Chung-Hua University Repository:Item 987654321/5814

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中華大學

碩士論文

海岸巡防署多元人事制度之探究

The research of multiple personnel system of the

Coast Guard Administration

系所別：行政管理學系碩士班

學號姓名：E10017006 劉善倫

指導教授：曾建元博士

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摘要

就海洋事務管理變遷歷程而言，成立行政院海岸巡防署是我國海洋政策由「重陸 輕海」轉為海洋立國的關鍵，組織係由軍、警、文、關務職人員組成，受「多元人事 制度」的羈絆，造成待遇、陞遷、考績等差異性，誠如「雙因子理論」、「公平理論」， 此核心問題影響成員的認知與態度，牽絆組織行為上認同與承諾等，箝制著組織績效與組織變革目標成效。 2012年政府組織改造，新結構下的行政院海洋委員會及其所屬海巡署，職掌與業務可獲合理分工、岸海合一能發揮效能、破除藩籬可人員交流等，期朝向海洋國家的願景邁進，惟「多元人事制度」未調適變革，續「瘤」存於組織實為隱憂，歷來「人事一元化」核心政策無法落實，成因值得深入探究？為探究「多元人事制度」核心問題在組織行為上，對績效及變革目標成效的影響，卻能屹立續「瘤」存於組織之成因與真相？本論文以制度及行為研究途徑的觀點，透過文獻分析法，釐清與評析組織的核心問題，次分析其在組織行為上對組織的影響，再探討阻礙公共政策制定的成因，最後藉由深度訪談海巡署5人及專家學者1人，透過具代表性的論述，期間並輔以參與觀察以實證之。本研究發現「多元人事制度」是海巡署重要的核心問題，對組織績效影響程度隨時間相處之情感、文化融合而遞減，其「瘤」存新、舊組織讓「一元化人事」無法推成的窒因，實證分析，實受國家考試錄取率及軍職報考意願低有關、缺額有限遴補緩慢、政府組織改造基於安定需要、各部會(考試院、考選部、銓敘部、國防部、人事行政局、主計處)對其業管、政策上的堅持不變，海巡署考量人事政策整體運作上需要、窒礙因素未除推動困難及所屬相關組織法規衝突，將總局以下相關組織法規8年條款修訂經立院刪除，配合組織改造採多元管道進用之軍、警、文併用制，暫緩推動「一元化人事制度」。在人事政策走向不明而首長有其觀點跟人事政治下，未來「海巡人事條例」若非政策由上而下策訂推制是不會成立的，而目前海委會海巡署是軍、警、文併用制若非政策變革「文職化」是有困難的。目前過渡機制是朝向成立「海洋部」為目標，期間輔以科技裝備建制及募兵制政策的推動，義務役已不具經費及人力優勢，未來「精簡化」的政策下則有利「單一化」或「單純化」人事制度的推制。【關鍵字】：組織變革、多元人事制度、海岸巡防署、海岸巡防人事條例、一元化

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ABSTRACT

As for the progress of changes of maritime management, founding the Coast Guard Administration, Executive Yuan ( brief as CGA), is the key point for the maritime policies to change central business from the island to the sea into establishing a maritime country. The Administration contains four different types of public servants such as the military, police, customs and regular civil services. Because of trammels of multiple personnel system, there are differences between treatment, promotion and merit system. The core problems of “Two Factor Theory” and “ Equity Theory “ affect the recognition and attitude of the staff members, hinder the recognition and commitment of organizational behavior , and curb the achievements and the outcomes of reformation.

In 2012, the government manages to reform organizational structure. Under new construction, Council of Maritime Affairs and the CGA can work together on duty business legitimately and “the shore sea unites” can develop its efficiency, break the barrier so that the staff members can communicate with one another, and move forward to the prospect of a marine country. However, the government does not adjust reformation in the multiple personnel system; there is a “tumor” existing in the organization which is a secret worry. For many years, the policy of one-dimensional personnel system has not been implemented, so it is worth studying its causes further.

The purposes of this study is to examine the influences of the core problems of multiple personnel system on the organizational behavior, achievements, efficiency of reformation goals, and explore the causes and truth of why there is a “tumor” in the system and the system still can be carried out. This study uses the viewpoint of system and the process of behavior research through paper analysis to clarify and analyze the core problems in the organization. The study also examines the influences of organizational behavior on the organization and discusses the impeding factors of making the public policy. Followings are in-depth interviews of five members in the CGA and a scholar through representative exposition with observation to verify them.

The study finds the core problems are on the multiple personnel system of the CGA The level of organizational performance falls by the feelings creating from the length of time the staff members getting together and cultural fusion. The “tumor” existing in the old and new organization makes one-dimensional personnel system unable to be practiced. By using empirical analysis, the results show that the causes are the low rates of recruitment, lower spirit of the willingness to register for an examination of the military and slow speed

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to fill the vacancy.

