中國的風電場主要分佈於「三北」這一西部地區，雖然中央政府政策規劃的作用不 容忽視，不過，具體的落實和推動者是地方政府。地方政府的行為深刻地影響著風電產 業政策的發展狀況。如前所述，關於風電產業的研究並未能夠很好地將地方政府的角色 納入研究框架當中；同樣，既往關於地方政府的研究，多從分權與市場化改革、財政制 度的變化以及幹部管理制度來關注後毛時代（post-Mao era）以來的中國的轉型與發展，
對於兼具環境、西部發展、產業升級等多重意涵的風電產業發展，給地方政府行為模式 帶來的新變化，尚缺乏與時俱進的研究和分析。
因此，本研究將具體落實風電政策的地方政府置於分析的核心，探討其如何上承中 央政府的新要求和執政目標，下結合地方實際，利用中央政府政策調整的計劃，轉變自 身行動方式，獲取政策和資金的挹注，調動包括國有發電企業、風電設備製造企業等各 方參與者的積極性，以引入資源、財政支持、技術和人才來實現地方的發展。在此基礎 上，構築新的架構，分析地方政府為應對新的要求和新的契機而出現的「捆綁」與「撐 傘」等新行為模式，以填補既有的理論缺口。
接下來，將梳理和回顧既有的經濟行動主義、財政制度的變化和影響以及幹部管理 制度三方面的研究，并討論地方政府施作風電產業的新行為模式，認為既有的研究需要 進一步的發展以回應中國發展模式的調整。其次，將提出和檢視「挖坑等樹」、「捆綁」
與「撐傘」這一組描述地方政府新行為模式的概念。
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第一節 地方政府行為模式與風電產業帶來的變化 Qian, & Roland, 2000)。
同樣，這種改革模式是有經濟條件和政經互動形塑的，而非意識形態和目的性的。 具體合同，是這一時期改革的特徵(Naughton, 2007, pp. 80-87)。承包制在維持所有權公有 的情況下，將收益權和使用權讓渡給個人，這種所有權跟使用權分離結構既不改變所有
方政府獲得了轄區內主要經濟事務管理權，限制中央政府在經濟中央政府調節經濟中扮 演的角色；中央政府則負責維護統一市場的以保證貨物和要素在不同區域之間的流動，
以防止地方政府設立貿易壁壘來防止來自其他區域的競爭，避免「諸侯經濟」
（dukedom economics）和提高經濟運行的效率；與此同時，實行硬預算約束，限制政府 為了政治目的而無限制地花錢。這一套機制共同形成了具有中國特色的保護市場的聯邦 和經濟改革的利益一致，推動改革的前行和經濟的發展。(Qian & Weingast, 1996)
由此，在向下分權和財政改革之下，農村出現了諸多鄉鎮集體企業，地方政府像商 業公司一樣運營，呈現出「地方國家公司主義」（Local State Corporatism, LSC），而官 員則類似于董事長的角色，他們分配利潤與風險，由此推動農村在有限資源之下的快速 工業化。社會主義的官員以既有的計劃經濟作為政策工具，來推動經濟的快速增長，並 且在私部門開始成長的情況下維護他們自己的政治利益(Oi, 1999, pp. 12-15,138)。
即便中國在20世紀九十年代對改革方式進行了調整，強化了市場經濟體制，加強了 金融的規範和監管，取消了計劃軌和國企的市場特權，實現市場的統一和公平，並且，
將財政資源重新集中(Naughton, 2007, pp. 80-97)（但是事權並沒有上收），以避免了地方 坐大、中央失去調控能力從而使得市場再度分割，也符合當時的發展現實和長期的方向。 的限制,但是並未改變聯邦主義競爭的本質(Zhan, 2011)。不過財政制度的改變和幹部管理 體制的完善及調整，不可避免地對地方政府的行為產生影響，接下來我們將分別從這兩
不可分割的。在改革之前，中國大陸的財政系統高度集中，地方政府沒有獨立的預算，
Jin, Qian, & Weingast (2005)論證在中國通過改革而取得巨大經濟成長的過程中，聯 邦制和地方財政誘因，共同扮演了重要的角色。沒有改變政府財政誘因的的自由化和私 持農村地區的集體企業，這一時期出現了大量的鄉鎮企業（Town Village Enterprises, TVE），地方政府和鄉鎮企業呈現互相依賴的關係。這種“地方國家公司”（LSC）的 現象，使得中國政府在保持公有制和政治穩定的情況下，實現農村經濟的快速成長和工 業化(Oi, 1999, pp. 96-97) 。Lin &Liu(2000)基於1970到1993年二十八個省市面板數據的分 析，認為財政分權提高了資源分配的效率，從而促進了經濟的增長率；同時，這種促進
入的比重雙雙下降，影響了其權威和調節經濟運行的能力，甚至需要向地方政府借錢。
此外，財政轉移支付也深刻地影響著中央─地方關係和地方政府的行為模式。財政
