防減災觀點納入地方層級國土計畫之研究-以直轄市之城鄉發展地區為例

防減災事項納入地方層級國土計畫制度之研

究

-以直轄市之城鄉發展地區為例

、

內 政部建 築研 究所自 行研 究報告

中華民國

105 年 12 月

系統編號 PG10503-0217 計畫編號 105301070000G0047

防減災事項納入地方層級國土計畫制度之研

究

-以直轄市之城鄉發展地區為例

研究主持人：

賴 深 江

研究期程：中華民國 105 年 1 月至 105 年 12 月

內政部建築研究所自行研究報告

中華民國 105 年 12 月

I

目次………Ⅰ

表次………Ⅲ

圖次………Ⅴ

摘要………Ⅶ

第一章 緒論………1

第一節 研究緣起………1

第二節 研究方法、流程與範圍界定………3

第三節 文獻回顧………5

第二章 國土計畫與國土計畫法之展開過程………10

第一節 國土計畫擬定與國土計畫法立法過程…………10

第二節 現行都市計畫體系與未來國土計畫城鄉發展

地區制度之轉換………14

第三節 國土計畫法立法過程防災計畫層級關係之變遷 16

第三章 防減災相關計畫與空間防減災之關聯………25

第一節 災害防救業務分工、災害防救計畫與空間防減

災之關聯………25

第二節 直轄市區域計畫與空間防減災之關聯：新北市

之案例………42

第四章 防減災事項納入地方層級國土計畫城鄉發展地區

之制度芻議………47

第一節 防減災事項納入地方層級國土計畫制度之專家

意見………47

第二節 防減災事項納入地方層級國土計畫城鄉發展

地區之可能態樣………49

第三節 防減災事項納入地方層級國土計畫城鄉發展地

第五章 結論與建議………53

第一節 結論………53

第二節 建議………54

附錄一 期初審查意見回復表………55

附錄二 期中審查意見回復表………57

附錄三 期末審查意見回復表………61

附錄四 國土計畫法………66

附錄五 國土計畫法施行細則………81

參考書目 ………86

III

表 2-1 國土計畫法相關草案內防減災相關條文內容之變遷………18

表 2-2 國土計畫法之全國與直轄市、縣（市）國土計畫內

容比較………24

表 3-1 中央政府災害防救業務之分工 ………25

表 3-2 臺北市政府各機關（構）及公共事業災害防救任務分工表 26

表 3-3 新北市各類型災害土地使用因應策略表………42

V

圖 3-1 現有之土地分類將轉換成為四大功能分區………14

VII 關鍵詞：國土計畫、防災、減災 一 、 研 究 緣 起 自民國 93 年行政院首度函送「國土計畫法草案」至立法院審議以 來，歷經二十餘年終於在 104 年 12 月 18 日完成立法三讀通過，105 年 1 月 6 日總統公布，並自 105 年 5 月 1 日起施行 。該法第 1 條即敘 明係為「因應氣候變遷，確保國土安全…」，並於第 6 條第 2 款明揭 「國土規劃應考量自然條件及水資源供應能力，並因應氣候變遷，確 保國土防災與應變能力。」足見國土計畫對氣候變遷與防災之重視。 國土計畫法已將國土防災納入，有關國土防災事項於該法第 9 條 第 7 款業明訂全國國土計畫（即中央層級）應載明事項包括「國土防 災及氣候變遷調適策略」，惟對應至同法第 10 條直轄市、縣(市)（即 地方層級）國土計畫應載明事項則是「氣候變遷調適計畫」，兩相比 較，可見到直轄市、縣(市)國土計畫未將「國土防災」明列於應載明 事項，上下層級國土計畫對國土防災事項似未能相互呼應。如何在國 土計畫法立法宗旨下對上述問題加以釐清，在空間規劃程序或計畫內 納入減災考量，以指導各個地方層級國土計畫城鄉發展地區之防災、 減災規劃。 二 、 研 究 方 法 及 過 程 （ㄧ）研究方法 1.文獻回顧：蒐集立法院公報及國內外有關國土減災計畫研

2.專家座談：彙整國土計畫專家參與相關會議所提意見，供 作討論之參考。 （二）研究流程 1.探討不同研究者討論國土計畫之減災計畫範疇之相關文 獻。 2.探討國土計畫法立法過程與條文變遷。 3.以新北市為例，彙整該市區域計畫、地區災害防救計畫與 空間防減災相關事項。 4.專家座談會議等蒐集專家意見：彙整熟悉國土計畫之相關 專家學者對國土計畫法所提意見。 5.提出以國土計畫法不修法之前提下，地方層級國土計畫與 都市計畫於空間防減災規劃事項搭接之制度性建議。 三 、 重 要 發 現 本研究企圖透過防減災事項納入地方層級國土計畫，串接全國國 土防災策略與都市計畫。由文獻回顧得知目前都市計畫缺乏全市性空 間計畫之空間防減災規劃布局之指導，另自分就災害防救計畫、區域 計畫與空間防減災事項之關聯內容可看出「地區災害防救計畫災害預 防編」空間防減災有所關聯，另於地方層級區域計畫對亦有與空間防 減災事項相關規定，惟多屬指導原則性之內容。有以下幾點重要發 現：自專家座談獲得替選方案之啟示，經簡要評估三個替選方案後， 建議之空間防減災之國土規劃體系如下：

IX 第二層-直轄市、縣（市）空間發展計畫納入「（空間）防減災事 項」(內容需包括:空間防減災指導原則、全市性空間防災設施區位規 劃（防災資源布局）及設施供需量等兩大部分。) 第三層-都市計畫空間防災規劃 四、主要建議事項 根據研究發現，本研究提出下列具體建議。以下分別從立即可行 建議及中長期建議加以列舉。 建議一 辦理研擬直轄市、縣（市）國土計畫防災（災害韌性）規劃參考準則研 究：立即可行建議 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：無 辦理研擬直轄市、縣（市）國土計畫防災（災害韌性）規劃參考準則研 究，以利地方層級國土規劃與都市計畫空間防災規劃之連結。 建議二 研擬直轄市、縣（市）國土計畫規劃作業參考手冊：中長期建議 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：內政部建築研究所 配合內政部營建署辦理國土計畫作業時程，於國土計畫法公布施行 2 年內 Ⅶ

XI

ABSTRACT

Keywords: spatial planning, disaster prevention, disaster mitigation

For confronting global climate change and natural disasters, the Legislative Yuan has passed 'The National Spatial Planning Act' in the end of 2015. In the Act article 9 showed national spatial plan including 'Disaster prevention strategies and climate change adaptation strategies', but without clear connection in local spatial plan at the Act article 10. The main research question is how to connect with disaster prevention strategies in National spatial plan and Local Spatial plan.

This research conduct the three-level disaster prevention and mitigation to connect nation spatial planning with local spatial planning:

Level-1: National Spatial Plan–National Disaster prevention strategies Level-2: Local Spatial Plan in Municipalities and County (city)- input 'disaster prevention and mitigation affairs' into 'the spatial development plan' for Spatial Plan of the municipality or county (city). Disaster prevention and mitigation affairs should including: 1)guidance for spatial disaster mitigation; 2) allocation for disaster prevention facilities location and space resources supply-demand of overall the municipality or county (city).

Level-3: Disaster prevention and mitigation for urban planning.

This research comes to the immediate and long-term strategies.

For immediate strategies:

1. To develop Planning Reference Guidelines for Disaster prevention (Disaster Resilience) in Spatial Planning of Municipalities, counties (cities).