The government reforming the organizational structure is based on the necessity of stability. The cross-governmental departments such as The Examination Yuan, Ministry of Examination, Ministry of Civil Service, Ministry of National Defense, Directorate-General of Personnel Administration and Directorate-General of Budget, Accounting and Statistics, insist on their business and policies. The CGA considers the need to carry out the personnel policies wholly, so it is hard to promote the policies while the obstruction has not been gotten rid of and the related acts conflict themselves. The Legislative Yuan deleted the eight-year reform acts which were amended by the CGA. In order to cope with reforming the organizational structure, the CGA adopted multiple ducts to combine systems of civilian, military and police personnel management; however, it suspends to promote one-dimensional personnel system.

Because the directions of the personnel policies is not clear and the minister has his own viewpoints, it is impossible to set up the CGA personnel management acts if the policies are not constituted and carried out from the top ranks to the bottom ones. While the combined systems of civilian, military and police personnel management of the CGA are not carried out civilly, it will be hard to reform the organizational structure. The current transition stage is moving towards the goal of setting up “Ministry of Ocean”, during which the Administration should build up the advanced technical equipments and promote a mercenary system. The compulsory military service is no longer having an advantage of getting funds for operation and human resources. In the future, it will be easier to promote one-dimensional or purified personnel system under simplified policies.

Keywords:organizational reform, multiple personnel system, Coast Guard Administration,

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謝辭

受服務單位豐憶的慫恿及推薦，再次徬徨於人生抉擇的十字路口時，摸索著中華大學的進修指標，一腳跨入從來未曾想過的夢幻，當沉潛於行政管理深造的領域，探索、學習、成長、茁壯，一路走來，時間說長不長、說短不短，卻也如臨深淵、如履薄冰，而內化深一層的專業知識及領域，過程則猶如井底蛙攀壁而上，荊棘險阻讓我跌跌撞撞、上上下下，當透過不斷學習、充實和累積經驗而躍出井口時，天空竟是無限的寬廣遼闊，一篇論文的完成，僅代表此求學歷程的落幕，是結束亦是另一個學術研究階段的登場，在這攀爬的旅程中，真心感謝舖墊踏腳石的貴人。首先非常感謝恩師曾建元博士，在論文擬作過程中的提攜，從自訂題目的修定、研究內容及方法的分析、章節的安排、探討方向的引導，皆提供寶貴的見解，讓資質遲鈍的我適時參悟導正；也要特別感謝口考委員陳建仁與邱冠斌教授撥冗指導，不吝賜予建議以斧正論文更臻完善，銘感五內；同時也要感謝同舟載浮載沉的伙伴朝譽、紹群、信發、沛吟及研究所同學們的鼓勵與相互扶持，謝謝您的伴隨與鼓勵，讓我信心滿懷渡過重重荊棘險阻；還要感謝海巡署的長官及同仁們，託您不辭辛勞幫我搜集資料並接受訪談，讓研究資料豐富得以論證。因為有您們點點滴滴舖墊的踏腳石，讓我度過難關得以徜徉星垂平野，順利完成碩士學業，謹將此份喜悅與榮耀敬獻給幫助我的貴人們，祝您，萬事順利、健康常隨。最後，更要感謝進修期間，妻女的關懷與全力的支持，讓我充分掌握時間無後顧之憂，得以全力以赴順利完成學業，另外，對於曾經幫助過我的人，僅藉此致以最誠摯的謝意！劉善倫謹誌 2012 年7 月于新竹

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頁次第一章緒論第一節研究背景與動機···3 第二節研究目的···5 第三節研究架構與方法···6 第二章文獻探討第一節組織核心問題相關文獻之彙整與評析···16 第二節組織行為影響組織變革成效的探究···33 第三節阻礙公共政策推動的因素研析···47 第四節小結···64 第三章海巡署組織「多元人事制度」的探討第一節組織之人事制度概述···68 第二節組織薪資待遇之差異分析···71 第三節「人事制度」政策歷程的分析···80 第四節小結···96 第四章行政與立法部門在人事一元化形成的角色第一節行政部門在人事一元化形成的角色···100 第二節立法部門在人事一元化形成的角色···110 第三節小結···111 第五章海巡署多元人事制度與政策之深度訪談第一節「多元人事制度」在組織行為上之影響···114 第二節「多元人事制度」之「瘤」存成因···118 第三節「海巡人事制度」的走向···124 第四節小結···129 第六章結論與建議第一節研究結論···134 第二節研究建議···144

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第三節研究範圍與限制···145 第四節後續研究建議···147 參考文獻壹、中文部分···148 貳、英文部分···151 附錄附錄一訪談題綱···153 附錄二受訪者A~G深度訪談逐字稿···155

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表目錄

頁次表 1-3-1 深度訪談編碼表···13 表 2-1-1 海巡署組織變革及相關文獻歸納表···20 表 2-2-1 Adams 個人公平理論模式···36 表 2-2-2 組織承諾的認同水準與個人及組織相關程度表···43 表 3-2-1 志願役軍人俸額表···72 表 3-2-2 公務人員俸給表···73 表 3-2-3 警察人員俸表···75 表 3-2-4 關務人員官職等階及俸給表···76 表 3-2-5 行政院海岸巡防署各類人員俸給對照表···78 表 3-2-6 海岸巡防署薪酬待遇支給一覽表···79 表 3-3-1 海巡署推動人事一元化歷程分析表···93 表 4-1-1 海巡署及所屬機關 2000 年至 2005 年文職人員進用情形一覽表··106 表 5-1-1 「多元人事制度」核心問題深度訪談歸納表···115 表 5-1-2 「多元人事制度」在組織行為上的影響深度訪談歸納分析表···115 表 5-2-1 「多元人事制度」的「瘤」存成因訪談歸納表···118 表 5-3-1 「海巡人事制度」的走向訪談內容歸納表···125

