研究緣起

第一節 第一節

第一節 研究緣起與背景 研究緣起與背景 研究緣起與背景 研究緣起與背景

臺灣位處於環太平洋地震與西太平洋颱風好發帶，因地質岩 層破碎與山高水急等地形條件下，常受地震與颱風豪雨侵襲，導 致人民的生命與財產受到威脅、傷害與損失¹。加以近年全球氣 候環境變遷極端天氣事件頻傳，導致我國都市與建築面臨潛在災 害威脅日益嚴峻，臺灣社會時有呼籲透過完善之國土規劃以降低 人員傷亡命與災害損失，並希望政府早日訂立國土計畫法。

自民國 93 年行政院首度函送「國土計畫法草案」至立法院 審議以來，歷經二十餘年終於在 104 年 12 月 18 日完成立法三讀 通過，105 年 1 月 6 日總統公布，並自 105 年 5 月 1 日起施行²。 該法第 1 條即敘明係為「因應氣候變遷，確保國土安全…」，並 於第 6 條第 2 款明揭「國土規劃應考量自然條件及水資源供應能 力，並因應氣候變遷，確保國土防災與應變能力。」足見國土計 畫對氣候變遷與防災之重視。

國土計畫法已將國土防災納入，有關國土防災事項於該法第 9 條第 7 款業明訂全國國土計畫（即中央層級）應載明事項包括

「國土防災及氣候變遷調適策略」，惟對應至同法第 10 條直轄 市、縣(市)（即地方層級）國土計畫應載明事項則是「氣候變遷 調適計畫」，兩相比較，可見到直轄市、縣(市)國土計畫未將「國 土防災」明列於應載明事項，上下層級國土計畫對國土防災事項 未能相互呼應。如何在國土計畫法立法宗旨下對上述問題加以釐 清，在空間規劃程序或計畫內納入減災考量，以指導各個地方層

1第 1 頁，科技部(2014)行政院災害防救應用科技方案(第二期)(104-107 年)

2國土計畫法於民國 105 年 1 月 6 日總統華總一義字第 10400154511 號令制定公布全文 47 條，

施行日期由行政院於本法公布後一年內定之。經行政院以民國 105 年 4 月 18 日行政院院臺建字 第 1050015750 號令，定自 105 年 5 月 1 日施行。

級國土計畫城鄉發展地區之防災、減災規劃，爰進行本研究。

第二節 第二節

第二節 第二節 研究方法 研究方法 研究方法、 研究方法 、 、流程與範圍界定 、 流程與範圍界定 流程與範圍界定 流程與範圍界定

壹 壹壹

壹、、、研究方法、研究方法研究方法 研究方法

一、文獻回顧：蒐集立法院公報及國內外有關國土減災計畫研 究報告、專書及期刊文獻，彙整立法過程對國土減災範疇 之變化。

二、專家座談：彙整國土計畫專家參與相關會議所提意見，供 作討論之參考。

貳 貳貳

貳、、、研究流程、研究流程研究流程 研究流程

一、探討不同研究者討論國土計畫之減災計畫範疇之相關文 獻。

二、探討國土計畫法立法過程與條文變遷。

三、以新北市為例，彙整該市區域計畫、地區災害防救計畫與 空間防減災相關事項。

四、專家座談會議等蒐集專家意見：彙整熟悉國土計畫之相關 專家學者對國土計畫法所提意見。

五、提出以國土計畫法不修法之前提下，地方層級國土計畫與 都市計畫於空間防減災規劃事項搭接之制度性建議。

叁 叁叁

叁、、、研究範圍界定、研究範圍界定研究範圍界定 研究範圍界定

一、因國土計畫將國土範圍劃分為國土保育、海洋資源、農業 發展及城鄉發展等國土四大功能分區，本研究擬針對都會 型之直轄市國土計畫為主要研究對象。另為期聚焦本研究 僅討論直轄市國土計畫城鄉發展地區，並於研究題目上予 以敘明。

二、另本研究不考慮特定區域（包括流域、都會區、原住民地 區等）計畫對直轄市、縣市國土計畫加以指導之情形。

三、考量氣候變遷調適策略、氣候變遷調適計畫已分別明列於 全國國土計畫及直轄市、縣（市）國土計畫之內容，兩者

可相互銜接，故本研究不將氣候變遷調適列入討論範圍。

四、本研究以制度研究為研究取向，且各直轄市、縣（市）環 境條件不一，考量研究資源有限，不克就各類型地方層級 國土計畫防減災事項之具體內容加以臚列，僅對應涵括之 範疇加以建議。

五、本研究所稱之防減災事項係以空間防減災（指可納入空間 規劃之防減災）事項為主。

六、於空間防減災考量之天然災害一般而言包括水災（颱洪災 害）、洪災、淹水災害、坡地災害、震災等項，可能發生 在國土計畫國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區 及海洋資源地區等四大功能分區之範圍內，本研究僅討論 國土計畫城鄉發展地區故可能無法涵蓋各類災害。

肆 肆 肆

肆、、、、研究問題之核心說明研究問題之核心說明研究問題之核心說明研究問題之核心說明：：：：

本研究主要考量地方層級國土計畫制度應如何納入防減災 事項，使全國國土計畫之國土防災策略可經由地方層級國土計畫 與都市計畫相連結，以期全國國土計畫國土防災策略得以落實於 城鄉發展地區。對此提出制度性建議，例如納入地方層級國土計 畫書之「國土空間發展策略」、「部門空間發展計畫」或「其他相 關事項」，並透過編製規劃技術手冊時加以補充，以避免過去個 別都市計畫區缺乏全市（縣）型空間計畫之指導，俾期形成體系 性防災空間設施之配置。

