第二章 國土計畫與國土計畫法之展開過程
第一節 國土計畫擬定與國土計畫法立法過程
第二章 第二章
第二章 國土計畫與國土計畫法之展開過程 國土計畫與國土計畫法之展開過程 國土計畫與國土計畫法之展開過程 國土計畫與國土計畫法之展開過程 第一節 第一節 第一節
第一節 國土計畫擬定與國土計畫法立法過程 國土計畫擬定與國土計畫法立法過程 國土計畫擬定與國土計畫法立法過程 國土計畫擬定與國土計畫法立法過程
我國國土計畫制度之展開過程乃是計畫早於法律規章之制定，我國空間計畫 體系建構是先有都市計畫法、區域計畫法，進而到國土計畫法，是一個由小空間 擴大到大空間之計畫制度發展過程。透過大尺度之空間計畫指導小尺度之空間計 畫，謀求各個小尺度空間計畫之間的協同與整合。以下分就國土計畫擬定過程及 國土計畫法之立法過程加以說明。
壹 壹 壹
壹、、、、我國國土計畫之擬定我國國土計畫之擬定我國國土計畫之擬定我國國土計畫之擬定
我國對於國土計畫之關心，早於 1970(民國 59)年行政院國際經濟合作發展 委員會（國家發展委員會之前身）派員赴日韓考察10，並仿效日韓國土綜合開發 計劃之體制，研擬全臺灣地區之綜合開發計畫。
臺灣地區綜合開發計畫，自 1970 年開始策畫，草案歷經 4 度修正，於 1972 年完成「臺灣地區綜合開發計畫綱要」，1974 年完成臺灣地區綜合開發計畫二稿，
1977年修訂成為三稿，1978 年修訂四稿。於 1979 年作成「臺灣地區綜合開發計 畫」11，為臺灣地區第一版國土計畫。並於 1996 年完成「國土綜合開發計畫」12， 係第二版國土計畫。行政院於 2010 年核定「國土空間發展策略計畫」13，即現 行之第三版國土計畫。
上述計畫係由行政院經濟建設委員會（係國家發展委員會之前身）都市及住 宅發展處所擬定，計畫期間設定為 20 年。綜合開發計畫之性質係對人口、產業、
實質設施、天然資源等在空間上的配置計畫，旨在各區域內透過土地使用。調和
10張祖璿、吳惠然、倪世槐、林澤田(1970)考察日韓國土綜合開發計劃報告，行政院國際經濟合 作發展委員會。
11行政院經濟設計委員會編，1979，臺灣地區綜合開發計畫。臺北：行政院經濟設計委員會住宅 及都市發展處。
12行政院經濟建設委員會，1996，國土綜合開發計畫。台北：行政院經濟建設委員會。
經濟發展計畫、社會建設計畫、國防建設計畫、文化建設計畫等，謀求有關實質 建設之配合發展，藉以達成人口與經濟活動之合理分布、生活與工作環境之改 善、資源之保育與開發等，屬於國家最高位目標性、指導性之長期性計畫。
該計畫內容包括臺灣地區總體發展構想（包括總人口成長、總體經濟發展展 望、人口分布、區域經濟發展展望、國民生活結構、土地使用結構、空間結構等）
及部門開發構想（包括農業發展及用地、工業區位及用地、都市發展及住宅建設、
運輸與通訊系統發展、水資源開發，能源開發、觀光資源開發、國土保安與環境 保護等）連同其實施方案與配合措施，均列有指導計畫。該計畫並將臺灣地區畫 分為北部、中部、南部、東部等四個區域，每一區城均包含若干縣、市。14
貳 貳 貳
貳、、、、我國國土計畫法之立法過程我國國土計畫法之立法過程我國國土計畫法之立法過程我國國土計畫法之立法過程
行政院於 1993 年，頒布實施「振興經濟方案」，指示前行政院經濟建設委員 會檢討修訂「國土綜合開發計畫」及研擬「國土綜合開發計畫法」，嗣該會主辦
「國土綜合開發研討會」15獲致重要結論與建議，經提行政院 84 年 5 月 11 日第 2430 次會議，決議請該會於 3 個月內研擬有關「國土綜合開發計畫法」（草案），
送請內政部參考辦理，並請內政部主辦完成立法程序。
內政部依據行政院政策指示，辦理「國土綜合開發計畫法」草案立法作業；
行政院於立法院第 3 屆、第 4 屆及第 5 屆期間，三度將該法草案函送立法院，均 未完成立法作業。於 91 至 93 年間，內政部參酌各界意見，研訂「國土計畫法」
草案，該法草案經行政院 93 年 6 月 9 日第 2893 次院會討論通過，行政院並於同
（93）年 6 月 10 日函送草案至立法院審議，並撤回前送立法院審議之「國土綜 合發展計畫法」草案，惟是次函送立法院，亦未完成立法。行政院再於 98 年 10 月 8 日將國土計畫法草案函請立法院審議，經該院內政委員會於 100 年 5 月 18、
19 日及 6 月 1 日審查，全案因立法院任期屆滿不續審退回。
內政部考量該法草案條文泰半未經立法院審查同意，又依據本部營建署
14王長璽臺灣綜合開發計畫，中華百科全書，中國文化大學。