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圖目錄

頁次圖 1-3-1 研究架構圖···7 圖 1-3-2 研究流程圖···8 圖 2-1-1 行政院海岸巡防署組織圖···17 圖 2-1-2 海巡人員教育訓練體系···28 圖 2-2-1 Steers 組織承諾前因後果模式···44

圖 2-2-2 Mowday, Porter,& Steers之理論模式···45

圖 2-3-1 政策問題形成分析架構···50

圖 2-3-2 政府機關對公共問題所持態度···51

圖 2-3-3 政策方案決策途徑···57

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第一章

緒論

臺灣地區四面環海，海岸線長達1,653公里，海域管轄範圍包含內水、領海、鄰接區及專屬經濟海域，其中內水、領海及鄰接區之面積即高達106,804平方公里（海巡勤務，2001）；地理位處西太平洋的中心樞紐，地形上除本島以外，尚包括澎湖、金門、馬祖、東沙群島、南沙群島等高達85座島嶼，所管轄的面積約17萬平方公里（行政院海洋事務推動委員會，2006）；由於海域與海岸其性質及範圍互異，因此，海洋事務的管理實攸關台灣永續發展之關鍵，而海域與海岸巡防任務的執行，更是保障人民權益、維護國家安的先決條件。就我國海洋事務管理的變遷歷程而言，政府遷台初期至1959年7月，海岸地區係由陸軍負責維護安全，之後由前臺灣省保安司令部所屬各民防總隊，改編為3個警備總隊，擔任全省第一線海岸監視、巡邏、警戒任務至1965年4月，再交由台灣警備總司令部(以下簡稱警總)負責至1987年7月15日解嚴前，此時涉及海防的機關包括國防部（海軍）、內政部（水上警察巡邏隊）、財政部（總稅務署）及國防部（警總）等，在「重陸輕海」思維之海防基本存在價值「鞏固海防，確保國家安全」最高指導原則下，由警總統合軍、警、檢、調等單位實施海防任務1，解嚴前，海洋事務僅限於海岸巡防之概念，又稱為「海防」或「海巡」，乃是從事海域及海岸地區之巡邏查緝、防範不法之行政行為（扶大桂，2001）。解嚴後至行政院海岸巡防署（以下稱行政院海巡署）2000年1月28日成立前，「海防」分別由內政部、國防部、財政部、農業委員會等機關，各依法令執行，由於工作龐雜、事權不一，形成「多頭馬車」之局面，加上民主呼聲及開放政策，整體行政效能難以發揮。因此，在內部環境受走私（農漁畜產品、械彈、毒品等）、偷渡（大陸人民）肆無忌憚，造成疫情蔓延、有害民生安定、危害人民健康、危及社會治安，不僅造成人民的恐懼，更衝擊到我國經濟及國際聲譽；另外部環境受《聯合國海洋法公約》之全球化效應，對我國之海洋政策及與海洋相關之國內立法（《漁業法》、《專屬經濟海域與大陸礁層法與》、《領海及鄰接區法》、《深海床礦採法》、《海洋污染防治法》、《海洋環境保護法》、《海洋科學研究許可及管制條例》等）影響深遠，總統於1999年3月18日召開國家安全會議倡議成立「海岸巡防專責機構」，期能統一岸海事權，透過一元化的指揮，澈底解決海防沉疴，發揮執法效能。

