「多元人事制度」之「瘤」存成因

綜觀各文獻研究不難發現，行政院海巡署的「多元人事制度」的確在組織歷程中，

對組織承諾、認同多有影響，進而有礙績效提升、變革目標的達成，因此，海巡署在 內、外氛圍壓力下，冀望透過「文職化」(單一化的人事制度)的推動或訂定「海巡人 員人事管理條例」(整合化的人事制度)之「人事一元化」政策作為，讓公平性得以落 實以撫平組織成員內心的不滿，以增加凝聚力、向心力而發酵於組織承諾、認同的行 為表現上，如此，組織績效方可獲得提升並達成組織變革成效。然而，「人事一元化」

的推程並非如預期的順遂且牽涉的範圍廣大，海巡署從成立到現在(組織改造)，「多 元人事制度」「瘤」存於新舊海巡署組織中，究竟原因是什麼﹖本研究深度訪談具代 表性的主管、學者等，用以探求其城府內化知識及觀點。

「多元人事制度」之「瘤」存成因訪談內容歸納分析如下：

壹、「瘤」存成因訪談內容歸納

「多元人事制度」的「瘤」存成因訪談歸納表，如表5-2-1。

表5-2-1 「多元人事制度」的「瘤」存成因訪談歸納表 編

碼 「瘤」存成因訪談內容歸納

A1

一開始《海巡署組織法》草案並不是8年而是10年，當時籌委會考量移撥之軍 職人員10年內會自然離退，或經由海巡特考，或上校外職停役檢核陸陸續續達 到文職化目標，在立法院研議討價還價折衝後，以立委版本8年定案。

A4

「文職化」部分：軍職可參加海巡特考或檢覆考試，但不是都有意願考或都考 得上，也不是8年就役期屆滿而退伍，且總、大隊全軍職組織法有明定，若不 修就須依法行政，立法院就同意刪除，若改文職將增約8、90億預算。專屬人 事草案部分：成立工作及專案小組進行草擬事宜，但銓敘部、人事局、主計處、

考選部都有意見，草案報文行政院遇組織改造進行中，行政院回覆併組改再 議，另成立人事任用制度工作圈，那是再研議，但結論還是一樣。

A5

未來海委會是軍、文而海巡署是軍、警、文，惡鬥端看長官首長領導統御及同 仁間的互信。組改未將海巡人事條例結合推動，因大環境沒改變，各主管機關 只會依法行政，所以行政、立法、考試院都綁在一起，難度自然很高，若不由 上而下只靠海巡署去推，縱始新的海巡機關成立，可能還是原地踏步。

B1

爆發口蹄疫及對岸走私、偷渡猖獗，尤其女子來台賣淫非常嚴重，此情勢下倉 促立海巡署。另8年後以文職為主部分，海巡部秘書單位規劃時，認為行政機 關是執法而不是作戰的，在立法院審議時有提案15年及10年，最後折衝協商定 為8年期限，要軍職轉型為文職以符合要求。

B4 「文職化」署當然有在推，然而軍職20年就有終身俸，要看其意願是否前途、

提敘銜接之個人權利與福利，而軍職做20年約45歲左右，若退伍對國家花錢培

制後，機關走向就不明，已沒有要朝文職走不可，首長沒有壓力可有不同人事 政治。在2008年會刪除8年條款，因岸總局及四個地區局沒有達成文職化，完 成法律所賦予的責任，怕預算在立法院不會通過，署本來要留下文職化的方 向，但立委直接提出將相關規定刪除。海巡人事條例草案沒有推成，因比較理 想化受考試院、人事局、主計處等相關機關反對，送到行政院而當時政府組織 再造，因會牽涉到人事，所以連同海巡組織修正草案都發回。

E5

目前軍、警、文交流的這個前提能不能成立還是未知數，目前還沒有看到新的 人事法規出現，必須相關的法律來通過，才有辦法明朗化，海上有海上的技能，

要有航海、輪機等特別的專門技術，不是說年輕就可以過去。

F1 納編軍人不具公務人員身分，執法易產生軍人干政印象及違憲之虞，應該給他 們緩衝期限，且認為行政機關都是文職人員為主，就希望讓他們期限內轉換為 文職身分，當年籌委會規畫提出的是 10 年，送立法院審議經討價還價後以立 委 8 年定案，這是 8 年落日條款的由來。

F4 籌委會規劃草案提交立院審議時，規定 3 年內必要時得延長 1 年進行組織調 整、除總大隊以下其餘人員 8 年後以文職為主及訂定專屬人事制度，以符合憲 法規範、公平性、組織效能、組織發展等，海巡署成立後除輔導軍職透過檢覆 考試、參加海巡特考轉換文職外，並成立小組研訂海巡人事管理條例草案。然 而，受意願及考取率等因素，向考選部提限制考試未獲同意，考量實際困難、

勤務執行需要及相關組織法規定衝突，2008 年 1 月案經立法院將 8 年文職為 主規定刪除，除署本部外餘所屬機關單位已沒有推文職化的壓力。推動「海巡 人事條例」部分，在未獲考試院、人事局、主計處、國防部、研考會等各相關 機關支持下，報請行政院審議，因行政院組織正在進行改造，2004 年就行文 行政院將併政府組織再造後，由新的組織再行檢討並獲同意撤回。2008 年成 立海巡人事任用制度工作圈，研議人事任用制度，在整體大環境未變下，目前 是暫緩推動的。

