（諸如瑞典、芬蘭、智利、大英國協、日本、菲律賓等）進行比 較分析。藉此研究 HDC 提出所謂『人道治理（即善治）』是必須由政治、經濟 與公民善治構面（dimensions）所組成，缺一不可。三項治理構面定義如下（Mahbub ul Haq Development Centre, 1999）：
1. 政治善治：政府運作的善治，依政治經濟學觀點，必須包括三條件：（1） 在多元政黨民主下，定期舉行公平競爭選舉；（2）權能分立下，獨立自主 之司法體系；（3）憲法不因政權輪替而輕易受到修改。具體而言，政治善 治就是必須達成權能區分及分權化，使公民能參與決策制定過程；其次， 民意代表與政府官員的課責與透明度；第三，任何公民皆具有相同的公平 性；第四，消除所有針對女性或少數團體的歧視；最後，國家與公民社會 間之凝聚力與和平維持。 2. 經濟善治：即（1）政府有足夠經費支出於民生基本所需，例如基礎教育、 醫療衛生、乾淨飲用水、足夠的營養品、家庭計劃及弱勢補助政策；（2） 累進的財稅系統；（3）針對弱勢有效率的經濟補助計劃；（4）公平的信貸 機制。 3. 公民善治：其中主要包含了幾個要素，而最為核心的部份就是公民可藉由 某些非正式機制或過程來表達他們意見，且透過這樣程序來改善他們的生 活。由於某些正式權力結構會排除女性、弱勢、少數團體（不同民族、宗 教、人種），所以藉由公民善治過程，可幫助弱勢團體提升自主性及降低國 家對他們的孤立。就另一層次而言，公民善治過程可以保障人的基本權利， 尤其是社會弱勢團體。最後，公民善治也包括良善公民權利、良善法人團 體與行為、良善睦鄰行動及暴力防治等。藉著社會力量、公民責任與權利 透過由下而上之途徑來給於政府施壓，將能有效促進國家政治與經濟運作。 由上可知，所謂『人道治理』主要是由政治、經濟與公民治理所構成，對治 理實際衡量上，HDC 提出 HGI 以針對前述 58 個國家治理現況進行檢視，此三 治理面向下又可細分成十六個指標（詳細可參照附錄二內容所示）。
第二章 國內外區域治理、治理指標研究之探討
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(二) 世界銀行國際發展委員會（International Development Association of World Bank，以下簡稱 IDA）之『國家政策與制度評鑑（Country Policies and Institutions Assessment，以下簡稱 CPIA）』：
由IDA 所提出的 CPIA，乃針對世界各國政府的施政情況，所進行之政策評 估，其中主要以『政府施政品質』作為政策評估目標，並藉此評估過程來幫助各 國減少貧窮問題、穩定經濟成長及帶動國家發展（尤其是中度與低度發展國家）。 再者，CPIA 針對個別國家政府所實施的經濟管制、政經政策（structural policies）、 社會政策及公部門管理等四面向來進行評估，而四面向之下又區分為十六項善治 指標，分述如下（World Bank, 2005）： 1.經濟管制 (1) 總體經濟管理（macroeconomic management）主要在評估貨幣政策與貿易政 策品質。良好總體經濟政策能夠有利經濟永續發展。此項政策關鍵要素，就 是貨幣、貿易政策必須明確界定出穩定的價格，而供需政策則是著重於中短 期外部的平衡（當前與預期之外部環境情況），以避免私人資金的大量投資。 (2) 財稅政策（fiscal policy）：主要評估財稅政策的永續性及對經濟發展的影響。 然，財稅政策如不具永續性，那麼政府部門的預算供給將無法因應。財稅政 策主要具有三大功效：a. 維持財政永續性；b. 在必要之時公共支出與稅入可 以調和所面臨之經濟衝擊；c. 公共財供給包含了公共建設，而此能促進經濟 發展與成長。 (3) 舉債政策（debt policy）：政府舉債管理策略能有助政府預算風險降低及確保 舉債永續性。而該指標主要可評估國家內外之舉債情況是否平衡，以達成、 維持舉債永續性，或是說政府舉債管理與總體經濟政策之間能有所整合。 2.結構性政策 (4) 貿易政策（trade policy）：政府政策是否有助促進商品交易，其主要涵蓋兩個 部分：a.貿易體系是否具有高的關稅貿易壁壘及貿易體系本身之透明度與預 期性如何；b.有時貿易達成或許會與海關人員貪污、風險管理、貿易過程責 任之釐清、資金迅速償還與否及運作過程之透明度等等有所關係。 (5) 財政部門（financial sector）運作：此指標主要針對政府財政部門架構、財稅 政策與財稅管理三部分進行評估。而此，三部份含：a.財政穩定性；b.財政部 門效率與動員資源的能力等；c.財政部門服務是否容易取得等。