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立法院於2000年1月14日完成「海巡五法」2等相關法案立法程序，同年1月28日正式成立行政院海巡署，專責我國海岸巡防工作。行政院海巡署成立十餘年，雖經組織內部調整作為，以改善不利組織運作之相關問題，但組織結構所潛藏的核心問題，雖2008年8月配合行政院組織改造政策，在「行政院海洋事務推動小組」及馬英九總統「藍色革命，海洋興國」政策願景下，由行政院研究發展考核委員會（以下稱行政院研考會）與行政院海巡署共同建構完整海洋施政藍圖，惟些許遺憾伴隨而羈絆組織效能。今組織改造包括行政院海洋委員會（以下稱行政院海委會）及其所屬海洋委員會海岸巡防署（以下稱海委會海巡署）兩者，掌理我國總體海洋政策、海洋資源、海域安全、海岸管理、海洋文教政策之規劃、推動與協調，統合各部相關海洋事務，並執行海域安全等事項；透過政策統合、協調機制，強化橫向協調功能，加強海洋政策的規劃及落實，期達成職掌與業務合理分工、發揮岸海合一效能、破除藩籬加強交流等目的。由上述組織演化時程分析，我國海洋事務變遷歷程，是以解決海洋事務之公共問題為導向的政策歷程。當組織受到內、外環境因素影響，採取計畫性或非計畫性以及整體或局部調整的過程，係組織從「穩定狀態」變成「不穩定狀態」再轉成「穩定狀態」的歷程。目的在延續或加強組織的競爭力或更新組織文化，以促進組織持續的生存與發展。這種自然改變的狀態，可能有利於組織或不利於組織。組織主觀針對這樣的變革與管理，就是組織變革的內涵。因此，我國海洋事務組織改造之政策作為，係解決組織內、外環境所遭遇的問題，在維護國家安全前提下，讓組織能持續的生存與經營，以達成海巡署組織永續發展的目的。然而，總體組織政策的制定到執行，係利害相權各種影響組織問題之程度，在不一定為最佳解決方案之下，可能選擇利大於弊而可接受之理性亦或是非理性之政策作為，然後進行組織改造或調整，準此，既存行政院海巡署又未能納入組織改造研議而存續於組織中的核心問題「多元人事制度」3，究竟會對個人、組織行為、組織績效或改造目標成效之影響程度如何﹖政策規劃、執行的窒礙因素是什麼﹖是本研究最關切的核心議題。 2 海巡五法：《海岸巡防法》、《行政院海岸巡防署組織法》、《行政院海岸巡防署海洋巡防總局組織條例》、《行政院海岸巡防署海岸巡防總局組織條例》、《行政院海岸巡防署海岸巡防總局各地區巡防局組織通則》。 3 多元人事制度：行政院海巡署人事制度，係由軍職、警職、文職、關務職人員所構成之多軌人事制度。

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第一節研究背景與動機

政府再造是20世紀末以來民主先進國家的潮流，由於我國已進入世界貿易組織（World Trade Organization，簡寫為WTO）等國際組織、加上人民素質提高普遍要求政府增加服務提升品質、並受政府財政負擔日重等因素影響，因此，我國政府再造、行政革新運動，一方面是受到全球化的大勢所趨，另一方面則因應國內環境實際需要所為，目的乃欲改進組織欠缺彈性、層級過多等問題，以期達到組織的職能合理、架構明確、層級精簡及彈性運籌等目標，讓組織能永續發展。任何政治制度的建立及理念的落實，均要透過行政組織及其人員之貫徹推動，才有實現之可能。所以行政是政治的基礎，政治與行政是相互關聯，無法分離，而且政治理念與制度之施行，也必須建築在行政組織不斷改革與創新的基礎上，如此才能帶動國家整體發展與進步。環顧當今世界各國之行政發展，無不重視行政革新的功效。同時，為強化國家競爭力，以因應21世紀挑戰，許多國家政府莫不積極從事「政府再造」工程，並成為一股世界性的再造潮流，均是為了防止行政的僵化腐敗，以精簡員額、節制開支、提振士氣、增加績效及加強服務，並且將人民視為顧客與公民、發揮新公共服務的精神（葉嘉楠、李長晏，2004：2）。行政院推動組織改造歷時已久，由於牽涉的層面甚廣，可能引發組織內、外諸多疑慮與抗拒，必須先行審慎規劃。因此，我國行政組織再造政策作為，必須同時兼顧效率、分權、回應與參與三種基本價值，進而在組織結構的安排上，應視實際需求分別採取適當的設計取向（許立一，2002）。我國海洋事務專責機關始於行政院海巡署，整合納編國防部海岸巡防司令部（陸軍、台灣警備總司令部軍職人員）、內政部警政署水上警察局（保安警察第七總隊警職人員）、財政部關稅總局（緝私艦隊關務人員）、農業委員會（漁業巡護船）等專責我國海防工作，期統一岸海事權，發揮執法效能。依海岸巡防法立法之目的係「維護台灣地區海域及海岸秩序，與資源之保護利用，確保國家安全，保障人民權益。」，任務職掌繁雜、多重且廣泛。初成立時整合各機關對海防事務一元化多有所共識，惟整編過程僅短短一年不到，因不同組織文化，且納編人員具多重身分，整合倉促規劃又未盡合宜，組織結構深受原機關組織所牽絆，而具體呈現在複雜的人事、組織編制等制度上，衍生的問題如：組織運作、人員編制、執勤裝備、執法範圍、管轄界定等。因此，行政院海巡署

