酒泉發展⾵風電產業的成效和存在的問題

以風電產業為主的新能源產業給酒泉市的發展帶了新契機，在帶動酒泉市經濟發展 的同時，也在酒泉市經濟生活中扮演越來越重要的角色。如圖7所示，經過數年的發展，

新能源及製造業增加值占酒泉GDP的比例從無到有，至2010年以後常年保持在13％上下。

圖7：酒泉市GDP與新能源及製造業增加值 來源：自行整理

然而，酒泉的風電產業遇到的難題也最為突出，從風電場吊裝事故、風電脫網事故 到位居前列的棄風率，和嚴重產能過剩的設備製造業。2013年，甘肅省風電發電量為 119.18億千瓦時，即使下半年風電外送第二通道建成，棄風狀況依然嚴重，棄風電量31.02 億千瓦時，占全國的19.11％，占西北地區棄風電量的85.86％；棄風率20.65％，較全國 10.74％的棄風率高出近一倍。而甘肅的風電主要集中在酒泉，實際上，酒泉地區風電運 營的狀況要比全省綜合狀況更加糟糕。

設備製造方面，雄心勃勃想要輻射周邊市場的酒泉經濟技術開發區，在2012年9月 國家發改委批覆的酒泉風電二期一批300萬千瓦風電項目中，只拿到了193萬千瓦的訂單，

而2013年該工業區的產能將達到400萬千瓦。更遑論在2012年3月國家發改委核准的1676

0.00%

4.00%

8.00%

12.00%

16.00%

0 175 350 525 700

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

GDP 新能源增加值 佔⽐比

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萬千瓦「十二五」第二批風電計劃中，甘肅全省為零。風電這一「首位產業」的低迷，

直觀地反映到了酒泉市的經濟增長上，酒泉市GDP及第二產業增勢明顯放緩。

圖8：2007—2013酒泉市國內生產總值和第二產業增加值 來源：⾃自⾏行整理

酒泉風電基地普現“還貸”乏力，《金融時報》.上網日期2015年1月15日，檢自：http://

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2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 GDP增⻑⾧長率 GDP（億元） 第⼆二產業增加值（億元）

來源：自行整理

從表6可以發現，2008年規劃到2010年裝機容量目標為516萬千瓦，已經超過了2005 年規劃中的2020年裝機容量；這種驚人的變化，或許是因為2007年94.04%的風電裝機容 量增長率給予了酒泉政府強大的信心，或者是為了提振2008年下滑到31.99％的增長率，

總之，從圖3中可以看出，酒泉市的風電裝機容量在新規劃推出的隔年，增長了近4倍；

2010年繼續高速增長165.25％。

現在看來，酒泉風電裝機容量在2008到2010年的增長幾乎可以被斷定為「揠苗助 長」，除了棄風、事故頻發、脫網事故之外，接下來三年驟然停滯的增長率，也說明酒 泉風電產業不得不停下來調整。比較中央和甘肅省關於2015年的規劃，會發現省一級的 規劃比中央的規劃多出了600萬千瓦，即使國家電網公司按照中央的規劃建設配套的電 網，「棄風」也註定得不到改善；更何況，還規劃了500萬千瓦的光伏發電，會進一步 擠佔電的外送通道。

通過這些規劃的分析，可以發現，酒泉市風電產業「棄風」嚴重是可以預見，被規 劃出來的。首先，行政發包制在向下級發包的過程中，因為存在某個下級政府不能完成 指標的風險，所以上級政府會將指標擴大，再向下發包，造成目標層層加碼、逐級放大

；另一個方面的原因是地方政府會主動訂立更高的目標，以在晉升錦標賽中贏過對手，

獲得晉升機會(周黎安, 2008, p. 209)。因此，下級政府擴大規劃目標是中國政府行為的常 態。

此外，這種「爭先」也是一種創新，幫助酒泉獲得上級關注，從而爭取更多資源的 方式。風電產業作為新興政策，一開始中央只是給出發展的方向，並未有太過明確的細 節要求，給地方政府留下試驗的空間。在這一前提下，一旦誰能夠最先通過政策創新成 功推動風電產業的發展，其經驗和模式就會成為其他地方學習的模板，作為重大政績贏 得上級讚許外(Zhu, 2014)。酒泉第一個提出千萬千瓦級風電基地的概念，契合國家能源 局發展大風電的理念，是其被中央樹為模板的重要原因。

由此，酒泉通過「挖坑等樹」成功地抓住國家大力發展新能源的契機，回應中央的 政策方向，通過自我包裝和規劃配套，獲得風電產業領頭羊的地位。以往被視為災害的

單位：萬千瓦/10MW 2010年 2015年 2020年 2005年地方規劃目標（酒泉市） 100 300 500 2008年地方規劃目標（酒泉市） 516 1271

實際建設 530

「十二五」中央規劃的甘肅省風電規模 1100

「十二五」甘肅省規劃的甘肅風電規模 1700

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風，在新的時空條件下，變成了各方競相追逐的資源。當地政府也迅速意識到風能資源 的「GDP意涵」，並且將其最大化，不僅受益於風電場本身的投資建設，也利用風場空 間資源的稀缺性，作為自身的談判籌碼，引入稀缺的資本和技術，在當地發展出國內首 屈一指的風電設備製造園區。藉此，酒泉的經濟和社會發展水平均得到大幅的增長。不 過，風電產業顯然衝過了頭，棄風和設備生產企業閒置造成了社會資源的極大浪費，也 違背了國家發展新能源產業的初衷。下一章將分析酒泉在地方運作風電產業的模式，以 解釋這種情況出現的原因，并通過分析各方在當中的表現和立場，呈現新能源政策的地 方轉化和地方政府的發展策略。


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