For long-term strategies:

第一章

第一章

第一章

第一章 緒論

緒論

_緒論

緒論

第一節

第一節

第一節

第一節

研究緣起與背景

研究緣起與背景

研究緣起與背景

_{研究緣起與背景}

臺灣位處於環太平洋地震與西太平洋颱風好發帶，因地質岩 層破碎與山高水急等地形條件下，常受地震與颱風豪雨侵襲，導 致人民的生命與財產受到威脅、傷害與損失1_{。加以近年全球氣} 候環境變遷極端天氣事件頻傳，導致我國都市與建築面臨潛在災 害威脅日益嚴峻，臺灣社會時有呼籲透過完善之國土規劃以降低 人員傷亡命與災害損失，並希望政府早日訂立國土計畫法。 自民國 93 年行政院首度函送「國土計畫法草案」至立法院 審議以來，歷經二十餘年終於在 104 年 12 月 18 日完成立法三讀 通過，105 年 1 月 6 日總統公布，並自 105 年 5 月 1 日起施行2。 該法第 1 條即敘明係為「因應氣候變遷，確保國土安全…」，並 於第 6 條第 2 款明揭「國土規劃應考量自然條件及水資源供應能 力，並因應氣候變遷，確保國土防災與應變能力。」足見國土計 畫對氣候變遷與防災之重視。 國土計畫法已將國土防災納入，有關國土防災事項於該法第 9 條第 7 款業明訂全國國土計畫（即中央層級）應載明事項包括 「國土防災及氣候變遷調適策略」，惟對應至同法第 10 條直轄 市、縣(市)（即地方層級）國土計畫應載明事項則是「氣候變遷 調適計畫」，兩相比較，可見到直轄市、縣(市)國土計畫未將「國 土防災」明列於應載明事項，上下層級國土計畫對國土防災事項 未能相互呼應。如何在國土計畫法立法宗旨下對上述問題加以釐 清，在空間規劃程序或計畫內納入減災考量，以指導各個地方層 1_{第 1 頁，科技部(2014)行政院災害防救應用科技方案(第二期)(104-107 年)} 2_{國土計畫法於民國 105 年 1 月 6 日總統華總一義字第 10400154511 號令制定公布全文 47 條，} 施行日期由行政院於本法公布後一年內定之。經行政院以民國 105 年 4 月 18 日行政院院臺建字 第 1050015750 號令，定自 105 年 5 月 1 日施行。

第二節

第二節

第二節

第二節 研究方法

研究方法

研究方法、

研究方法

、

、流程與範圍界定

、

流程與範圍界定

_{流程與範圍界定}

流程與範圍界定

壹 壹壹 壹、、、研究方法、研究方法_研究方法 研究方法 一、文獻回顧：蒐集立法院公報及國內外有關國土減災計畫研 究報告、專書及期刊文獻，彙整立法過程對國土減災範疇 之變化。 二、專家座談：彙整國土計畫專家參與相關會議所提意見，供 作討論之參考。 貳 貳貳 貳、、、研究流程、研究流程研究流程 研究流程 一、探討不同研究者討論國土計畫之減災計畫範疇之相關文 獻。 二、探討國土計畫法立法過程與條文變遷。 三、以新北市為例，彙整該市區域計畫、地區災害防救計畫與 空間防減災相關事項。 四、專家座談會議等蒐集專家意見：彙整熟悉國土計畫之相關 專家學者對國土計畫法所提意見。 五、提出以國土計畫法不修法之前提下，地方層級國土計畫與 都市計畫於空間防減災規劃事項搭接之制度性建議。 叁 叁叁 叁、、、研究範圍界定、研究範圍界定研究範圍界定 研究範圍界定 一、因國土計畫將國土範圍劃分為國土保育、海洋資源、農業 發展及城鄉發展等國土四大功能分區，本研究擬針對都會 型之直轄市國土計畫為主要研究對象。另為期聚焦本研究 僅討論直轄市國土計畫城鄉發展地區，並於研究題目上予 以敘明。 二、另本研究不考慮特定區域（包括流域、都會區、原住民地 區等）計畫對直轄市、縣市國土計畫加以指導之情形。 三、考量氣候變遷調適策略、氣候變遷調適計畫已分別明列於 全國國土計畫及直轄市、縣（市）國土計畫之內容，兩者

可相互銜接，故本研究不將氣候變遷調適列入討論範圍。 四、本研究以制度研究為研究取向，且各直轄市、縣（市）環 境條件不一，考量研究資源有限，不克就各類型地方層級 國土計畫防減災事項之具體內容加以臚列，僅對應涵括之 範疇加以建議。 五、本研究所稱之防減災事項係以空間防減災（指可納入空間 規劃之防減災）事項為主。 六、於空間防減災考量之天然災害一般而言包括水災（颱洪災 害）、洪災、淹水災害、坡地災害、震災等項，可能發生 在國土計畫國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區 及海洋資源地區等四大功能分區之範圍內，本研究僅討論 國土計畫城鄉發展地區故可能無法涵蓋各類災害。 肆 肆 肆 肆、、、、研究問題之核心說明研究問題之核心說明研究問題之核心說明研究問題之核心說明：：：： 本研究主要考量地方層級國土計畫制度應如何納入防減災 事項，使全國國土計畫之國土防災策略可經由地方層級國土計畫 與都市計畫相連結，以期全國國土計畫國土防災策略得以落實於 城鄉發展地區。對此提出制度性建議，例如納入地方層級國土計 畫書之「國土空間發展策略」、「部門空間發展計畫」或「其他相 關事項」，並透過編製規劃技術手冊時加以補充，以避免過去個 別都市計畫區缺乏全市（縣）型空間計畫之指導，俾期形成體系 性防災空間設施之配置。

第三

第三

第三

第三節

節

節

_{節 文獻回顧}

文獻回顧

_文獻回顧

文獻回顧

本研究基於國土計畫法甫於本（105）年 1 月 6 日總統公布，5 月 1 日行政 院發布實施，故尚未覓得與研究題目直接相關之研究文獻。惟為因應氣候變遷與 天然災害之國土防災規劃可發揮之功能方面，本研究則蒐集到國內相關文獻，簡 要歸納為政策法令面、管理策略與技術面等兩方面加以說明。 壹 壹 壹 壹、、、、政策法令面政策法令面政策法令面_{政策法令面} 柯于璋（2015）曾對行政院 103 年 7 月 28 日函送立法院之國土計畫法草案 版本之防災規劃內容加以評述，認為此版本第 8 條第 7 項已提及國土計畫內容應 載明「國土防災與氣候變遷調適策略」，可見災害管理與土地使用不僅在管理策 略逐漸走向整合，也展開不同面向之整合。並提出「全國國土計畫『國土防災與 氣候變遷調適策略』」與「直轄市、縣（市）國土計畫『國土防災與氣候變遷調 適策略』」之層次性架構，前者著重於政策性、原則性、指導性，後者則重在目 標、內容、策略。3 貳 貳 貳 貳、、、、管理策管理策管理策管理策略與技術面略與技術面_{略與技術面} 略與技術面 林峰田、黃書禮、彭光輝（2003）提出「國土城鄉防災綱要計畫」之相關 建議內容，於當時之國土計畫法草案之架構下各級空間計畫中均應依法研擬「防 災部門計畫」，全國國土計畫以國土保育地區之指定與管理為主，俾達到減災之 目標；縣市國土計畫以風險分區之劃設、高災害潛勢地區之指定與各類防災用地 之規劃為主。並於該研究內研擬國土城鄉防災綱要計畫規劃準則及作業規範，依 據防災空間體系之點、線、面中，各類型於不同規劃層級所應提出之防災規劃內 容予以建議。4 吳杰穎、鄭春發、鄭國泰(2006)指出，台灣位於極易受災的地區，我國的空 間規劃應考慮透過一些手段來減低其易致災因子。然而，現階段與都市空間防災 3_{柯于璋（2015），天然災害減輕納入我國國土城鄉規劃之研析—兼論國土計畫法草案之防災規} 劃，中華防災學刊，第 7 卷，第 2 期，第 177-189 頁。 4_{林峰田、黃書禮、彭光輝（2003）國土城鄉防災綱要計畫，內政部營建署研究報告。第 8-14~8-18} 頁。

規劃有關，且有明文化規定的法令，僅有都市計畫定期通盤檢討實施辦法第七 條：「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火 災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討。」此辦法的目標在確立地區防災系統， 建立都市防災生活圈、防災據點、避難空間及逃生路程。從災害管理的角度觀之， 實施辦法第七條之規定雖然有某種程度「減災」之意涵，但主要仍著重於災害「整 備」及「應變」階段之管理。換言之，現階段在台灣都市空間防災規劃仍較缺乏 「減災」之概念。5 李玉生、吳杰穎、盧鏡臣(2008)就防減災與都市空間規劃之關係，指出相關 課題，包括：(一)欠缺宏觀的國土計畫與法令：台灣的空間規劃中，最上位具指 導原則之國土綜合開發計畫，缺少對災害潛勢地區、環境敏感地區之宏觀性、整 體性考量，因此在國土空間的分配中，缺乏對災害潛勢地區具嚴謹之限制，導致 敏感地區的不當零星開發；而國土綜合開發計畫欠缺有效力之法源依據，致使最 高國土計畫欠缺執行、檢討之效力，對於區域的減災缺乏效益。國土層級之規劃 缺乏空間減災之概念、執行效力不彰，此為非結構式減災上整體、宏觀的問題。 (二)經濟掛帥之規劃欠缺全盤防災考量：台灣的空間規劃多以經濟發展為主要優 先之考量，地方政府往往以地區開發為空間規劃之主要取向，來增進地方財政稅 收與政績，也因此造成許多環境敏感、災害潛勢地區不當之開發；經濟為導向之 都市規劃，亦欠缺空間減災上的考量，而仰賴結構式的減災為主，著實缺少全盤 的土地資源利用及減災。(三)都市計劃、通盤檢討欠缺減災執行效力:都市計畫、 通盤檢討於減災，可利用土地使用檢討，進行土地使用管理之非結構式的空間減 災規劃，然台灣都市土地範圍別於既有之行政地區，區域計畫又無實質管轄單 位，因此地方政府在施政執行上，難以落實、考量地區減災之需求，在行政上亦 欠缺整體之執行效力，在執行效力不彰的情況下，土地使用之非結構式之減災難 以落實。6 5_{吳杰穎、鄭春發、鄭國泰(2006)，考量減災觀點之都市計畫通盤檢討防災規劃:以淡海新市鎮特} 定區為例，環境與世界，第 14 期，第 71-92 頁。 6_{李玉生、吳杰穎、盧鏡臣（2008），災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究，} 內政部建築研究所協同研究報告。第 5-15 至 5-18 頁。