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自 2000 年「同心專案」到 2010 年「海峽兩岸海上聯合搜救演練」，組織漸進式調整的政策歷程作為，顯現出解決問題的迫切性。然而，在岸、海分治的組織結構羈絆下，諸多海巡任務仍有甚多窒礙難行、亟待解決之處，其中「人事一元化」原海岸巡防機關相關組織法中實施八年後以文職人員為主之規定，因軍職轉文職（經由海巡特考取的資格）的輔轉過程不如預期、且與同法「總大隊以下軍職為主」之規定扞格而衍生違法爭議、酌參組織執法實務需要，經多方考量下提案並於 2008 年經立法院審議通過修正案，將相關組織法規 8 年後以文職為主規定（總局以下）刪除，「一元化人事制度」之「文職化」，除行政院海巡署其餘所屬已不受拘束。立法院 2010 年 1 月 12 日三讀通過《行政院組織法》、《中央行政機關組織基準法》修正以及《中央政府機關總員額法》、《行政院功能業務與組織調整暫行條例》制定案，推動我國歷時已久的組織再造的政策。透過大幅調整中央行政機關之組織架構由 37 部會調整為 29 機關，目的在精簡人事、強化組織。海洋事務機關在此次組織改造中，由行政院研究發展考核委員會（以下稱行政院研考會）與行政院海巡署共同研議，規劃成立行政院海洋委員會（以下稱行政院海委會）為專責機關，而行政院海巡署調降位階隸屬於行政院海委會的三級機關，在「海洋興國，藍色革命」的願景下，海委會海巡署將朝向「發展期」永續經營而努力。在漸進式之組織改造政策作為下，行政院海委會及其所屬海委會海巡署，依新組織制度面向並佐以現況之親身觀察推論，組織職掌與業務將可獲得合理分工、整併徹底發揮岸海合一效能、破除藩籬讓人員加強交流等，原組織結構羈絆的缺陷、困境多獲得解套，惟複雜的「多元人事制度」卻如鯁在喉續「瘤」存於新組織中。面對未來整合下的岸、海合一組織結構，人員交流已無藩籬箝制，「一元化人事制度」的必要性相對昇溫，然而，人事制度並未藉由此次組織改造而獲得應有的作為，準此，「多元人事制度」續存於組織的羈絆，將迫使「公平價值」的理念無法實踐，而激盪下的組織行為，對組織績效、改造欲達到的成效，影響程度頗值得探討？而人事政策為何一再延宕不作為？成因是值得深入探討的？

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第二節研究目的

地球不停的轉動，氣候環境變化萬千，全球的脈動尤如蝴蝶效應，寄籬在同一屋簷下，豈能抽離無恙。就組織變遷（organizational change）而言，是組織面對內、外環境問題之政策調適作為，係指組織內部或組織間關係所做結構修正或關係調整，包括組織結構的變遷、工作流程的改變、管理幅度的調整、工作人員的更新，以及組織流程的變化等，方能適應不停變動的環境進而永續經營，進而達到組織生存和發展的目的。行政院為達我國海巡機關「事權統一」之目的，從籌備到成立行政院海巡署歷時僅短短 1 年，依《行政院海岸巡防署組織法》第 27 條規定：「該署成立後三至四年，應就其組織及編裝重新檢討調整」。除限定組織調整期限外，更明白揭示調整原則及方向為「優先發展海域巡防」。為達成《海岸巡防法》所賦予之任務，及「優先發展海域巡防」之方向，行政院海巡署因應國內、外複雜多變的環境問題，歷經多次組織漸進調適作為，雖對組織功能多所助益，然囿於組織結構設計，尚有可供檢視探討改進的空間。今逢推動組織改造政策，在府內、外多所共識下，行政院獲得法源的授權，完成政府組織改造工程，在行政院新組織改造架構下，行政院海巡署隸屬於海洋委員會，調降為三級執行機關，就新組織結構分析，組織中職掌與業務將獲得合理分工、岸海合一使統合指揮效能發揮、破除藩籬讓人員加強交流而彈性運籌等，但是，組織的核心問題「多元人事制度」仍然存續於新組織中，就朝向「發展期」進展的海委會海巡署而言，無異是顆埋藏組織中之不定時炸彈，不論就個人、組織乃至於組織改造的目標而言，將受因果關係上的窒礙，因此，本論文研究之目的，擬探討下列課題：一、海巡署「人事核心問題」的探討？二、海巡署「多元人事制度」不公平情事對組織行為及改造目標的影響為何？三、海巡署「多元人事制度」的政策，「瘤」(續)存於組織中的成因為何？四、海巡署「人事一元化制度」之政策規劃，未來新組織架構下可行性如何？

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第三節研究架構與方法

壹、研究架構

本論文研究共分為六章：第一章為緖論，論述本論文之研究背景與動機，並依研究動機具體呈現出本研究之目的，為達此研究目的，規劃設計本論文之研究架構、方法，並說明研究範圍與限制。第二章為文獻探討，藉由網路進入國家圖書館下載與本論文有關之期刊、博、碩士論文等文獻，以擷取、歸納、研析海巡署組織中「多元人事制度」的核心問題；並經由政策分析、組織行為、行政學、公共政策等專書建構本論文之理論基石，探究組織中不符公平原則的事項，對組織行為中的個人、組織及組織目標成效的影響；再透過理論研析阻礙公共政策推動的可能因素；最後綜整作個小結。第三章為海巡署組織「多元人事制度」核心問題的探討，先由海巡署組織中人事制度之現況概述，充分展現組織中「多元人事制度」面向；再試著透過理論及研究者2002年考進海巡署任職至今之多年親身觀察，分析組織中「多元人事制度」薪資待遇產生之差異性，及其對個人、組織及組織改造目的可能造成之影響；並透過立法院公報的研析，對組織「人事制度」政策歷程加以探究；最後做個小結。第四章探究行政與立法部門在「人事一元化」形成的角色，先就行政部門在人事一元化形成的角色深入探討；再就立法部門在人事一元化形成的角色加以分析；最後綜整個小結。第五章為海巡署組織「多元人事制度」與政策之深度訪談分析，藉由具代表性關鍵人物的深度訪談，就「多元人事制度」在組織行為上之影響、「瘤」存於組織中的觀點、未來建立「海巡人事制度」解決方法可行性、並綜整做一個小結。第六章為結論與建議，實證發現「多元人事制度」核心問題的迫切性、影響性，及「人事一元化」政策失靈而無法排入議程之緣由及未來可能的解決方案。本論文研究架構如圖1-3-1 所示。