第三 第三

第三 第三節 節 節 節 文獻回顧 文獻回顧 文獻回顧 文獻回顧

本研究基於國土計畫法甫於本（105）年 1 月 6 日總統公布，5 月 1 日行政 院發布實施，故尚未覓得與研究題目直接相關之研究文獻。惟為因應氣候變遷與 天然災害之國土防災規劃可發揮之功能方面，本研究則蒐集到國內相關文獻，簡 要歸納為政策法令面、管理策略與技術面等兩方面加以說明。

壹 壹 壹

壹、、、、政策法令面政策法令面政策法令面政策法令面

柯于璋（2015）曾對行政院 103 年 7 月 28 日函送立法院之國土計畫法草案 版本之防災規劃內容加以評述，認為此版本第 8 條第 7 項已提及國土計畫內容應 載明「國土防災與氣候變遷調適策略」，可見災害管理與土地使用不僅在管理策 略逐漸走向整合，也展開不同面向之整合。並提出「全國國土計畫『國土防災與 氣候變遷調適策略』」與「直轄市、縣（市）國土計畫『國土防災與氣候變遷調 適策略』」之層次性架構，前者著重於政策性、原則性、指導性，後者則重在目 標、內容、策略。³

貳 貳 貳

貳、、、、管理策管理策管理策管理策略與技術面略與技術面略與技術面 略與技術面

林峰田、黃書禮、彭光輝（2003）提出「國土城鄉防災綱要計畫」之相關 建議內容，於當時之國土計畫法草案之架構下各級空間計畫中均應依法研擬「防 災部門計畫」，全國國土計畫以國土保育地區之指定與管理為主，俾達到減災之 目標；縣市國土計畫以風險分區之劃設、高災害潛勢地區之指定與各類防災用地 之規劃為主。並於該研究內研擬國土城鄉防災綱要計畫規劃準則及作業規範，依 據防災空間體系之點、線、面中，各類型於不同規劃層級所應提出之防災規劃內 容予以建議。⁴

吳杰穎、鄭春發、鄭國泰(2006)指出，台灣位於極易受災的地區，我國的空 間規劃應考慮透過一些手段來減低其易致災因子。然而，現階段與都市空間防災

3柯于璋（2015），天然災害減輕納入我國國土城鄉規劃之研析—兼論國土計畫法草案之防災規 劃，中華防災學刊，第 7 卷，第 2 期，第 177-189 頁。

4林峰田、黃書禮、彭光輝（2003）國土城鄉防災綱要計畫，內政部營建署研究報告。第 8-14~8-18 頁。

規劃有關，且有明文化規定的法令，僅有都市計畫定期通盤檢討實施辦法第七 條：「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火 災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討。」此辦法的目標在確立地區防災系統，

建立都市防災生活圈、防災據點、避難空間及逃生路程。從災害管理的角度觀之，

實施辦法第七條之規定雖然有某種程度「減災」之意涵，但主要仍著重於災害「整 備」及「應變」階段之管理。換言之，現階段在台灣都市空間防災規劃仍較缺乏

「減災」之概念。⁵

李玉生、吳杰穎、盧鏡臣(2008)就防減災與都市空間規劃之關係，指出相關 課題，包括：(一)欠缺宏觀的國土計畫與法令：台灣的空間規劃中，最上位具指 導原則之國土綜合開發計畫，缺少對災害潛勢地區、環境敏感地區之宏觀性、整 體性考量，因此在國土空間的分配中，缺乏對災害潛勢地區具嚴謹之限制，導致 敏感地區的不當零星開發；而國土綜合開發計畫欠缺有效力之法源依據，致使最 高國土計畫欠缺執行、檢討之效力，對於區域的減災缺乏效益。國土層級之規劃 缺乏空間減災之概念、執行效力不彰，此為非結構式減災上整體、宏觀的問題。

(二)經濟掛帥之規劃欠缺全盤防災考量：台灣的空間規劃多以經濟發展為主要優 先之考量，地方政府往往以地區開發為空間規劃之主要取向，來增進地方財政稅 收與政績，也因此造成許多環境敏感、災害潛勢地區不當之開發；經濟為導向之 都市規劃，亦欠缺空間減災上的考量，而仰賴結構式的減災為主，著實缺少全盤 的土地資源利用及減災。(三)都市計劃、通盤檢討欠缺減災執行效力:都市計畫、

通盤檢討於減災，可利用土地使用檢討，進行土地使用管理之非結構式的空間減 災規劃，然台灣都市土地範圍別於既有之行政地區，區域計畫又無實質管轄單 位，因此地方政府在施政執行上，難以落實、考量地區減災之需求，在行政上亦 欠缺整體之執行效力，在執行效力不彰的情況下，土地使用之非結構式之減災難 以落實。⁶

5吳杰穎、鄭春發、鄭國泰(2006)，考量減災觀點之都市計畫通盤檢討防災規劃:以淡海新市鎮特 定區為例，環境與世界，第 14 期，第 71-92 頁。

5吳杰穎、鄭春發、鄭國泰(2006)，考量減災觀點之都市計畫通盤檢討防災規劃:以淡海新市鎮特 定區為例，環境與世界，第 14 期，第 71-92 頁。