吳杰穎、李玉生（2010）指出未來在國土計畫法通過後，必需於都市/城鄉 計畫之主要計畫、細部計畫擬定、審議，納入「劃定災害潛勢地區為不易受災之 土地使用」及「災害潛勢地區作低強度使用」之觀念。在重大開發案上，建議於 現行環境影響評估機制中，納入「重大開發方案之脆弱度評估」之精神與項目。 重要公共設施投資，能以「重要公共設施投資避免位於高災害潛勢區」之精神， 避免開發方案投資於災害潛勢地區。在已發展地區、老舊窳陋地區、已開發之敏 感地區，透過都市更新及都市計畫通盤檢討，加入土地機能檢討變更之減災觀 念，對已開發、不當開發地區之土地利用類型與強度進行變更調整，降低災害之 衝擊。在空間管理方面，「災害潛勢地圖的製作與公佈」應優先進行相關配套， 以提昇民眾對各種災害潛勢地圖的認知。上述的非結構式減災措施，未來在運用 時，均需奠基在詳盡之災害基礎資料庫上，因此「資料庫整合平台建置」、「災害 相關基礎資料庫建置」將 供已建立之資料庫進行整合，並強化現有之基礎資料 庫，供減災運用時之判斷。7 何明錦、吳杰穎、林文苑（2014）認為，都市計畫定期通盤檢討之防災規劃， 需奠基於「全市型都市防災規劃」之上。欲完成城鄉發展地區之都市計畫通盤檢 討之防災規劃，則須於其上位計畫，即「直轄市、縣(市)國土計畫」中，作全市 型之都市防災規劃，如針對全市型之醫療設施、消防警政機關、災時指揮中心、 避難與救災路線等，將其點位以空間分布方式呈現，並分析其供需量。且須以流 域為主體，於全市型之國土計畫中作出流域治理之相關分析、計畫等。以直轄市、 縣(市)國土計畫落實全市型之都市防災規劃，而非將所有都市防災規劃均歸依至 都市計畫通盤檢討處理，將可避免因都市計畫區之劃分方式不同、跨行政界、土 地權屬不同…所導致都市防災規劃無全市型、空間系統性等問題，並於全市型都 市防災規劃中，考量地區發展願景與「地區災害防救計畫」，確認大範圍之都市 防災規劃目標，以及規劃範圍等內容，作為城鄉發展地區都市防災規劃之參考依 據。8 7_{吳杰穎、李玉生（2010）非結構式減災措施運用於空間規劃與管理之研究，建築學報 第 72 期，} 第 169-186 頁。 8_{何明錦、吳杰穎、林文苑（2014），都市防災空間系統示範計畫之執行成效與手冊修訂之研究，}

何明錦、吳杰穎、彭天蔚（2015）指出，當各別都市計畫在研擬其防災規 劃時，卻發現現行制度缺乏上位全市(縣)空間規劃對防災布局之戰略，這導致各 別都市計畫中的防災規劃內容，可能會有相互競合的現象。9 叁 叁 叁 叁、、、、小結小結小結小結 綜上可歸納出，於國土計畫法立法通過前在台灣都市空間防災規劃仍著重於 災害「整備」及「應變」階段相關設施之管理，較缺乏「減災」之概念。而國土 計畫可對災害潛勢地區、環境敏感地區進行整體性考量，發揮空間減災（非結構 式減災）之功效。透過直轄市、縣(市)國土計畫則可就全縣(市)性都市防災（設 施）、配合流域治理相關分析與計畫進行全縣(市)空間規劃之系統性布局，可避 免過去個別都市計畫研擬防災規劃時出現相互競合的情形。 內政部建築研究所協同研究報告。第 111 頁。 9_{何明錦、吳杰穎、彭天蔚（2015），都市防災空間系統手冊修訂之研究—都市計畫通盤檢討規劃} 與地區災害防救計畫之銜接，內政部建築研究所協同研究報告。第一-68 頁。

第二章

第二章

第二章

第二章 國土計畫與國土計畫法之展開過程

國土計畫與國土計畫法之展開過程

_{國土計畫與國土計畫法之展開過程}

國土計畫與國土計畫法之展開過程

第一節

第一節

第一節

第一節 國土計畫擬定與國土計畫法立法過程

國土計畫擬定與國土計畫法立法過程

_{國土計畫擬定與國土計畫法立法過程}

國土計畫擬定與國土計畫法立法過程

我國國土計畫制度之展開過程乃是計畫早於法律規章之制定，我國空間計畫 體系建構是先有都市計畫法、區域計畫法，進而到國土計畫法，是一個由小空間 擴大到大空間之計畫制度發展過程。透過大尺度之空間計畫指導小尺度之空間計 畫，謀求各個小尺度空間計畫之間的協同與整合。以下分就國土計畫擬定過程及 國土計畫法之立法過程加以說明。 壹 壹 壹 壹、、、、我國國土計畫之擬定我國國土計畫之擬定我國國土計畫之擬定_{我國國土計畫之擬定} 我國對於國土計畫之關心，早於 1970(民國 59)年行政院國際經濟合作發展 委員會（國家發展委員會之前身）派員赴日韓考察10_{，並仿效日韓國土綜合開發} 計劃之體制，研擬全臺灣地區之綜合開發計畫。 臺灣地區綜合開發計畫，自 1970 年開始策畫，草案歷經 4 度修正，於 1972 年完成「臺灣地區綜合開發_{計畫綱要」，1974 年完成}臺灣地區綜合開發_{計畫二稿，} 1977年修訂成為三稿，1978 年修訂四稿。於 1979 年作成「臺灣地區綜合開發計 畫」11_{，為臺灣地區第一版國土計畫。並於 1996 年完成「國土綜合開發計畫」} 12， 係第二版國土計畫。行政院於 2010 年核定「國土空間發展策略計畫」13_，即現 行之第三版國土計畫。 上述計畫係由行政院經濟建設委員會（係國家發展委員會之前身）都市及住 宅發展處所擬定，計畫期間設定為 20 年。綜合開發計畫之性質係對人口、產業、 實質設施、天然資源等在空間上的配置計畫，旨在各區域內透過土地使用。調和 10 張祖璿、吳惠然、倪世槐、林澤田(1970)考察日韓國土綜合開發計劃報告，行政院國際經濟合 作發展委員會。 11_{行政院經濟設計委員會編，1979，臺灣地區綜合開發計畫。臺北：行政院經濟設計委員會住宅} 及都市發展處。 12_{行政院經濟建設委員會，1996，國土綜合開發計畫。台北：行政院經濟建設委員會。}