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圖1-3-1 研究架構圖資料來源：研究者自繪為達本研究之核心目的，首先彙整、評析與核心問題相關之文獻，確立本研究的中心思維以避免歧誤；再藉由探究組織行為與績效及改造成效，以發掘核心問題的重要性與關聯性；接著經由「多元人事制度」的現況分析，說明組織中實際存在的差異性情況；再透過闡述行政與立法等部門，在「人事一元化」形成過程中，實際推制上所扮演的角色輕重；最後藉由深度訪談實證研究內容，並作成結論與建議。本論文研究流程如圖1-3-2 所示。 研究背景 研究動機 研究目的 研究架構與方法 參與觀察文獻分析 研究範圍與限制 深度訪談 多元人事制度 與組織行為、 績效、改造成 效之關聯性

結論與建議

多元 人事制度 現況多元 人事制度 存續的緣由

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圖1-3-2 研究流程圖資料來源：研究者自繪

貳、研究方法

本論文係以制度及行為研究途徑之觀點，先透過文獻分析法探究海巡署組織改造前、後依然續存於組織中之人事政策的核心問題；並經由海巡署人事制度現況概述、組織行為理論及研究者親身參與觀察，實證「多元人事制度」對於組織中之個人、組織運作及組織改造的目標（精簡、彈性、效能）成效之關連性；再以政策分析理論發掘阻礙公共政策推動的因素及各部會觀點，以探究「多元人事制度」政策；最後，再輔以深度訪談具代表性人物之論述，實證海巡署「多元人事制度」在組織中的影響、政策窒礙的成因及解決方案。本論文主要以下列研究方法進行分析探究：

一、文獻分析法（document Analysis）

又稱為內容分析法（content analysis）或資訊分析法（informational

彙整、評析與核心問題相關之文獻

探究組織行為與績效及改造成效的關聯性

研析阻礙政策推動的成因

分析「多元人事制度」的現況

行政與立法等在人事一元化形成的角色

深度訪談實證

「多元人事制度」的迫切性、影響性及「人事一元化」無法排入議程之緣由及未來的解決方案

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analysis），係透過蒐集政府文獻或以前調查資訊等進行分析的方法。此種研究方法可以幫助我們瞭解過去、重建過去、解釋現在，並推測未來以協助研究之進行（葉志誠、葉立誠，1999）。資料來源包括政府部門的相關報告、文件記錄資料庫及書籍、雜誌、論文與期刊、報章新聞等。內容分析法優點如下： (一)較為客觀的研究方法。內容分析是一種規範的方法，對類目定義和操作規則十分明確與全面，它要求研究者根據預先設定的計劃按步驟進行，研究者主觀態度不太容易影響研究的結果；不同的研究者或同一研究者在不同時間重覆這個過程都應得到相同的結論，如果出現不同，就要考慮研究過程有什麼問題。 (二)結構化研究。內容分析法目標明確，對分析過程高度控制，所有的參與者按照事先安排的方法程式操作執行，結構化的最大優點是結果便於量化與統計分析，便於用電腦模擬與處理相關數據。 (三)非接觸研究。內容分析不以人而以事物為對象，研究者與被研究事物之間沒有任何互動，被研究的事物也不會對研究者做出反應，研究者主觀態度不易干擾研究對象，這種非接觸性研究較接觸研究的效度高。 (四)定量與定性結合。這是內容分析法最根本的優點，以定性研究為前提，找出能反映文獻內容的一定本質的量之特徵，並將它轉化為定量的數據。但定量數據只不過把定性分析已經確定的關係性質轉化成數學語言，不管數據多麼完美無缺，僅是對事物現象方面的認識，不能取代定性研究。因此這種優點能夠達到對文獻內容所反映「質」的更深刻、更精確、更全面的認識，得出科學、完整、符合事實的結論，獲得一般從定性分析中難以找到的聯繫和規律。 (五)揭示文獻的隱性內容。內容分析可以揭示文獻內容的本質，查明幾年來某專題的客觀事實和變化趨勢，追溯學術發展的軌跡，描述學術發展的歷程；依據標準鑒別文獻內容的優劣。其次，揭示宣傳的技巧、策略，衡量文獻內容的可讀性，發現作者的個人風格，分辨不同時期的文獻體裁類型特征，反映個人與團體的態度、興趣，獲取政治、軍事和經濟情報；揭示大眾關注的焦點等等（邱均平、鄒菲，2004）。本研究係以「多元人事制度」對組織層面的影響及政策上無法推動的成