呈現出「爭取政策」和「爭取資金」的差異，這也是不同區域之間發展階段和地方政府 濟向地方分權」和「政治向黨集權」的「不對稱分權」體制(Chien, 2010)。與此同時，指 標的「屬地主義」和上下級政府之間的「行政發包制」，與同級政府之間「晉升錦標賽」
幹部管理制度，能夠在一定程度上減少地方主義。中央政府的能力并未被分權和經 濟改革所削弱，相反，通過諸如提升成功的鄉鎮領導到更高一級政府任相應位置和在不 同的行政級別和地理區域實行幹部輪轉，中央政府對幹部的監督和控制看起來是加強的
；幹部責任制不僅僅是提升政府效能的手段，也是政治控制的工具(Edin, 2003)。這種責 任制在實際上會配合不同時期所面對的情形和執政目標，一直處於流變當中，並且往往
Kostka(2013)認為，目標責任制在經濟發展和計劃生育的成功，可能難以推廣到環 境領域，首先，環境指標與計劃生育和投資指標不同，分配環境指標是一個更具爭議的 政治進程，因為環境指標會跟地方經濟和就業衝突；同時，執行環境政策的成本是當下 的，但是成果的顯現卻會延後。這對上級政府的控制力提出新的挑戰，存在預期/不合意、
預期/合意、非預期/合和非預期/不合意四種情況。因此，目標責任系統在相對簡單和可 測量的指標（比如森林覆蓋率）仍然具有一定的作用，但是對於多重面向、結果不容易 測量和跨屬地比較的的指標（如能源強度），目標責任制收效甚微。
但是無可否認的是，環境議題越來越被中央強調，對於違反環境要求的地方政府行 為，容忍度也逐漸減低。在指標體系中，環境指標的要求越來約明確，訂立的標準也越 來也具體。這種新的要求，對於地方政府來說是一種挑戰，他們不得不改變以往的模式，
這必然帶來陣痛，特別是嚴重依賴「兩高（高污染高能耗）」產業的地區；與此同時，
也給特定的地方政府提供新的發展機會，倘若能夠尋找到既能夠帶來經濟增長，又能夠 回應環境要求的模式，將能夠得到更多的資源挹注和升遷機會。下一節，將討論西部的 地方政府如何抓住這種發展目標調整帶來的機會進行發展。
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第二節 地方政府發展風電產業的策略：「挖坑等樹」、「捆綁」
包。在幹部管理制度方面，環境指標具有效果顯現時間延後、難以量化的特點，並且往 (Shue, 1988)。這種自主空間帶來了巨大的活力，在產業政策中，可以看到，在強大的追 趕西方的民族主義共識的推動下，中央政府可以接受地方政府不按照規定行事，只要結 考量各個因素和各地的差異，會表現出不同的容忍程度(Zhan, 2011)。在這種自主的空間 中，地方政府獲得的誘因不同，做出的回應也會有所不同。例如在新能源汽車產業這一
但這僅僅分析了地方政府自身行為模式的變動，並且未觸及地方政府與地方其他行動者、
Kostka & Hobbs (2012)研究山西省落實能源效率政策時發現，地方政府會將國家的 優先重點與地方的利益「橋接（Bridging）」起來，通過利益捆綁（interset bundling）
使得國家的優先政策與地方的經濟增長結合在一起，地方政府官員的利益也與國有企業 和大型民營企業的經理人取得一致 ；政策捆綁（policy bundling）將能源效率政策當做25 綜合政策的一部份；和構建（framing）來形塑公眾的認知。 這種地方政府角色和職能 的轉化也體現在西南推廣小水電的政策當中，地方政府將來自上級的社會和環境的要求 轉化成為經濟刺激，利用諸如房地產方面的利益為誘因，與地方企業合作來完成政治任 務，在小水電的困境背後，地方政府與投資者的雙贏，形成「公司主義協作（corporatist collaborative）」（Wang, forthcoming）。
雖然風電產業是從無到有的新產業，並且主要由國有企業投資，當地也無其它經濟
綜上所述，在分析上，本文將聚焦在風電政策下，地方政府對於政策意涵的轉化以 及自身角色和職能的轉變。主要圍繞地方政府，分析在風電政策之下，中央政府與地方 政府的互動、地方政府與地方其他主體的互動（包括發電企業、電網企業和風電設備製 造商等等），以及這些互動的性質和形式的改變。同時，我也注意到，電力行業中國有 企業佔據主導的客觀現實。
我認為，擁有一定政策自主空間的地方政府，在回應中央政府提出的，作為新能源 政策的風電政策這一項帶有環境考量的新要求時，傾向於將新的要求納入既有的範疇當 中，與既有的利益結合，和其他行動者合作，將使得原有的推動的經濟發展的導向「看
我認為，擁有一定政策自主空間的地方政府，在回應中央政府提出的，作為新能源 政策的風電政策這一項帶有環境考量的新要求時，傾向於將新的要求納入既有的範疇當 中，與既有的利益結合，和其他行動者合作，將使得原有的推動的經濟發展的導向「看