經濟發展計畫、社會建設計畫、國防建設計畫、文化建設計畫等，謀求有關實質 建設之配合發展，藉以達成人口與經濟活動之合理分布、生活與工作環境之改 善、資源之保育與開發等，屬於國家最高位目標性、指導性之長期性計畫。 該計畫內容包括臺灣地區總體發展構想（包括總人口成長、總體經濟發展展 望、人口分布、區域經濟發展展望、國民生活結構、土地使用結構、空間結構等） 及部門開發構想（包括農業發展及用地、工業區位及用地、都市發展及住宅建設、 運輸與通訊系統發展、水資源開發，能源開發、觀光資源開發、國土保安與環境 保護等）連同其實施方案與配合措施，均列有指導計畫。該計畫並將臺灣地區畫 分為北部、中部、南部、東部等四個區域，每一區城均包含若干縣、市。14 貳 貳 貳 貳、、、、我國國土計畫法之立法過程我國國土計畫法之立法過程我國國土計畫法之立法過程_{我國國土計畫法之立法過程} 行政院於 1993 年，頒布實施「振興經濟方案」，指示前行政院經濟建設委員 會檢討修訂「國土綜合開發計畫」及研擬「國土綜合開發計畫法」，嗣該會主辦 「國土綜合開發研討會」15_{獲致重要結論與建議，經提行政院 84 年 5 月 11 日第} 2430 次會議，決議請該會於 3 個月內研擬有關「國土綜合開發計畫法」（草案）， 送請內政部參考辦理，並請內政部主辦完成立法程序。 內政部依據行政院政策指示，辦理「國土綜合開發計畫法」草案立法作業； 行政院於立法院第 3 屆、第 4 屆及第 5 屆期間，三度將該法草案函送立法院，均 未完成立法作業。於 91 至 93 年間，內政部參酌各界意見，研訂「國土計畫法」 草案，該法草案經行政院 93 年 6 月 9 日第 2893 次院會討論通過，行政院並於同 （93）年 6 月 10 日函送草案至立法院審議，並撤回前送立法院審議之「國土綜 合發展計畫法」草案，惟是次函送立法院，亦未完成立法。行政院再於 98 年 10 月 8 日將國土計畫法草案函請立法院審議，經該院內政委員會於 100 年 5 月 18、 19 日及 6 月 1 日審查，全案因立法院任期屆滿不續審退回。 內政部考量該法草案條文泰半未經立法院審查同意，又依據本部營建署 14_{王長璽臺灣綜合開發計畫，中華百科全書，中國文化大學。} http://ap6.pccu.edu.tw/Encyclopedia/data.asp?id=7626&forepage=2 2016 年 6 月 8 日瀏覽。 15_{行政院經濟建設委員會，1995，國土綜合開發研討會實錄，行政院經濟建設委員會。}

98、99 及 100 年度相關委託研究案成果，亦針對條文草案提出相關修正建議， 故除將前開意見納入參考外，並依據歷次座談會議、部會研商會議及公聽會共識 方向，研修條文草案後，於 101 年 11 月 5 日陳報行政院，經行政院召開 9 次審 查會議後，提 103 年 7 月 24 日第 3408 次院會討論通過，再於 103 年 7 月 28 日 函送立法院審議，經立法院交付該院內政委員會審查，歷經該委員會召開第 2 次、第 14 次、第 17 次及第 21 次全體委員會議審查完成後，並於 104 年 12 月 18 日完成三讀程序。16 叁 叁 叁 叁、、、、國土計畫法立法與重大災害國土計畫法立法與重大災害國土計畫法立法與重大災害_{國土計畫法立法與重大災害} 概括而言，防減災乃是推動國土計畫法之驅動力。簡單來說，臺灣國土計畫 之展開是由產業發展觀點轉為防減災觀點，綜觀國土法立法之目的係始於產業發 展，轉為考量於災害下如何達成國土保育與開發兩立。此係臺灣承受多次天災所 帶來之省思，例如 1997 年溫妮颱風侵襲臺灣，造成臺北天母、內湖、汐止地區 嚴重積水及山崩、林肯大郡崩毀。另於 2001 年 7 月 11 日，因為潭美颱風引進西 南氣流，造成高雄及屏東地區降下豪雨，導致臺灣南部的嚴重水災。同年 9 月 17 日，因為納莉颱風停留時間過久、路徑特殊，以及其環流強勁，造成全臺降 下豪雨，以北北基地區最為嚴重，引發臺灣北部嚴重水災。再於 2004 年因為敏 督利颱風引進西南氣流，造成高雄及屏東地區降下豪雨，導致臺灣中南部的嚴重 水災，是為七二水災。2008 年 7 月，卡玫基颱風侵襲臺灣導致臺灣中南部的嚴 重水災，造成嚴重豪雨、山崩、土石流等災情。2009 年八八水災，因為颱風莫 拉克侵襲臺灣，以及其西南氣流所帶來創紀錄的雨勢，造成前述地區發生水患及 土石流，為臺灣自 1959 年八七水災以來最嚴重的水患，並引發著名觀光景點阿 里山及南橫公路多處坍崩，另外高雄縣甲仙鄉小林村滅村事件，更導致數百人遭 到活埋。 對此，總統府於 2002 年 1 月成立「國土保育及開發諮詢委員會」，針對國土 發展相關問題及解決策略提出建言；行政院亦配合成立「國土規劃推動委員會」， 由內政部營建署擔任幕僚工作，委員會下設法令及行政推動小組、規劃作業小 16 _{內政部營建署，2010，台灣國土改造新願景:國土計畫法草案報告（簡報），內政部營建署。}

組、空間結構小組、都會發展小組、城鄉景觀小組、產業發展小組、生態及國土 保安小組等七個工作小組，負責相關議題之釐清與研擬解決對策。國土規劃推動 委員會配合「國土綜合發展計畫法」之立法工作，積極推動國土規劃工作；另外， 基於對國土資源永續發展之重視，行政院並於國家永續發展委員會中增設國土資 源分組，由內政部負責召集專家、學者及相關部會所組成，主要係推動國土資源 永續發展工作，並已初步研擬分組行動計畫，分由各主辦部會推動並落實執行； 在國土規劃推動計畫方面，行政院「挑戰 2008：國家發展重點計畫－水與綠建 設計畫」將國土規劃計畫列為重要推展項目，編列預算逐年全面推動。17 對上述之行政部門之大力推動，潘正正（2016）認為「自 20 世紀末的十多 年來，每當遇到重大災害或者錯結難解的的國土亂象時，台灣社會總會湧現一種 訴求：要讓國土計畫法儘快通過，落實國土治理。18_{」，由此可看出防災為國土} 法立法之驅動力亦不為過，可作為本小節做一結語。 總結國土計畫之展開過程來說，早期係以產業發展為起點，近年則是因為國 土蒙受巨災及長年累積土地使用管制未能落實所衍生惡果，引發社會希透過國土 計畫徹底解決國土問題之強烈期待。可說防減災事項乃是國土計畫不可或缺之一 環。 17_{總統府成立「國土保育及開發諮詢委員會」} http://www.twce.org.tw/info/%E6%8A%80%E5%B8%AB%E5%A0%B1/344-1-2.htm 2016年 3 月 31 日瀏覽。 18_{潘正正（2016)從區域計畫到國土計畫--光影互見的國土治理體制變革，地球公民通訊，第 26} 期。 http://www.cet-taiwan.org/publication/issue/content/2368#sthash.pY70vEF0.dpuf 2016 年 3 月 31日瀏覽。

第二節

第二節

第二節

第二節 現行都市計畫體系與未來國土計畫城鄉發展地區制度之轉換

現行都市計畫體系與未來國土計畫城鄉發展地區制度之轉換

現行都市計畫體系與未來國土計畫城鄉發展地區制度之轉換

_{現行都市計畫體系與未來國土計畫城鄉發展地區制度之轉換}

本節就對國土計畫法之內容框架加以說明，並就城鄉發展地區與既有都市計 畫之關係加以論述。 依據內政部營建署說明，國土計畫法通過後，既有都市計畫土地不會受到影 響，因依據該法第 23 條第 2 項規定，實施都市計畫者，仍依都市計畫法及其 相關法規實施管制。惟未來直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後，當地都市計 畫主管機關應按國土計畫之指導，限期辦理都市計畫之擬訂或變更；必要時，並 得逕為擬定或變更。另未來除非經國土計畫指示應辦理都市計畫檢討變更者，否 則均按現行都市計畫規定執行，並不會有所影響。19 自圖 3-1 可看出目前之都市土地、非都市土地及國家公園土地之分類將轉換 成為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區等四大功能分 區。 19 國土計畫法常見問答-內政部營建署 http://www.cpami.gov.tw/chinese/filesys/file/chinese/dept/rp2/rp1041231_FAQ.pdf 2015 年 12 月 20 日瀏覽。 圖 3-1 現有之土地分類將轉換成為四大功能分區 資料來源：http://e-info.org.tw/node/112319

自圖 3-2 可看出目前之法定空間計畫體系最上位為全國區域計畫、第二層為 直轄市、縣（市）區域計畫、第三層為都市計畫。全國區域計畫將成為未來全國 國土計畫之基礎，而直轄市、縣（市）區域計畫亦將成為未來直轄市、縣（市） 國土計畫之基礎。國土計畫法雖公告已於民國 105 年 5 月 1 日施行，但依該法第 45 條第 1 項規定「中央主管機關應於本法施行後二年內，公告實施全國國土計 畫。」；同條第 2 項規定「直轄市、縣（市）主管機關應於全國國土計畫公告實 施後二年內，依中央主管機關指定之日期，一併公告實施直轄市、縣（市）國土 計畫；並於直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後二年內，依中央主管機關指定 之日期，一併公告國土功能分區圖。」；同條第 2 項規定「直轄市、縣（市）主 管機關依前項公告國土功能分區圖之日起，區域計畫法不再適用。」亦即，需於 民國 111 年 4 月 30 日後，國土計畫法方能完全取代區域計畫法而全面實施。 圖 3-2 國土計畫體系之變遷 資料來源:內政部 http://www.moi.gov.tw/chi/chi_ipmoi_note/ipmoi_note_detail.aspx?sn=137