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造、組織研究、組織制度等相關文獻為主，約計有下列五種，1、官方報告及資料(例如：政府委託研究案、政府公開的統計資料等)﹔2、期刊與論文(例如：國家圖書館之期刊及碩、博士論文等) ﹔3、書籍(例如：政策分析、組織行為、行政學、公共政策等專書等) ﹔4、文件記錄(例如：《立法院公報》、《考試院公報》等) ﹔5、法規(例如：海岸巡防相關法規等)等。將文獻經由「閱覽與整理」（Reading and Organizing）、「描述」（Description）、「分類」（Classfying）及詮釋」（Interpretation）之程序，化資料為本研究重要的參考、佐證依據。因此，先掌握各相關文獻在組織上有關核心問題之意見陳述，藉由文獻的蒐整、歸納、分析以論證「多元人事制度」確屬組織未竟之核心事務，闡述其論點實攸關有礙組織發展之因子，以作為奠基本研究的探討基礎，在此基礎上進一步建構本研究理論架構，並透過概念化加以定義後，作為擬定深度訪談的基礎，以探究政策無法推動之成因真實面。

二、參與觀察法（Participant Observation）

所謂參與觀察法，係指研究人員進到研究對象的活動領域裏，透過實際參與研究對象日常社會生活的過程中所進行的觀察方式。此法的優點是參與觀察導致研究者把他自己的看法和觀點強加於他試圖理解的那個社會世界的可能性最小，它常常是在「沒有先入之見」的情況下進行這種探討的。因此，它為獲得社會現實的真實圖像提供了最好的方法。但是，缺點是其所得到的資料較缺乏信度（即缺乏可靠性）、程式是不明確的、觀察是無系統的、資料是難以量化的、研究結果亦是無法重覆的。參與觀察法的應用層面上可分為下列三點：（一）採用參與觀察方式進行的研究，通常不是要驗證某種理論或假設，其目的是對現象發生的過程提供直接的和詳細的資料，以便對其有比較深入的理解。（二）參與觀察之初，研究者都需要為自己作為一個陌生人出現而進行某種方式的解釋。（三）由於參與觀察特定方式的要求，參與觀察者往往要經歷一個「先融進去」，「再跳出來」的過程。（MBA 智庫百科，網址：http://wiki. mbalib.com/）

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因此，參與觀察是一種親近就地的觀察方式，研究觀察者必需看到他眼前所呈現的實物而非本身已習慣的事物，而此能力需要透過訓練及方法，並藉由規則與步驟確實遵行予以實踐。並且從中「領會」與「反思」，因其係參與觀察的重要基石，如此方能確保研究資料豐富，並將研究結果回應至研究主題。誠如 Jorgensen（1989）認為，參與觀察的最終目的是「從紮根在人類每天的生活事實，發掘適時的實踐和理論的真理」。研究者本身係經由「90年海岸巡防人員特種考試」及格，錄取分發至行政院海巡署所屬單位任用之人員，為行政院海巡署第一屆招考進用之文職人員，雖然錯過組織整合初期的驚濤駭浪階段，卻有著與組織共同打拼、成長並參與整合及磨合期的歷練過程，任職期間服務於基層單位，且兼辦人事等相關業務，雖未必專精於此領域，但互動中卻也累積不少組織運作過程之真實經驗與感受，因此，透過親身實際參與觀察的方式，更能佐證並蒐集與本論文相關資料以豐富研究內容，雖然研究內容受限於不明確的規則、無系統的觀察、難以量化的資料而使研究結果較缺乏信度且無法重覆，但是，真實圖像提供了最好的方法以回應論證研究的主題。

三、立意抽樣訪談（purposive sampling）

立意抽樣又稱判斷抽樣（judgment sampling）、或專家抽樣（expert sampling），是指研究人員根據某種目的，刻意尋找具備某種特質的個體來組成研究樣本。立意抽樣是質性研究的非隨機抽樣方式，所考量的是哪一些研究對象最能夠提供完整且足夠的研究資料。當調查人員對自己的研究領域十分熟悉，對調查總體比較瞭解時採用這種抽樣方法，可獲代表性較高的樣本。這種抽樣方法多應用於總體小而內部差異大的情況，以及在總體邊界無法確定或因研究者的時間與人力、物力有限時採用。判斷抽樣法具有簡便易行，符合調查目的和特殊需要，可以充分利用調查樣本的已知資料，被調查者配合較好，資料回收率高等優點。判斷抽樣適用於總體的構成單位極不相同而樣本數很小，同時設計調查者對總體的有關特徵具有相當的瞭解（明白研究的具體指向）的情況下，適合特殊類型的研究（如產品口味測試等）；操作成本低，方便快捷，在商業

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性調研中較多用。該類抽樣結果受研究人員的傾向性影響大，一旦主觀判斷偏差，則易引起抽樣偏差；不能直接對調查總體進行推斷。