(6) 對私部門進行管制（business regulatory environment）：指標涉及法律、管制 與政策環境，甚至是對私部門的投資、研發產品與生產力等加以管制。而該 指標也強調直接對企業部門活動、市場與商品進行管制，會影響到整體企業 環境，而此管制主要有三部分：a.管制對商品進出口與競爭力會造成影響； b.管制對企業運作會產生影響；c.生產要素市場會因管制而受到衝擊。 3.社會政策 (7) 性別平等（gender equality）：政府應當制定與執行相關機制來強化法規與政 策，促進人力資源發展上男女性別的公平性；其次提升男女性別擁有財產與
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其他經濟資源之公平性；最後，藉由法律規定來賦予男女地位上平等與保障。 (8) 資源分配的公平性：主要是在評估政府預算支出與稅收制度，是否衝擊到弱
勢團體權益及政府對弱勢團體問題處理之優先順序。
(9) 建立人力資源（building human resources）：一國人力資本品質，將會影響國 家經濟與社會發展，並且會影響到全球所注目的千禧年發展目標（Millennium Development Goals，簡稱 MDGs） 及人類發展（Human Development，簡稱 HD）之政策結果。該項指標主要針對國家政策與公私部門服務遞送品質加以 評估，而這些服務提供包含：a.醫療與營養品提供，也包含居民與新生兒的 健康情況；b.教育、兒童早期發展（Early Child Development，簡稱 ECD）及 讀寫能力訓練計畫等等；c.愛滋病（HIV/AIDS）、肺結核（Tuberculosis）及 瘧疾（Malaria）等公定傳染病防治。 (10) 社會保險實施與保障勞工權益：此指標主要針對社會保障與勞動市場方面之 相關政策來加以評估。其次，社會保險與勞工安全這項指標，尚能夠降低弱 勢團體所面臨風險，並有效地他們對於風險進行有效之管理，最重要是，可 以確保人們都能夠有最基本生活保障。最後，這個指標主要由五個次級面向 所構成即：a. 社會安全網絡政策；b. 勞工基本生活保障標準；c. 勞動市場 管制；d. 社區導向優先性；e. 健康保險與老年人生活津貼。
(11) 環境永續發展政策（policies and institutions for environmental sustainability）： 政府環境政策是否能夠有效保護自然生態、資源永續使用及汙染管理等方面 來進行評估。環境永續發展，必須達成多元面向政策目標，諸如空氣、水、 廢棄物、自然資源保護管理等等。
4.公部門管理
(12) 保 障 所 有 權 與 以 法 治 為 基 礎 的 治 理 （ property rights and rule-based governance）：有效地法律系統與法治治理過程，尤其是尊重與強化財產權與 契約權利保障，皆有助於私經濟活動運作。
(13) 預算品質與財政管理（quality of budgetary and financial management）：預算 品質與財政管理包括三部份：a.比較與信賴預算過程，會與政策優先順序有 所連結；b.有效地的財政管理能夠確保預算是否被確實執行，並且也有助政 策執行的監控與預測；c.準確的財務報告，包含適時地對政府財政支出與稅 入進行審視並對預算有效配置。
(14) 財稅動員的效率（efficiency of revenue mobilization）：政府財政稅入制度， 不僅只針對名目上既有的稅收來源進行檢視，而對其他相關財稅來源也會加 以評估。因此，該指標對財稅政策與財稅行政兩面向皆相當重視。
(15) 公共行政品質（quality of public administration）：主要評估政府人員組成、 政策執行及服務遞送效率，尤其是針對：a.政策協調與回應力；b.服務遞送與 運作之效率；c.公務員功績與倫理；d.薪資管理等共四部份進行檢視。 (16) 公部門透明度、課責性與貪污控制（transparency, accountability, and control of
第二章 國內外區域治理、治理指標研究之探討
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必須向政治首長、立法與司法部門負責。此過程中亦含行政機構人員必須為 他們所作之行政決策、資源使用及政策結果進行負責。