第三節

第三節

第三節

第三節 國土計畫法立法過程防災計畫層級關係之變遷

國土計畫法立法過程防災計畫層級關係之變遷

國土計畫法立法過程防災計畫層級關係之變遷

_{國土計畫法立法過程防災計畫層級關係之變遷}

自立法過程看防災之重要性逐漸增加，甚至可說災害係近年國土計畫法立法 推動之驅動力。在表 2-1 可看出 2004 年版的國土計畫法草案之中，全國國土計 畫需研擬「國土防災綱要計畫」，直轄市、縣（市）國土計畫則需擬訂「防災綱 要計畫」。而於 2012 年版國土計畫法草案則蛻變成為全國土計畫應載明「國土防 災與氣候變遷調適策略」；直轄市、縣（市）國土計畫應載明「國土防災與氣候 變遷調適計畫」。至此，全國土計畫與直轄市、縣（市）國土計畫對國土防災事 項仍然能相互對應。 在國土計畫法漫長立法過程中，對防災規劃之定位曾有不同之構思。例如 以國土計畫的部門計畫為定位之全國層級國土計畫「國土防災綱要計畫」及地方 層級國土計畫「防災綱要計畫」（皆係針對防災空間需求及因應策略進行規劃）； 同樣當作國土計畫的部門計畫之一的全國層級國土計畫「國土防災發展構想」及 地方層級國土計畫「防災構想及空間需求」；同樣當作國土計畫的部門計畫之一 的全國層級國土計畫「國土防災發展構想」及地方層級國土計畫「防災構想及空 間需求」，皆是採取中央與地方層級國土計畫內容相互搭接之部門計畫體系（制 度性關係）。國土防災部門計畫是針對整體國土空間發展之需要，來訂定防災空 間需求及因應策略之規劃，可說是自需求面著手之思維。 惟自立法通過之國土計畫法來看，該法第 6 條國土計畫之規劃基本原則第 2 款業規定「國土規劃應考量自然條件及水資源供應能力，並因應氣候變遷，確保 國土防災及應變能力。」，其意涵為依據國土先天資源條件來規劃整體國土空間 發展程度與防災應變能力，可說是自供給面著手之思維。已與過去之思維有所不 同。 另就完成立法之全國與直轄市、縣（市）國土計畫內容比較（參見表 2-2） 來看，國土計畫法第 9 條第 7 款規定全國國土計畫內容包括「國土防災策略及氣 候變遷調適策略」，由於同法第 10 條第 8 款業規定直轄市、縣（市）國土計畫內 容已包括「氣候變遷調適計畫」，兩者已可銜接，故氣候變遷調適計畫不在本研 究討論範圍內，惟直轄市、縣（市）國土計畫內容項目並無「國土防災計畫」之

對應規定，成為本研究認為有必要思考如何因應之研究課題，例如納入計畫書之 「直轄市、縣（市）空間發展計畫」、「部門空間發展計畫」、「其他相關事項」 等並透過編製規劃技術手冊時加以補充，以期達到建構出完整規劃體系。

表 2-1 國土計畫法立法過程防減災相關條文內容之變遷 國土綜合開發計畫 法（草案） 國土綜合發展計畫 法草案(2002 年 3 月 6 日行政院會議通過) 國土計畫法草案 （2002.4.3 立法院內 政及民族委員會審議 通過一讀後條文） 國土計畫法草案 （2004 年 6 月行政院 會議通過） 國土計畫法草案 （2012 年 10 月 22 日 聯席審查會議版） 國土計畫法（2016 年 1 月 6 日總統公 布版） 立法目的：為提升國 民生活品質，促進產 業合理發展，確保國 土資源永續利用。 立法目的：為確保國 土資源永續利用，促 進城鄉均衡發展，改 善生活環境品質，健 全經濟發展，增進公 共福利。 立法目的：為確保國 土永續發展，促進區 域均衡及健全經濟發 展。 立法目的：為促進國 土資源合理配置，以 有 效 保 育 自 然 環 境、滿足經濟及社會 文 化 發 展 之 需 要 ， 提 升 生 活 環 境 品 質，並確保國土永續 及均衡發展。 立法目的：為確保國為確保國為確保國為確保國 土 安 全 土 安 全 土 安 全 土 安 全 及 國 家 永 續 發展，促進國土資源 合理配置，以有效保 育自然環境、符合經 濟 及 社 會 文 化 發 展 之需要，提升生活環 境品質。 立法目的：為因應為因應為因應為因應 氣候變遷 氣候變遷氣候變遷 氣候變遷，，，確保國，確保國確保國確保國 土安全 土安全土安全 土安全，保育自然 環境與人文資產， 促進資源與產業合 理配置，強化國土 整合管理機制，並 復育環境敏感與國 土破壞地區，追求 國家永續發展。 第 2 條 本法所稱綜 合開發計畫，係指在 一定空間範圍內就左 第 7 條 國土綜合發 展計畫，應載明下列 事項： 第 6 條 國土計畫之內 容，應載明下列事 項： 第 4 條 為確保領土 主權、促進國土永續 發展及兼顧效率、公 第 6 條國土計畫之基 本原則如下： … 第 6 條 國土計畫 之規劃基本原則如 下： …

列事項一部或全部所 訂之計畫： 一、有關土地、水及 其他天然資源之 保育利用。 二、有關水災、風災 及其他災害之防 治。 三、有關都市及農村 發 展 規 模 與 配 置之調整。 四、有關產業區位之 合理配置。 五、有關電力、運輸、 通信及其他重要 公 共 設 施 之 建 設，以及觀光遊 憩設施與資源之 一、國土綜合發展目 標與政策。 二、計畫範圍及計畫 年期。 三、國土空間發展架 構及自然環境之 規劃。 四、土地使用基本政 策。 五、限制發展地區指 定原則與農地釋 出之原則。 六、都會區建設發展 構想。 七、直轄市、縣（市） 綜合發展政策之 原則。 八、直轄市、縣（市） 一、國土空間發展目 標、永續發展指標 及成長管理策略。 二、計畫範圍及計畫 年期。 三、土地利用基本政 策及國土保育地 區之指定及經營 管理原則。 四、全國性部門計畫 發展構想及空間 需求。 五、國土景觀發展構 想。 六、國土防災發展構國土防災發展構國土防災發展構國土防災發展構 想 想想 想。 七、國土空間發展架 構及土地使用計 平，國土計畫之基本 原則如下： … 十、全國國土計畫全國國土計畫全國國土計畫全國國土計畫、、、、 都會區域計畫及 都會區域計畫及都會區域計畫及 都會區域計畫及 直轄市 直轄市直轄市 直轄市、、、、縣縣縣縣（（（（市市市市）））） 國土計畫內容應 國土計畫內容應國土計畫內容應 國土計畫內容應 加強 加強加強 加強景觀及景觀及景觀及防災景觀及防災防災防災 之規劃 之規劃之規劃 之規劃，，，以，以以以確保確保確保確保 國土景觀及 國土景觀及國土景觀及 國土景觀及減少減少減少減少 災害損失 災害損失災害損失 災害損失。。。。 二、國土規劃應考量國土規劃應考量國土規劃應考量國土規劃應考量 氣候變遷 氣候變遷 氣候變遷 氣候變遷，，，，確保國土確保國土確保國土確保國土 防災及應變能力 防災及應變能力 防災及應變能力 防災及應變能力。。。_。 … 二 二二 二、、、、國土規劃應考國土規劃應考國土規劃應考國土規劃應考 量 量量 量自然條件及水資 源供應能力，並因 應氣候變遷氣候變遷氣候變遷氣候變遷，，，，確保確保確保確保 國土防災及應變能 國土防災及應變能國土防災及應變能 國土防災及應變能 力 力力 力。。_。 。

