第三章 風電產業在中國西部
第三節 地⽅方政府與「棄⾵風」
圖3：2006-2012年風力發電利用時數
《關於風電建設管理有關要求的通知》（國家發展改革委員會，2005年7月4日發佈，發改能源[2005]1204
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 年利⽤用總時數 ⾵風⼒力發電增⻑⾧長率（％）
數據來源：國家能源局網站，參考Ming, et al. （2013）
2012年，全國風電利用時數進一步下降，全國棄風電量約200億千瓦時 。這導致三33 北地區絕大部份的風電場達不到預定的運作目標，大多數都處於虧損狀態中。這種狀況
東北電網 237.37 17.55% 50.54
⿊黑⻯⿓龍江 43.94 14.48% 7.44
吉林 49.87 14.86% 6.96
遼寧 66.06 9.03% 6.56
蒙東 87.5 25.26% 29.58
華北電網 278.71 13.69% 44.22
河北 87.65 3.96 3.61
⻄西北電網 112.11 19.90% 27.85
陝⻄西 0.88
審批規模較小的風電項目（小於50MW），但這些項目不會被納入統一並網規劃，且不 億元（調減后為5.99億元），2012年虧損達5.82億元，2013年虧損30億元 。 35
「棄風」問題的形成，有其客觀因素的存在。首先，從空間上來看，受到中國的風
⻛风电审批纳入国家统一规划 首批项目达2600千瓦http://www.nea.gov.cn/2011-08/22/c_131066137.htm
34
收緊審批以後，整體的風電裝機容量依然在快速增長當中 ？《重點區域風電消納監管37 報告》（電監會, 2012）（以下簡稱《消納報告》）或許能夠告訴我們更多的東西。在
《消納報告》中，列舉的風電產業存在的五個重點問題，前三項都將矛頭指向同一個對 象──地方政府。比如，河北省目前已投產、核准和取得路條文件的風電裝機容量高達 1490萬千瓦，而根據《河北省風電發展規劃》，2015年規劃達到的風電裝機容量1013萬 千瓦，提前數年超出了47％。在這種情況下，即使電網按規劃時程和規模建成，也無法 滿足輸送需求。更何況，地方政府默許風電企業將大型風電項目分拆成對於小於50兆 瓦 ，規避中央的核准權，進一步加劇了風電裝機容量與電網接入條件和輸送能力之間38 的落差。這也使得本地消納市場空間有限及地區輸送通道能力不足的問題，進一步加劇。
此外，從風電場徵地面積的不足額計算和價格的優惠 ，再到對風電行業獲得貸款等資39 金來源的協助，地方政府都扮演積極而重要的角色。
圖4：中國大型風電基地分佈圖及「十二五」規劃目標/（單位：萬千瓦）
數據來源：國家能源局《風電發展十二五規劃》
中國的風電產業如何快速發展，又為何陷入困境，可以通過探討下述的一系列問題，
來得到解答：地方政府是如何落實風電政策？這種兼具多種政策意涵的能源/環境政策，
雖然近幾年風電裝機增長率呈現逐年下降的趨勢，但是2012年的增長率依然高達74％。
37
僅新疆自治區一地的發改委，在2011年底到2012年初之間便核准了43個49.5MW的風電項目。
38
比如，瓜州中電國際北大橋15萬千瓦風電場，考慮到風機在東西和南北向之間不同間距的建設要求，風電
39
場實際佔地30平方公里，而徵地只有約8萬公里；每平方只有25.2元圓人民幣。
‧
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
使得地方政府的職能和角色發生了怎樣的轉變？地方與中央關係在推動風電政策中又有 什麼新的內涵加入？下一章將以酒泉為例，剖析地方政府如何利用施作具有環境、產業 升級和區域發展平衡的風電政策，以回答為何在風電年發電時數不足，大量資源閒置浪 費，全行業處於虧損狀態的情況下，中國的風電裝機容量依然在不斷增長當中？公司化 之後的國有電力企業，具有強大的議價能力來追逐公司的利益，為何它們投入並不盈利 的風電產業 ？ 40