(三) 海外發展組織（Oversea Development Institute，以下簡稱 ODI）『善治指標』： ODI 主要針對 16 個中度開發與低度開發國家進行的一項世界治理研究調查 （World Governance Survey，簡稱 WGS），依據調查資料顯示，該項報告研究對 象共計涵蓋全球51%的人口。其次，ODI 主要針對這 16 個國家的公民社會（civil society ）、 政 治 社 會 （ political society ）、 政 府 （ government ）、 官 僚 體 系 （bureaucracy）、經濟社會（economic society）及司法體系（judiciary）六構面來 評估，以下為六構面之內容（Hyden , Court and Mease, 2003）：
1. 公民社會：公民權利的提升及公民對於政治議題能夠有所意識。 2. 政治社會：社會利益能於政治過程中被能充分整合與展現。 3. 政府運作：法律規章與政府運作必須具高度一致性，並避免形式主義發生。 4. 官僚體系：一切依法行政，及確保政策能有效執行。 5. 經濟社會：國家與市場關係的平衡。 6. 司法體系：法律規章對於紛爭的解決。 此 外 ， 世 界 治 理 調 查 所 評 估 之 六 構 面 進 一 步 與 ODI 所界定之參與度 （participation）、公平性（fairness）、行為準則（decency）、課責性、透明度、效 率等六善治原則，於相互交錯下構成 ODI 善治指標體系（如附錄二國際治理指 標體系內容所示）。
(四) Kaufmann D.等學者在協同 World Bank 所發展之『世界治理指標（Worldwide Governance Index，以下簡稱 WGI）』：
世界治理指標為世界銀行委託學者Kaufmann 等人，針對全世界共 175 國家 213 區域，以每兩年為基期於 1996-2006 年間（1996、1998、2000、2002、2004、 2006 年）共所進行六次的評估研究，且學者 Kaufmann 等人也於這項研究中發展 出另一套治理指標系統（Kaufmann , Kraay and Mastruzzi, 2007a）。又，依據學者 Kaufmann 等人（1999, 2001, 2004, 2005, 2006）所指出，他們所提出治理指標系 統，主要針對國家權威當局施政運作三階段進行評估，對此三階段學者Kaufmann 等則將它們稱為『治理群（Governance Clusters）』：（1）選舉政務官與代議士以 組織政府、監督政府與政權輪替等；（2） 政府是否有效達成政策規劃與執行；（3） 在國家體制下，法治與公民間互動及政府對民眾經濟生活層面干預。 在三大治理群下共有六構面向治理指標及二十項指標：第一治理群中，其所 關注是政府的組成、監督與運作，其中包含公民言論自由與課責（voice and accountability，簡稱 VA）與政局穩定無動盪（political stability and absence of violence，簡稱 PV）；第二治理群，其焦點置於政府公共政策運作過程，主要有 政府效能（government effectiveness，簡稱 GE）與政府管制品質（regulatory quality，簡稱 RQ）；最後，第三治理群所關注議題，在於政府管制對民生經濟
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影響及貪污問題的控制，包括法治（rule of law，簡稱 RL）面向和貪污控制（control of corruption，簡稱 CC）面向。而六治理構面內容，如下所述（Kaufmann ,Kraay and Mastruzzi, 2007a ; World Bank, 2007）：
1. 公民言論自由與課責：公民是否具有選舉權來選舉出國家公僕，進而組織政 府。此外，是否具有言論、集會結社及不受官方介入之自由傳媒，皆為指標 評估重點。 2. 政局穩定無動盪：國家政府是否受非憲政體制或軍事政變的威脅而被推翻。 當然，這其中也包含是否發生內亂與恐怖主義橫行。 3. 政府效能：政府政策規劃與執行、推動公共服務及文官體系品質等進行檢視， 其中政府落實政策承諾之可信度與政府機關行政中立皆是指標評估焦點。 4. 政府管制品質：就產業政策而言，政府是否有能力去規劃與執行，並促進企 業之發展。 5. 法治：法治面向所涵蓋範疇主要有法定代理人之信用程度、社會規範、契約 強制力、警力、法院、犯罪與暴力防治等，皆為該指標所要評估要點。 