保護。 六、其他。 發展總量。 九、各部門計畫發展 構想。 十、其他相關事項。 畫構想。 八、都會區域與功能 區域計畫範圍界 定及發展構想。 九、直轄市、縣（市） 空間發展原則。 十、其他相關事項。 國土綜合開發計畫 法（草案） 國土綜合發展計畫 法草案(2002 年 3 月 6 日行政院會議通過) 國土計畫法草案 （2002.4.3 立法院內 政及民族委員會審議 通過一讀後條文） 國土計畫法草案 （2004 年 6 月行政院 會議通過） 國土計畫法草案 （2012 年 10 月 22 日 聯席審查會議版） 國土計畫法（2016 年 1 月 6 日總統公 布版） 第 9 條國土綜合開發 計 畫 應 表 明 左 列 事 項： 一、發展目標與政策 二、國土空間發展架 構 - 第 8 條 直轄市、縣 （市）計畫之內容， 應載明下列事項： 一、直轄市、縣（市） 空間發展目標、策略 及永續發展指標。 第 8 條 全國國土計 畫之內容，應載明下 列事項： 一、計畫範圍及計畫 年期。 二、國土永續發展目 第 9 條 全國土計畫 之內容，應載明下列 事項： 一、計畫範圍及計畫 年期。 二、國土永續發展目 第 9 條 全國國土 計畫之內容，應載 明下列事項： 一、計畫範圍及計 畫年期。 二、國土永續發展 目標。 三、基本調查及發

三、發展重點與策略 (一)生產環境 (二)生活環境 (三)自然環境與資源 四、土地使用計畫 (一)限制發展區劃設 準則 (二)農地利用政策 (三)各縣（市）發展 政策與總量 (四)產業區位 (五)土地經營策略 五、部門建設計畫 (一)交通建設 (二)水資源 (三)電力 (四)工業發展 (五)其他 二、計畫範圍及計畫 年期。 三、城鄉發展模式及 成長管理策略。 四、國土功能分區之 經營管理計畫。 五、部門計畫構想及 空間需求。 六、景觀構想及空間 需求。 七 七 七 七、、、、防災構想及空間防災構想及空間防災構想及空間防災構想及空間 需求 需求 需求 需求。。。_。 八、城際運輸路網。 九、土地使用分區計 畫及土地使用管制。 十、其他相關事項。 標及成長管理策 略。 三、都會區域與特定 區域計畫範圍之 界定及發展構 想。 四、國土功能分區之 劃設構想及其土 地使用管制原 則。 五 五 五 五、、、國土保育地區之、國土保育地區之國土保育地區之國土保育地區之 劃設及管理計 劃設及管理計劃設及管理計 劃設及管理計 畫 畫畫 畫。。_。 。 六、部門綱要計畫。 七、國土景觀綱要計 畫。 八 八 八 八、、、國土防災綱要計、國土防災綱要計國土防災綱要計國土防災綱要計 畫 畫畫 畫。。。。（註 1） 標。 三、國土空間發展及 成長管理策略。 四、國土功能分區之 劃設條件、劃設 順序、土地使用 指導原則。 五、部門發展綱要。 六 六 六 六、、、國土防災與氣候、國土防災與氣候國土防災與氣候國土防災與氣候 變遷調適策略 變遷調適策略 變遷調適策略 變遷調適策略。。。_。 七、都會區域與特定 區域計畫範圍之 規劃。 八、應辦事項及實施 機關。 九、其他項相關事 項。 展預測。 四、國土空間發展 及成長管理策 略。 五、國土功能分區 及其分類之劃 設條件、劃設 順序、土地使 用指導事項。 六、部門空間發展 策略。 七、國土防災策略 及氣候變遷調 適策略。 八、國土復育促進 地區之劃定原 則。 九、應辦事項及實 施機關。 十 、 其 他 相 關 事 項。 全國國土計畫中涉 有依前條第二項擬 21

九、全國土地使用概 念圖。 十、其他相關事項。 訂之都會區域或特 定區域範圍相關計 畫內容，得另以附 冊方式定之。 國土綜合開發計畫 法（草案） 國土綜合發展計畫 法草案(2002 年 3 月 6 日行政院會議通過) 國土計畫法草案 （2002.4.3 立法院內 政及民族委員會審議 通過一讀後條文） 國土計畫法草案 （2004 年 6 月行政院 會議通過） 國土計畫法草案 （2012 年 10 月 22 日 聯席審查會議版） 國土計畫法（2016 年 1 月 6 日總統公 布版） - - 第第第_{第 9 條}條條_{條 國土之利}國土之利用國土之利國土之利用用，用，，， 應遵循下列政策 應遵循下列政策 應遵循下列政策 應遵循下列政策：：_： ： 一、國土資源永續利 用，創造「永續 的生態環境」、 「寧適的生活環 境」與「效率的 生產環境」。 二、落實國土保育與 保安：… 三、推動生態城鄉規 第 11 條 直轄市、縣 （市）國土計畫之內 容，應載明下列事 項： 一、計畫範圍及計畫 年期。 二、上位計畫之指導 事項。 三、直轄市、縣（市） 之發展目標及成 長管理計畫。 第 10 條 直轄市、縣 （市）國土計畫之內 容，應載明下列事 項： 一、計畫範圍及計畫 年期。 二、全國國土計畫之 指導事項。 三、直轄市、縣（市） 之發展目標及成 長管理計畫。 第 10 條直轄市、縣 （市）國土計畫之 內容，應載明下列 事項： 一、計畫範圍及計 畫年期。 二、全國國土計畫 之指示事項。 三、直轄市、縣（市） 之發展目標。 四、基本調查及發 展預測。 五、直轄市、縣（市） 空間發展及成

劃：… 四、強化都會發展， 提昇都市全球競 爭力:… 五、維護自然景觀， 改善城鄉風貌， 塑造優質生活環 境。 六 六 六 六、、、、減少災害發生減少災害發生減少災害發生減少災害發生、、、、 防止災害擴大 防止災害擴大 防止災害擴大 防止災害擴大，，，， 維護國土之保 維護國土之保 維護國土之保 維護國土之保 全 全 全 全。。。_。 四、國土功能分區之 劃設、管理計畫 及其土地使用管 制。 五、部門綱要計畫。 六、景觀綱要計畫。 七 七 七 七、、、、防災綱要計畫防災綱要計畫防災綱要計畫防災綱要計畫。。。_。 八、土地使用整體計 畫 九、實施及財務計 畫。 十、其他相關事項。 四、國土功能分區之 劃設。 五、部門綱要計畫。 六 六 六 六、、、國土防災與氣候、國土防災與氣候國土防災與氣候國土防災與氣候 變遷調適計畫 變遷調適計畫 變遷調適計畫 變遷調適計畫。。。_。 七、直轄市、縣（市） 空間發展策略。 八、應辦事項及實施 機關。 九、其他相關事項。 長管理計畫。 六、國土功能分區 及其分類之劃 設、調整、土 地使用管制原 則。 七、部門空間發展 計畫。 八、氣候變遷調適 計畫。 九、國土復育促進 地區之建議事 項。 十、應辦事項及實 施機關。 十一、其他相關事 項。 註 1：依據草案說明，國土防災綱要計畫係針對整體國土空間發展之需要，所訂定關於防災空間需求及因應策略之規劃。 註 2：資料取自國土綜合開發計畫法（草案）立法總說明，1995 年 2 月 16 日，經建會（都住處）印製、2003.2.24 國土計畫法（草案） 研討會實錄、立法院公報等，本研究摘錄整理。

表 2-2 國土計畫法之全國與直轄市、縣（市）國土計畫內容 比較 全國國土計畫內容 直轄市、縣（市）國土計畫內容 第九條 全國國土計畫之內容，應 載明下列事項： 一、計畫範圍及計畫年期。 二、國土永續發展目標。 三、基本調查及發展預測。 四、國土空間發展及成長管 理策略。 五、國土功能分區及其分類 之劃設條件、劃設順序、土 地使用指導事項。 六、部門空間發展策略。 七 七七 七、、、、國土防災策略及氣候國土防災策略及氣候國土防災策略及氣候變國土防災策略及氣候變變變 遷調適策略 遷調適策略遷調適策略 遷調適策略。。。。 八、國土復育促進地區之劃 定原則。 九、應辦事項及實施機關。 十、其他相關事項。 全國國土計畫中涉有依前 條第二項擬訂之都會區域 或特定區域範圍相關計畫 內容，得另以附冊方式定 之。 第十條 直轄市、縣（市）國土 計畫之內容，應載明下列 事項： 一、計畫範圍及計畫年期。 二、全國國土計畫之指示 事項。 三、直轄市、縣（市）之 發展目標。 四、基本調查及發展預測。 五、直轄市、縣（市）空 間發展及成長管理計畫。 六、國土功能分區及其分 類之劃設、調整、土地使 用管制原則。 七、部門空間發展計畫。 八 八八 八、、、氣候變遷調適計畫、氣候變遷調適計畫氣候變遷調適計畫氣候變遷調適計畫。。。 。 九、國土復育促進地區之 建議事項。 十、應辦事項及實施機關。 十一、其他相關事項。 資料來源：本研究整理

