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「人事制度」政策歷程的分析

第三章 海巡署組織「多元人事制度」的探討

第三節 「人事制度」政策歷程的分析

1999 年 3 月 18 日總統召開國家安全會議提案成立「海岸巡防專責機構」,並經 立法院於 2000 年 1 月 14 日完成《海岸巡防法》等相關法案立法程序,1 月 26 日總 統公布後,海巡署 1 月 28 日正式成立,依法負責海域及海岸行政執法事宜。初成立

時,在時程倉促下為求整併作業之便利,結構上逕採海岸巡防司令部及水上警察局分 別直接轉化為海岸巡防總局及海洋巡防總局之岸、海分治設計。海洋巡防總局納編人 員以警、文、關務職為主;海岸巡防總局納編人員以軍職為主。而海巡專責機關成立 的原由,係防止走私、偷渡等疫病入侵為主,另有兩岸間漁事糾紛時,透過淡化軍事 色彩的行政處理機制,無形中避免形成軍事衝突之考量。因此,立法議程明定未具公 務人員任用資格的軍職人員,必須在一定期限內轉任文職方符憲法意旨。在法制協商 過程中,行政院草案提出 10 年而立法委員認為要在 5 年之內要求軍職應儘速轉為文 職,後來與立法委員妥協核定為 8 年期限之日落條款,此為海岸巡防署及所屬機關組 織法律中規定,成立 8 年後用人須以文職為主規定的由來。

「文職化」為海巡署相關組織法規所定之落日條款,落實成員組成以文職(具公 務人員任用資格)為主之「一元化」行政機關,此是「單一化」之「人事一元化」面 向之一。然而,組織成立後,海巡署軍職轉任文職將無法於 8 年內達成,從 2000 年 11 月海巡署署長王郡答覆章仁香委員質詢時即可窺出端倪,王郡備質詢表示:整合 標準不相同之公務人員、軍人、警局、關稅等人員,因牽涉的範圍很大,已在規劃訂 定「海巡人員人事管理條例」,此四種人的權益就可適用這部分的法律,而得到保障。

此乃是「整合化」之「人事一元化」面向之二。

綜觀各研究亦顯示「多元化人事制度」的確對海巡署影響甚鉅,因此,本節透過 蒐集各研究案、《立法院公報》等有限的文獻資料與記錄,試圖拼湊出海巡署無法成 功推動「人事一元化」的歷程藍圖,也許僅能粗坯稍具,然而,不足部分則透過第五 章深度訪談具代表性人選加以修整圓成,概況分述如下:

壹、文職化推動情形

本論文所謂之「文職化」,綜觀各文獻顯示,係指在一定時間內,將組織內佔 多數之軍職人員藉由轉任(檢覈考試、國家考試等)取得公務人員任用資格,以達 成組織文職人員比例超過百分之50以上之規定,且在文職人員逐年增加下,組織 最後全由文職人員所構成,也就是「單一化」的人事制度結構。

海巡署係納編四種人員而成,初成立逕採直接轉化岸、海分治的組織結構,

在不同的組織文化、任用制度、薪資待遇、考績作業、升遷管道等催化下,引發 各種問題有待整合,而依《行政院海岸巡防署組織法》第 27 條規定:「該署成立 後三至四年,應就其組織及編裝重新檢討調整」,組織為擬聚共識及向心力,於 2000 年實施「同心專案」,期促進岸海融合,以達成「優先發展海域巡防」之任

務,惟「多元人事」不公平制度,人員在比較心態下難以落實同心而影響士氣,

並受組織法規 8 年以文職為主之期限要求,遂藉由考試院辦理海岸巡防人員特種 考試(以下稱海巡特考) ,期軍職轉任文職之「人事一元化」機關,讓人員交流無 限、符合立法初衷之餘,並促使公平而融合人員同心以發揮效能。

海巡署「文職化」的重要性,除在文獻分析中多有闡述外,海巡署署長備質 詢及立法委員質詢事項,可看出其背後各利益團體的施壓力道,截取海巡署成立 後部分《立法院公報》資料並分述如下:

張福興表示:四種不同的敘薪方式與福利,為了各自權益嚴重影響同仁士氣,

如何解決這個問題,達到統一職權、敘薪與福利的公平待遇。11

王郡:成立專案小組推動「同心專案」各項互融措施,積極研訂海巡人員專 屬人事條例草案,並藉由「特考」晉用,逐年降低軍文配比,達成「人事任用管 理一元化」之目標,預定今 1999 年底前送請行政院審議。曹爾忠表示:如何在八 年內完成改制目標?王郡回覆:應該說最少有一半以上的人員是文職。12

由 2000 年至 2001 年的《立法院公報》中,可瞭解同工不同酬對組織的影響 面向,並可分析發現,海巡署成立後隨即採取「人事一元化」的積極作為,不僅 透過考試院辦理國家考試以輔導軍職人員經由海巡特考轉任文職以達立法要求 外,並成立專案小組研擬「海巡人員專屬人事條例草案」,企圖雙軌並行策略作為,

達成「人事任用管理一元化」之目標,發揮組織效能。

馮定國表示:報考海巡特考只錄取 3 名。廖婉汝表示:成立海巡署時,就質 疑薪資、退撫、福利等措施銜接會有問題,海巡署當初也訂有八年落日條款,很 多軍方轉來適應不良,有沒有管道回去?王郡回覆:據統計,海岸巡防總局有 1657 人報考,只錄取 2 人,海洋巡防總局 197 人報考,只錄取了 1 人並不理想,而八 年是以文職為主,若沒轉任成功,可以繼續任職到退伍為止,軍職亦可回國防部,