F6 軍職行政執法有違憲之虞的部分，請示過銓敘部，因派代還是軍職並不是文 職，所以軍職身分並沒有改變，沒有違法的問題，目前比較在意的是軍人能不 能執行司法警察的問題，基本上應該是沒有很大的問題，是法解釋的問題，目 前在實務上不會強調軍職去特定執行哪一塊，像國防部也有投入救災參加一些 行政事務，要看它整個任務型態和轉換的部分，不要去作戒嚴時期違法刑求羈 押的部分就不太會有問題。

資料來源：依訪談資料歸納

貳、「瘤」存成因訪談內容分析

由受訪者訪談資料分析如下：

一、「多元人事制度」的形成：

依受訪者B前任海巡部科長並為規劃專責機關之籌備委員會委員、受訪者 E前任海巡署副署長及受訪者F海巡署人事處長所言，1999年前當時各海域、

海岸執法機關，因本位主義未能有效整合執法使走私、偷渡猖獗並危及社會安 定、國家安全，因而政府在壓力下倉促成立行政院海巡署，納編機關中包含軍、

警、文、關務職人員，專責統籌執行海巡任務，並未考慮軍職海域執法會引起 兩岸爭端的問題。

二、海巡相關組織法中8年以後以文職為主的由來：

依受訪者A、B、C、D、E、F訪談資料分析，當時社會輿論對於海岸巡防 署定位有所疑慮，因其人員半文半武組成，又由國防部長擔任籌備委員會主任 委員，使人產生軍人干政聯想，因此，立法院審議時認為海巡署是在做執法事 情，軍人執法有違憲法140條之規定，且多元人事的組合並非長久之計，基本 上應以文職為主，希望朝文職化方向走，協商時通過立委提議之8年期限，故 有8年落日條款之設計。當時籌備委員會在海巡署相關組織法草案規劃提案的 是10年，在1999年11月18日「立法院第四屆第二會期法制、內政及民族、國防、

財政四委員會第一次聯席會議」中，對海岸巡防總署人事制度規劃提出說明，

「成立初期納編人員試用期原適用之人事法規，人員進用採軍文併用方式，軍 職人員限制在一定比例內，另訂管理法，十年內朝單一文職制度整合；軍職人 員將透過特種考試之方式，轉任為文職人員。」，其整體性考量實際情形認為 移撥軍職人員10年內會自然離退、或經由海巡特考、或上校外職停役檢核陸陸 續續達到文職化目標，最後是在立法院討價還價折衝後，以立委版本8年定案，

此係若日條款期限。

三、為改善「多元人事制度」而推動「人事一元化」的作為：

依受訪者A、B、C、D、E、F訪談資料分析，行政院海巡署「多元人事制 度」是當時倉促成立下納編各機關單位所形成的特殊狀況，因有違背憲法及公 平爭議，對組織多所窒礙，故依海巡署組織法22條、23條、27條規定及海巡署 岸總局組織條例、海巡署岸總局各地區局組織通則11條之規定，依法有推動「人 事一元化」之義務，因此，行政院海巡署在成立後，一方面輔導軍職人員轉換 為文職人員而推動「文職化」作為，另一方面則研訂「海巡人事管理條例草案」， 期盼期限內能達成「人事任用管理一元化」目標，以提升組織績效。

四、推動「人事一元化」之「文職化」部分：

依受訪者A、B、C、D、E、F訪談資料分析，就機關推動軍職轉文職之「文 職化」而言，因軍職各官等(將官、校官、尉官、士官、士兵)有一定年齡限制，

在訓練培育下若45歲就退伍，對國家來講是一種損失，因此，行政院海巡署依 法及組織整體考量下推動「文職化」，希望透過兩種管道讓軍職能在日落條款

(一)辦理海巡特考：軍職中校(含)以下可參加海巡特考轉換為文職人員，2002 年招考188人而軍職只有3位考上，而錄取的文職人員多不願到查緝隊任查 緝員職務，之後在釋放的缺額不多(超過50人才能辦海巡特考)及業務屬性 考量(文職較不願意到查緝單位)下，就不再積極辦理。

(二)辦理檢覆考試：上校以上考試院考選部辦理上校以上軍官轉任檢覆考試。

上述兩種管道受到軍職人員考試意願及參加國家考試錄取機率低之因素 影響，而且軍職人員並非8年就都役期屆滿而退伍或離職，遂2003年向考選部 提限制考試方式，但未獲考試院同意，在無法剝奪其工作權下，推動「文職化」

就遭遇到瓶頸。而在機關以下總、大隊全軍職部分，係《海巡署岸總局組織條 例》及《海巡署岸總局地區局組織通則》第12條之法規有所明定，因與其他組 織法8年後以文職為主之法規有所牴觸，若不修改就必須依法行政，那8年期限 還是無法「文職化」，綜合考量整體業務上運作需要，認為軍職屬性是比較好 領導指揮且服從性高，立法院就同意拿掉矛盾的相關條文，若不刪除立法院就

就遭遇到瓶頸。而在機關以下總、大隊全軍職部分，係《海巡署岸總局組織條 例》及《海巡署岸總局地區局組織通則》第12條之法規有所明定，因與其他組 織法8年後以文職為主之法規有所牴觸，若不修改就必須依法行政，那8年期限 還是無法「文職化」，綜合考量整體業務上運作需要，認為軍職屬性是比較好 領導指揮且服從性高，立法院就同意拿掉矛盾的相關條文，若不刪除立法院就