第三章

第三章

第三章

第三章 防減災相關計畫與空間防減災之關聯

防減災相關計畫與空間防減災之關聯

_{防減災相關計畫與空間防減災之關聯}

防減災相關計畫與空間防減災之關聯

本章擬自檢視災害防救計畫（含災害防救基本計畫、地區災害防救計 畫）、區域計畫與空間防減災關聯之內容，俾瞭解相關計畫對空間防減災範 疇之指導內容之表達精細度，以期找出可擔負防減災事項之規劃指導角色的 計畫。

第一節

第一節

第一節

第一節 災害防救計畫與空間防減災之關聯

災害防救計畫與空間防減災之關聯

災害防救計畫與空間防減災之關聯

_{災害防救計畫與空間防減災之關聯}

壹壹壹壹、、、、災害防救業務在中央政府及直轄市政府之業務分工災害防救業務在中央政府及直轄市政府之業務分工災害防救業務在中央政府及直轄市政府之業務分工災害防救業務在中央政府及直轄市政府之業務分工 就中央政府之災害防救業務分工而言，係依災害種類而區分各部會之主 管業務。依據災害防救法第 2 條第 1 款所稱災害包括第 1 目所列風災、水災、 震災（含土壤液化）、旱災、寒害、土石流災害等天然；同款第 2 目所列為 火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸 上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害、生物病原災害、動植物疫災、 輻射災害、工業管線災害等人為災害。20自表 3-1 可看出中央政府災害防救 業務之分工，其中與空間計畫較相關之災害種類為颱洪、震災、土石流害等 項。 表 3-1 中央政府災害防救業務之分工 機 關 主管災害 內政部 風災風災、風災風災、、震災、震災（震災震災（（（含土壤液化含土壤液化含土壤液化含土壤液化））））、火災、爆炸災害 經濟部 水災水災、旱災、礦災、公用氣體與油料管線災害、輸電線路災害、水災水災 工業管線災害 行政院農 業委員會 寒害、土石流災害土石流災害土石流災害、森林火災、動植物疫災 土石流災害 交通部 陸上交通災害、空難、海難 行政院環 毒性化學物質災害 20 _{取自 105 年 4 月 13 日修正「災害防救法」。}

境保護署 衛生福利 部 生物病原災害 行政院原 子能委員 會 輻射災害 其他災害 依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務 主管機關。 資料來源：本研究整理 而地方政府之災害防救業務分工，以台北市為例，涉及各局處涵蓋消防 局、警察局、民政局、社會局、工務局、建設局、環境保護局、交通局、教 育局、衛生局、秘書處、新聞處、翡翠水庫管理局、研究發展考核委員會、 財政局、主計處、兵役處、文化局、勞工局、捷運工程局、臺北大眾捷運公 司、自來水事業處、臺灣電力公司臺北市區營業處、瓦斯事業機構、中華電 信股份有限公司台灣北區分公司、區公所等單位。21臺北市政府各機關（構） 及公共事業災害防救任務分工表如表 3-2 所示，於此表可看出任務分工係以 災害應變為主，故未納入都市發展局（即空間規劃主管單位）。 表 3-2 臺北市政府各機關（構）及公共事業災害防救任務分工表 機關 分工內容 消防局 一、人命救助與緊急救護之整備、訓練及動員調度。 二、協助所屬消防單位之減災、整備、應變及復原重建。 三、督導消防單位執行災情查報。 四、辦理本府與其他縣市政府及公共事業訂定災害防救相互支援協定。 五、市級災害應變中心通訊設施與災情蒐集資訊系統之規劃、設置、整備及 強化。 六、市級災害應變中心之各項緊急通報。 七、其他應變處理及業務權責事項。 21 _{取自民國 101 年 10 月 29 日臺北市政府修正發布「臺北市災害防救規則」附表。}

警察局 一、災害現場警戒、災民疏散、治安維護、犯罪偵防與交通秩序維持之整備 、動員調度及訓練。 二、協助所屬警察單位之減災、整備、應變及復原重建。 三、督導警察單位執行災情查報事項。 四、通知及協助地方法院檢察署辦理罹難者屍體相驗工作。 五、提供罹難、失蹤、受傷民眾身家資料事項。 六、災害有外籍人士傷亡或失蹤之通報處理。 七、其他應變處理及業務權責事項。 民政局 一、督導區公所、里（鄰）長及里幹事執行災情查報事項。 二、協助所屬民政單位之減災、整備、應變及復原重建。 三、督導區公所成立區級災害應變中心。 四、受災民眾戶籍資料之彙整事項。 五、蒐集災情，並適時反應民情。 六、辦理區級災害應變中心之支援請求事項。 七、其他應變處理及業務權責事項。 社會局 一、救濟物資、民間捐贈物資及款項之整備及應用。 二、福利機構及安養中心之減災、整備、應變及復原重建。 三、罹難者屍體之處理或殯葬事宜。 四、受災民眾救助金之編列及發放。 五、促進、輔導、協助及獎勵災害防救志願組織之相關活動。 六、提供受災民眾關懷服務、福利諮詢與協助。 七、有關弱勢族群之災害防救援助必要事項。 八、其他應變處理及有關業務權責事項。 工務局 一、交通工程、道路、橋隧、衛生下水道、雨水下水道、水利工程、公共建 築、公園、路燈工程之減災、搶修及復原重建。 二、大型工程、堤防溢潰堤、市區積水搶救人員與機具之訓練、動員調度及 整備。 三、受災建築物之結構安全檢查鑑定、限制使用及復原重建。

四、水情觀察、雨量資料收集及彙整。 五、災害防救公園之規劃、設置及維持。 六、其他應變處理及業務權責事項。 建設局 一、山坡地水土保持、產業道路、登山步道及休閒遊憩設施之減災及復原重 建。 二、有關公用氣體、油料、礦場及電力供應之減災、整備、應變及復原重建 。 三、公營零售市場、農田水利與山林、工礦及漁畜單位之減災、整備、應變 及復原重建。 四、相關人員之訓練及動員調度。 五、糧食、蔬菜、乳品及魚肉等民生必需品之供應調節事項。 六、其他應變處理及業務權責事項。 環境保護局 一、搶救機具、臨時廁所設置與人員之整備、訓練及動員調度。 二、受災區域廢棄物清除、環境清潔維護、消毒與病媒管制之整備及動員調 度。 三、垃圾掩埋場與焚化廠之減災、應變及復原重建。 四、雨水下水道及溝渠之清疏。 五、提供毒性化學物質災害搶救資訊事項。 六、毒性化學物質災害污染區之隔離、處理及追蹤管制。 七、其他應變處理及業務權責事項。 交通局 一、交通管制工程與停車場設施之減災、應變及復原重建。 二、受災民眾、災害防救人員、災害防救器材與物資等交通運輸事項之整備 、動員調度及應變處理。 三、緊急救援路線及受災地區臨時停車場之規劃及管理。 四、鐵路、公路與橋樑等交通狀況之蒐集。 五、其他應變處理及業務權責事項。 教育局 一、緊急安置所之指定、整備、開設及管理。

二、緊急安置所受災民眾之登記、接待及資料統計。 三、緊急安置所從業人員之訓練及動員調度。 四、本市各級學校、社會教育機構之減災、整備及復原重建。 五、本市各級學校之災害防救教育、訓練及觀念宣導。 六、其他應變處理及業務權責事項。 衛生局 一、醫事人員、藥品及醫療器材之訓練、動員調度及整備。 二、協助各醫療院所、健康服務中心與相關衛生機構之減災、應變及復原重 建。 三、受災區域之傳染病防治及食品衛生。 四、緊急安置所受災民眾之衛生保健。 五、協助地方法院檢察署辦理罹難者屍體之相驗工作。 六、受災傷病患各項資料之資料統計及彙整。 七、其他應變處理及業務權責事項。 秘書處 一、本府各機關及所屬單位之協調聯繫。 二、協調聯繫有關災害防救及國際救援之國際交流與合作事宜。 三、其他縣市政府與民間團體法人支援本市災害搶救之表揚獎牌製作事宜。 四、全民防衛動員準備事項。 五、其他應變處理及業務權責事項。 新聞處 一、災害預警、準備、應變措施與復原重建之新聞發布及記者會舉行事宜。 二、協調傳播媒體協助蒐集及報導災情。 三、新聞從業人員之接待。 四、協助災害防救觀念及常識之宣導。 五、其他應變處理及業務權責事項。 翡翠水庫管 理局 一、翡翠水庫之洪水調節運轉。 二、經濟部水利署北區水資源局及淡水河防洪指揮中心防洪運轉之協調。 三、大壩、閘門及其附屬設施之減災、搶修及復原重建。 四、水庫安全管理、檢查、運轉操作人員及裝備之訓練、動員調度及整備。 五、水庫水位及水庫洩洪相關訊息提供。