接下來，將通過分析酒泉發展風電產業的行為模式，來回答這些問題。下一章將呈 現酒泉市通過發展風電產業帶來的變化，以及酒泉是如何抓住這個歷史機會的。第五章 將具體闡述酒泉在成為風電產業標杆之後，具體施作風電產業而獲得全面發展，在資金 之外引入人才和技術，實現工業化的策略。
2007年發佈的《可再生能源中長期發展規劃》中提出「逐步提高優質清潔可再生能源在能源結構中的比
40
例，力爭到2010年使可再生能源消費量達到能源消費總量的10％左右，到2020年達到15％左右」。實際上，
目前5大發電企業的可再生能源比例都遠遠高於這個要求，根據各公司網站公佈的數據，國電集團為22％（截 至2011年12月），華能為20.95％（截至2012年底），大唐為21.97％（截至2012年底），華電接近30％（截至 2013年底），中電投更是超過30％（截至2010年）。
‧
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
第四章「挖坑等樹」：⾵風的「資源化」與酒泉發展模式的轉 變
為了釐清風電產業政策在地方的落實，以回答關於棄風而又快速發展這一問題，本 章將以酒泉市為例，通過分析地方政府的困境、動機、策略和行動，展現地方政府如何 運作風電政策。
酒泉市位於河西走廊西端，是甘肅省面積第一大市，達19.2萬平方公里，這是酒泉 風電資源的空間基礎。在廣闊的空間基礎之上，特殊的地理環境、地形和季風的影響，
讓酒泉蘊藏豐富的風能資源。酒泉的風能資源儲備量約2億千瓦，可開發量約8000萬千瓦 以上，占甘肅一省可開發量的80％以上，可開發利用面積約4.7萬平方公里。10米高度年 平均風速達6.2─6.5米/秒，風功率密度達270─310瓦/平方米，年有效風速達6300小時以 上，年滿負荷發電小時數達2300小時。但風在被「資源化」之前，是作為災害而存在的，
酒泉市並不能藉此獲得收益，因此，原來社會經濟發展落後，至2002年才撤地建市，農 業占經濟比重遠遠高於全國平均水平，以糧、棉、糖為主，工業主要以傳統採礦業和石 油為主，但玉門油田開採多年接近枯竭，經濟發展面臨困境。風電產業的發展給酒泉帶 來了巨大轉機，通過風電項目的帶動，不同於以往西部大開發的資金換技術，酒泉市建 立起了完整的風電裝備製造產業，在引入資金的同時，還留下了技術和人才，也帶動了 經濟社會的全面發展。酒泉市激進地發展風電產業，超出規劃的規模和進程，造成風電 裝機容量遠遠超過電網輸送能力，棄風嚴重。
在本章的探討中，將觸及酒泉市在發展風電產業時，利用的「西部」概念。中央推 動風電產業發展，環境意涵十分亮眼；此外通過分析產業佈局和政策宣示，本研究發現 平衡區域發展也是國家大力推動風電產業的重要原因。自2000年西部大開發戰略推行以 來，雖然在絕對值上推動了西部地區的極大發展，但是在相對意義上，與東部的差距仍 在持續拉大。在2000年之後，東部地區完成工業化，發展重心逐漸轉向城市化時，西部 某些區域的工業化程度仍處於初始階段。憑藉風電產業，酒泉突破了以往的發展路徑，
成為風電行業的領頭羊，並且藉此實現了工業化。
在分析酒泉發展風電產業的行為模式轉變之前，需了解到這一西部地區與東部沿海 地區在經濟、社會等方方面面存在差異，在這一起點上出發展開討論，才能夠避免誤差。
因此下一節將先討論酒泉作為一個西部城市，在發展風電之前的經濟社會情況，以對西 部地區的情況有基本的了解，為本章的分析提供一個準確的起點。之後呈現酒泉市抓住 風電產業，並且獲得政策的支持的策略。第三節呈現酒泉市發展風電的成效和伴隨的問 題。
‧
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University