6. 控制貪污：意指公權力運行是否涉其到圖利私人，其中無論是貪污舞弊情節 多麼重大，皆為該指標所評估範疇。 而以上WGI 體系內容，則可詳照附錄二國際治理指標體系中之『WGI 指標 體系內容』。 (五) 學者 Esty C. Daniel 所提出的善治原則： Esty（2007）認為善治就是治理效能、政策過程合法─正當性的整合結果， 依此論述，他更進一步假定如果世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱 WTO）角色功能設計是有助提升貿易自由與促進世界經濟體系相互連結的話， 那麼世界貿易組織就必須去建構適宜的治理法規，來助其達成善治境界。因此， Esty 提出 14 項善治原則，來作為 WTO 或是其他國際組織、各國政府運作之參 考基準，源則分別為代表性、課責性、合理性（nationality）、效能性、效率、中 立（neutrality）、明確性（clarity）、穩定性（stability）、權力分享（power sharing）、 合法性（legality）、公平性、審議性（deliberation）、透明度、參與度等內容如下： 1. 代表性：選舉代理人與政府領袖主要代表著公共利益的展現，且牽涉到課 責問題，其中最重要的是代理人問題，其將直接影響整體政策制定過程。 2. 課責性：治理過程中，政策制定者是公共利益的代表，對民眾需求的回應 變是達成善治的基本原則；其次，就課責性而言，選舉制度是為一個可以 歸咎政治責任的機制。 3. 政策制定合理性：合法─正當性的政策制定，仰賴的是政策制定者洞見與良 好政策分析結果，這主要可以提升政策制定效率與效能。 4. 政府效能：效能展現在於統治主體對公共財遞送，並達成社會共同的福祉。 就WTO 組織運作效能而言，即對利益衝突問題的疏緩與減少、提升公眾參
第二章 國內外區域治理、治理指標研究之探討 17 與、強化監督機制、權力共享以深化政治對話等。 5. 資源使用的效率：系統分析與政治辯論通常會提高交易成本（transaction cost），但是如果能極小化交易成本，那麼將有損善治根本。因此 WTO 應 建構一套適宜的規則與程序，以達成有效地政策制定。 6. 中立：政策制定者應以追求共善（Common Good）為目標，而不應以追求 自身或特定他人利益為目標。 7. 明確性：明確性對政策制定過程與政策制定產出，是相當重要的。治理之 正當性仰賴統治過程，絕非被少數團體所把持，且政策如何被制定及政策 結果皆必須能被掌控。換言之，明確性主要在於釐清誰具有決策制定權， 權威在怎樣的基礎下被運行，以及權威運行是具有公平的而非獨斷的。 8. 穩定性：有些制度與程序規則偶爾是需要再被重新變更與建構的。然，謹 慎的法定修正程序，必須歷經無數次有效地決策制定才能達成。當然，對 參與決策過程的利害關係人而言，不會有人希望權力遊戲規則是永恆不變 的。因此，穩定性亦是善治不可或缺的必備元素。 9. 權力共享：分權除了可以達到限制特定組織或個人權力、避免權威濫用及 決策的壟斷外，其主要能夠提升政策制定品質。 10. 合法性：委託代理人的決策制定從過去到現在一直都是備受矚目之議題。 政策制定過程必須被加以制度化才能提升效果，所以權力的運行必須透過 一貫地合法授權及某程度地限制權威。 11. 公平性：公平是治理過程的必備條件，而公平性通常會伴隨某種特定的訴 訟程序被展現出來並且接受檢視。此外，公平性也是治理過程中最重要知 元素，因為治理義務與責任就是必須建立公平公正的機制，來配置資源。 12. 審議性：程序正當性必須仰賴政策審議過程，即需有政策議題論述提出、 支持與反駁意見、對問題事實確認及對主張的反覆檢視，最終在集思廣益 下，產生具有周延性的結論。 13. 政策運作的透明度：透明度是善治關鍵要素。針對政策制定者所採取行動 進行監督、觀察政策制定過程的演變及對政策產出與結果的瞭解。 14. 參與性：意見表達與公共參與也都是治理正當性不可或缺條件之一。申言 之，政策制定對話除了可展現公共利益外，亦能影響政策結果。 二、 都市─區域治理指標及地方協力網絡治理指標體系（以下通稱『都市─區域 治理指標』）
(一) 聯合國環規署所推動『全球都市治理計畫（Global Campaign on Urban Governance）』中的『善治原則』：
為了達成良善都市治理，全球都市治理計畫就是要發展出一些普遍適用規 範，以對都市治理進行操作化的測量。而各都市間經驗學習及各區域間所反映出 來環境條件，則是這些規範發展依據。此項政策執行，涵蓋到整體都市發展計劃