六、與臺北自來水事業處協調原水供應事項。 七、其他應變處理及業務權責事項。 研究發展考 核委員會 一、督考本府各機關（構）及所屬單位之災害防救工作辦理情形。 二、其他應變處理及業務權責事項。 財政局 一、災害防救經費之財源籌措。 二、災害之簡易融資、稅賦緩繳及租金減免等財政因應配合措施。 三、其他應變處理及業務權責事項。 主計處 一、協助災害防救業務主管機關建置災害防救資訊網路。 二、協助災害防救資訊系統之整體規劃、分析設計推動。 三、災害防救預算編列與執行情形之蒐集、彙編、分析及發布。 四、其他應變處理及業務權責事項。 兵役處 一、辦理本府與軍方機關訂定災害防救相互支援協定。 二、國軍支援本市災害防救兵力調派之申請及協調聯繫。 三、其他應變處理及業務權責事項。 文化局 一、古蹟、古物、歷史建物、文化地景之減災、搶修、應變及復原重建。 二、督導所屬單位及委外館所之減災、搶修、應變及復原重建。 三、其他應變處理及業務權責事項。 勞工局 一、勞工安全衛生之研究發展、宣導與輔導及管理事項。 二、勞工安全衛生教育訓練之輔導、辦理、審核及管理。 三、其他應變處理及業務權責事項。 捷運工程局 一、營運通車前捷運工地工程之減災、搶修、應變及復原重建。 二、營運通車前捷運工地大型工程搶救機具與人員之整備及動員調度。 三、其他應變處理及業務權責事項。 臺北大眾捷 運公司 一、營運通車後捷運路線、車站、機廠、電聯車、機電設備及相關措施之減 災、搶修、應變及復原重建。 二、配合受災民眾、災害防救人員、災害防救器材及物資之交通運輸。

三、其他應變處理及業務權責事項。 自來水事業 處 一、水源、水壩、淨水場、輸配水系統等自來水設施之減災、搶修、應變及 復原重建。 二、自來水搶修人員與裝備之訓練、動員調度及整備。 三、自來水水質之管控及檢測。 四、自來水設施破壞時之緊急調配供水。 五、其他應變處理及業務權責事項。 臺灣電力公 司臺北市區 營業處 一、電力輸配線路與設備之減災、搶修、應變及復原重建。 二、電力搶修人員與裝備之訓練、動員調度及整備。 三、其他應變處理及業務權責事項。 瓦斯事業機 構 一、負責瓦斯管線之減災、搶修、應變及復原重建。 二、瓦斯搶修人員與裝備之訓練、動員調度及整備。 三、其他應變處理及業務權責事項。 中華電信股 份有限公司 台灣北區分 公司 一、電信管線之減災、搶修、應變及復原重建。 二、電信搶修人員與裝備之訓練、動員調度及整備。 三、其他應變處理及業務權責事項。 區公所 一、關於召開災害防救工作協調整備會議，並於災害發生時成立區級災害應 變中心及其相關事項。 二、關於成立前進指揮所及其相關事項。 三、關於擬訂各該行政區地區災害防救計畫事項。 四、關於區公所災情蒐集通報事項。 五、關於轄區輕微災情之搶修、搶險及復舊事項。 六、關於協助辦理災區救濟、收容、災民登記、接待、收容所之指定、分配 佈置等事項。 七、其他應變處理及業務權責事項。

資料來源：臺北市政府修正發布「臺北市災害防救規則」附表。 貳 貳 貳 貳、、、、災害防救基本計畫與空間計畫防減災關聯內容災害防救基本計畫與空間計畫防減災關聯內容災害防救基本計畫與空間計畫防減災關聯內容災害防救基本計畫與空間計畫防減災關聯內容 依據災害防救基本計畫（民國 102 年版）之前言指出該計畫係屬指導性 之綱要計畫，以「人命保全為優先、建構耐災型社會」為核心價值，其第二 編災害防救基本對策係以災害預防、災前整備、緊急應變及復原重建為架 構，提出 5 年內應推動之優先施政對策。該計畫之定位為各災害防救業務計 畫（係依災害類別由中央主管部會負責研擬）及地區災害防救計畫（由各直 轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之上位計畫。22 按災害管理通說可分成災前的減災、整備，災時的應變，以及災後的復 原四階段。而災害防救基本計畫則區分成災害預防、災前整備、緊急應變及 復原重建等四個階段。而自災害防救基本計畫與國土計畫之關聯來看，於災 害防救基本計畫內係將國土規劃定位在「災害防救基本對策」之「災害預防」 （或災前的減災）階段，國土規劃並以強化土地利用管制、治山、防洪及國 土保全之減災措施等手段加以協助。 涉及空間計畫之防減災相關內容，例如第二編「災害防救基本對策」、 第一章「災害預防」之「四、國土規劃應強化土地利用管制、治山、防洪及 國土保全之減災措施」所列：「（一）訂定有關國土綜合性發展計畫時，應充 分考量颱風、強降雨、沿海暴潮、地震等所造成淹水、土地流失、坡地崩塌、 土石流、海嘯、輻射等災害之防範，加強推動國土規劃之防災，包括：治山、 防洪、排水、坡地等規劃管制及訂定補助輔助措施。」、「（二）應致力於減 少風水災、地震及坡地災害等土地規劃利用；河川、堤防、水閘門、雨水下 水道及抽排水設施等之規劃與建置；在土石流、土地流失、坡地崩塌、易淹 水等危險地區，應劃設災害潛勢地區並設置預警系統。」及「（七）各級政 府應積極整備供避難路線、避難場所及防災據點使用之都市基礎設施。」等 項。 叁 叁 叁 叁、、、、地區災害防救計畫與空間防減災之關聯地區災害防救計畫與空間防減災之關聯地區災害防救計畫與空間防減災之關聯地區災害防救計畫與空間防減災之關聯：：：新北市之案例：新北市之案例新北市之案例 新北市之案例 22_{中央災害防救委員會（2013），災害防救基本計畫，中央災害防救委員會}

新北市地區災害防救計畫係於 104 年 05 月 12 日中央災害防救會報第 31 次會議同意備查，其中提出災害防救對策之災害類型之計有風災與水災、 坡地災害、震災災害、空難災害、海難災害、火災與爆炸、寒害與熱浪災害、 重大陸上交通事故（長隧道、三鐵共構、捷運）、森林火災災害、毒性化學 物質災害、生物病源災害、輻射災害、海嘯災害、火山爆發災害、其他類型 災害等項。其中涉及城鄉發展相關單位之災害防救對策摘述如下： 首先 首先 首先 首先，，，，第二編第二編第二編第二編 風災與水災防救對策風災與水災防救對策風災與水災防救對策、風災與水災防救對策、、第三章減災、第三章減災、第三章減災第三章減災、、肆、肆肆、肆、城鄉之營造、、城鄉之營造城鄉之營造城鄉之營造：：：： 一、訂定有關綜合性發展計畫時，應充分考量颱風連帶豪雨、大雨沿海浪潮 所造成淹水、土地流失、坡地崩塌、土石流等災害之防範，以有效保護民眾 之安全。(地政局、城鄉發展局、水利局) (一)建設防風、防洪的都市構造 1.本市及區公所等災害防救相關機關，應考慮避難路徑、避難處所、災害 防救據點、臨時避難場所等資訊，及都市的公園、河川、港灣等設施，及消 防力不易到達的區域、土地區劃、建築物等公共設施的耐災等因素，並配合 土地利用建設一個安全都市。 2.主管機關對於地下室、街、地下建築等不特定多數人會經常聚集之處， 應考慮當水災、土石崩塌發生時對於這些人命安全確保的重要性。 (二) 建築物的安全化 1. 主管機關必須特別注意一些不特定多數人使用的建築物（例如：公共運 輸系統等）及學校、醫療單位等機關之耐強風性、防洪的確保及緊急應變對 策的運作。 2.主管機關對於民眾所居住的住宅，其防災的確保必須遵守一定的規定， 不可冒然建設，否則會對人民生命的安全有所威脅。 3.發生強風時，建築物外觀的裝飾物品可能會產生掉落而砸傷民眾或是造 成車輛、公共設施損毀的危險，故應做固定確保工作。 (五)應致力於耐風災與水災的土地規劃利用；河川、堤防、雨水下水道及抽 排水等設施的建置與整備；在土石流、土地流失、坡地崩塌、易淹水等危險 地區，應採取有效防治措施並設置預警系統。(城鄉發展局、農業局、水利