http://ap6.pccu.edu.tw/Encyclopedia/data.asp?id=7626&forepage=2 2016 年 6 月 8 日瀏覽。
15行政院經濟建設委員會，1995，國土綜合開發研討會實錄，行政院經濟建設委員會。
98、99 及 100 年度相關委託研究案成果，亦針對條文草案提出相關修正建議，
故除將前開意見納入參考外，並依據歷次座談會議、部會研商會議及公聽會共識 方向，研修條文草案後，於 101 年 11 月 5 日陳報行政院，經行政院召開 9 次審 查會議後，提 103 年 7 月 24 日第 3408 次院會討論通過，再於 103 年 7 月 28 日 函送立法院審議，經立法院交付該院內政委員會審查，歷經該委員會召開第 2 次、第 14 次、第 17 次及第 21 次全體委員會議審查完成後，並於 104 年 12 月 18 日完成三讀程序。16
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叁、、、、國土計畫法立法與重大災害國土計畫法立法與重大災害國土計畫法立法與重大災害國土計畫法立法與重大災害
概括而言，防減災乃是推動國土計畫法之驅動力。簡單來說，臺灣國土計畫 之展開是由產業發展觀點轉為防減災觀點，綜觀國土法立法之目的係始於產業發 展，轉為考量於災害下如何達成國土保育與開發兩立。此係臺灣承受多次天災所 帶來之省思，例如 1997 年溫妮颱風侵襲臺灣，造成臺北天母、內湖、汐止地區 嚴重積水及山崩、林肯大郡崩毀。另於 2001 年 7 月 11 日，因為潭美颱風引進西 南氣流，造成高雄及屏東地區降下豪雨，導致臺灣南部的嚴重水災。同年 9 月 17 日，因為納莉颱風停留時間過久、路徑特殊，以及其環流強勁，造成全臺降 下豪雨，以北北基地區最為嚴重，引發臺灣北部嚴重水災。再於 2004 年因為敏 督利颱風引進西南氣流，造成高雄及屏東地區降下豪雨，導致臺灣中南部的嚴重 水災，是為七二水災。2008 年 7 月，卡玫基颱風侵襲臺灣導致臺灣中南部的嚴 重水災，造成嚴重豪雨、山崩、土石流等災情。2009 年八八水災，因為颱風莫 拉克侵襲臺灣，以及其西南氣流所帶來創紀錄的雨勢，造成前述地區發生水患及 土石流，為臺灣自 1959 年八七水災以來最嚴重的水患，並引發著名觀光景點阿 里山及南橫公路多處坍崩，另外高雄縣甲仙鄉小林村滅村事件，更導致數百人遭 到活埋。
對此，總統府於 2002 年 1 月成立「國土保育及開發諮詢委員會」，針對國土 發展相關問題及解決策略提出建言；行政院亦配合成立「國土規劃推動委員會」， 由內政部營建署擔任幕僚工作，委員會下設法令及行政推動小組、規劃作業小
16 內政部營建署，2010，台灣國土改造新願景:國土計畫法草案報告（簡報），內政部營建署。
組、空間結構小組、都會發展小組、城鄉景觀小組、產業發展小組、生態及國土 保安小組等七個工作小組，負責相關議題之釐清與研擬解決對策。國土規劃推動 委員會配合「國土綜合發展計畫法」之立法工作，積極推動國土規劃工作；另外，
基於對國土資源永續發展之重視，行政院並於國家永續發展委員會中增設國土資 源分組，由內政部負責召集專家、學者及相關部會所組成，主要係推動國土資源 永續發展工作，並已初步研擬分組行動計畫，分由各主辦部會推動並落實執行；
在國土規劃推動計畫方面，行政院「挑戰 2008：國家發展重點計畫－水與綠建 設計畫」將國土規劃計畫列為重要推展項目，編列預算逐年全面推動。17
對上述之行政部門之大力推動，潘正正（2016）認為「自 20 世紀末的十多 年來，每當遇到重大災害或者錯結難解的的國土亂象時，台灣社會總會湧現一種 訴求：要讓國土計畫法儘快通過，落實國土治理。18」，由此可看出防災為國土 法立法之驅動力亦不為過，可作為本小節做一結語。
總結國土計畫之展開過程來說，早期係以產業發展為起點，近年則是因為國 土蒙受巨災及長年累積土地使用管制未能落實所衍生惡果，引發社會希透過國土 計畫徹底解決國土問題之強烈期待。可說防減災事項乃是國土計畫不可或缺之一 環。
17總統府成立「國土保育及開發諮詢委員會」
http://www.twce.org.tw/info/%E6%8A%80%E5%B8%AB%E5%A0%B1/344-1-2.htm 2016年 3 月 31 日瀏覽。
18潘正正（2016)從區域計畫到國土計畫--光影互見的國土治理體制變革，地球公民通訊，第 26 期。 http://www.cet-taiwan.org/publication/issue/content/2368#sthash.pY70vEF0.dpuf 2016 年 3 月 31日瀏覽。