目前已經調回軍中 49 人、轉任教官 24 人、退休 484 人。13

陳建銘表示:海巡署內部,不具備公務人員資格的人數有多少?人力結構來 自不同體制,容易形成同工不同酬的狀況。葉宜津表示:新進人員仍是從軍方挑 選進入海巡署,再讓其轉文職。劉文雄表示:無法取得身分與保障而離開。請問

11《立法院第 4 屆第 5 會期》,〈90 年度中央政府總預算案第 1 組第 1 次審查會議紀錄〉,台北:《立 法院公報》,第 89 卷第 72 期,2000:388-408。

12《立法院第 4 屆第 5 會期》,〈內政及民族委員會第 6 次全體委員會議紀錄〉,台北:《立法院公報》,

第 90 卷第 15 期,2001:53-61。

13《立法院第 5 屆第 1 會期》,〈內政及民族委員會第 3 次全體委員會議紀錄〉,台北:《立法院公報》,

第 91 卷第 22 期,2002:55-99。

政府投資多少錢在這些人身上?王郡回覆:不具公務人員資格有關務技工 3 百人 及軍職 4 千多人,組織法中規範 8 年後人力以文職人員為主,除輔導參加檢覈與 特種考試轉換為,並管制軍職常備役不得轉入,並積極向考選部爭取用其他方式 來協助軍職轉換問題,未來將由外部招考,無法轉換者將屆齡退休,以逐步達成 文職化及同工同酬的公平制度。14

從 2002 年《立法院公報》分析,當時海巡署人員未具公務人員身分者,在海 洋總局部分約 3 百位海關的技工人員、海岸總局部分有軍職 4 千多人,海巡署積 極輔導技工及軍職人員藉由國家考試取得文官資格,惟署內報考錄取僅 3 人,離 8 年內文職化的目標尚有很大差距,續辦海巡特考推動文職化之餘,為維護各身 分人員的權益,軍職人員則可申辦回國防部、參加檢覈考試、報考軍訓教官、辦 理退伍等,軍職常備役限制進用,期限內無法取得公務人員資格者,各依自身法 規工作至屆齡退休,讓組織最後成為文職化機關。

王郡表示:將以「海域執法」、「海事服務」兩大任務為主軸,分就執勤能量、

空中偵巡、通電資訊、廳舍與基地整建、人員培訓、組織調整等六大方面,建構 近、中、遠程施政藍圖,以因應未來海巡署「人員體制文職化、組織架構扁平化、

岸海資源整合化、海巡執法專業化、前瞻發展海域化、執勤裝備科技化」等目標。

朱鳳芝表示:考試院 4 年才考兩次試,而且是遇缺時才對外招考,沒辦法考上的 就繼續沒有資格。王郡回覆:目前的作法確實如此。15

朱鳳芝表示:將海巡署全部編制為公務人員,對此你回去以後有沒有努力處 理?想修法就應該提出,考試院是死路一條不會理你的,負責修法的是立法院,

不是考試院,例如專門技術人員任用條例就是在本院修正通過的。陳杰表示:可 否以特案或專案的方式來處理?建議署長主動去找院長、人事行政局及考試院等 相關單位,共同研擬一套完善辦法。王郡回覆:我們已經提出是否可採限制性考 試,也曾就此向相關單位協調,但他們認為這有違考試用人的基本法,考試院反 對一直不同意。16

海巡署於2003年9月1日成立「海洋事務研究委員會」,由當年《立法院公報》

分析,海巡署朝向建立一個事權統一且具專業效率之海洋事務機關規劃,而達成

14《立法院第 5 屆第 2 會期》,〈92 年度中央政府總預算案暨附屬單位預算及綜計表第 1 組第 2 次審查 會議紀錄〉,台北:《立法院公報》,第 91 卷第 69 期,2002:24-49 。

15《立法院第 5 屆第 4 會期》,〈93 年度內政及民族、預算及決算委員會第 1 次聯席會議紀錄〉,台北:

《立法院公報》,第 92 卷第 57 期,2003:385-387 。

16《立法院第 5 屆第 4 會期》,〈內政及民族委員會第 3 次全體委員會議紀錄〉,台北:《立法院公報》,

人員體制文職化係為其目標之一,受軍轉文不如預期,積極向考試院協調限制考 試等事宜,惟有違考試用人的基本法而遭否決。

李慶華表示:未來海巡署裁併後,一部分併到內政及國土安全部,具軍職身 分的人員將何去何從呢?有替他們爭取福利及未來的工作?許惠祐回覆:海巡署 組織法中規定 8 年內以文人為主,但也不排除還有軍人,業務仍需要有武裝、有 紀律的團隊進行。17

張慶惠表示:軍職人員能否於8年後全部換為文職人員?廖婉汝表示:直接公 開招考嗎?你們內部要儘速草擬出來。許惠祐回覆:人事的問題,雖以文人為主,

並沒有完全排斥軍人,除考試任用文職,軍職考試院不同意封閉性考試,而海岸 線需有龐大人力執行岸際巡防工作,除義務役外並配合國防部募兵制的進行,發

並沒有完全排斥軍人,除考試任用文職,軍職考試院不同意封閉性考試,而海岸 線需有龐大人力執行岸際巡防工作,除義務役外並配合國防部募兵制的進行,發