基於這種情況，要充分發揮判斷抽樣法的積極作用，對總體的基本特徵必須相當清楚，做到心中有數。這樣，才可能使所選定的樣本具有代表性、典型性，從而才可能透過對所選樣本的調查研究，瞭解、掌握整個總體的情況。（MBA 智庫百科，網址：http://wiki.mbalib. com/zh-tw/）

本研究透過立意抽樣方式選取具代表性之訪談對象，並輔以滾雪球抽樣方式尋求出關鍵資訊受訪者。研究者本身服務於行政院海巡署查緝單位，人事業務為主要職務之一，接觸對象多為基層從事查緝工作之軍、文職及少部分警職人員，就業務上接觸面向熟知本研究主題的核心性，因此，依本研究的核心，全力以赴去搜集、歸納、分析相關文獻資料及理論後，擬具本研究所欲探求的問題與目的而成為深度訪談的訪談大綱，再透過過程中掌握的資訊精髓，選取具本研究核心性、代表性之對象計有6人進行深度訪談。由於深度訪談是一種比較不具結構性以獲取資料的方法，本研究透過半結構式「引導式訪談」，可以引導談話的方向作更深入之探討，讓受訪者有更大的自由盡情發揮，目的則在於從交談者豐富的資料獲取可以分析的素材，企圖瞭解受訪者對特定事件的想法或是觀點，同時也尊重的受訪者經驗反映，以填補文獻分析資料不足之處。為求訪談能進行順利且顧及時效，本研究進行深度訪談的步驟： (一)訪談的事前作法，係在訪談前先以電話聯絡方式與受訪者（以當日能完成訪談為主）約定訪談時間及地點，並預先以電子郵件寄送訪談大綱告知受訪者訪談內容與方向，讓受訪者先就訪談大綱內容預先瞭解且可充分準備，用以獲取本研究問題及目的所需之相關資料。 (二)依約定訪談時間及地點進行面訪，爲鬆懈受訪者心防讓其暢所欲言，先向受訪者說明訪談資料的處理方式，並告知獲得資料內容若受訪者需要，保證以匿名方式處理，當進行訪談時，為求訪談內容精準無缺，在徵得受訪者同意後，在筆記紀錄同時輔以錄音方式進行，目的在輔助訪談資料整理以避免疏漏。 (三)訪談結束後，訪談內容依受訪者訪談時間的先後(以A、B、~)及訪談大綱題號(以1、2、~)，依序編排英文及數字編號成為受訪者代碼（例如A1是受訪者A回答訪談大綱第1題之內容…等以此類推，如表1-3-1深度訪談編

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碼表）並於整理時標明訪談日期、時間及標上數字等。表1-3-1 深度訪談編碼表訪談題號受訪者 1 2 3 4 5 6 A A1 A2 A3 A4 A5 A6 B B1 B2 B3 B4 B5 B6 C C1 C2 C3 C4 C5 C6 D D1 D2 D3 D4 D5 D6 E E1 E2 E3 E4 E5 E6 F F1 F2 F3 F4 F5 F6 資料來源：研究者自繪 (四)訪談資料整理，將訪談過程繕寫整理成逐字稿，並反複重聽訪談錄音內容以校對語意錯誤及疏漏之處，定稿後再據以進行資料的歸納及分析。為達成研究之目的而選取具核心性、代表性之對象進行深度訪談，以獲取研究所需資料，選取受訪者的標準，首先須具備主官（管）實務經歷，尤其是科長級以上職務較能接近政策決策核心；次要對海巡署組織層級及運作，基本上要有一定程度的認知與瞭解；再來要熟知海巡署組織調整情形，特別是人事制度面向，如此，方能確保深度訪談資料對本研究的深入性及精確性不至於產生偏誤。首位訪談對象為海岸巡防總局人事室軍職上校主任，研究者因人事業務上的接觸，熟知其對海巡署成立至今「多元人事制度」的瞭解深度，其曾任職於海巡部人事單位，移撥海巡署後在人事處服務約10多年，與各部會多有接觸，2010年調任現職，具備人事歷練專業且熟知海巡署成立前後人事制度事務遂納為受訪者之一，研究者先透過海巡署內部電子郵件徵詢受訪意願，其回復同意後再以電話聯絡以確定相關受訪細節，研究者於2012年4月9日下午3點，依約前往海岸巡防總局人事室，進行約計50分鐘左右的訪談。第二位受訪者為行政院海巡署巡防處文職簡任專門委員，曾任職海巡部並擔任成立海巡署之籌委會籌備委員，移撥後經上校檢覆轉任文職，會成為受訪者，一方面是總局人事室主任的推薦，主任與專委曾是海巡部同事，專委當時任籌委會籌備委員知悉籌劃研議事宜，深知「多元人事制度」的形成、

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影響及現況，另一方面是與研究者熟識，在此氛圍下，研究者透過電話聯絡，經其同意研議相關受訪細節後，研究者於2012年4月11日下午2點15分，於海巡署巡防處專門委員辦公室進行約計1小時左右的訪談。第三位為行政院海巡署企劃處的文職薦任科長，研究者是透過任職企劃處的碩士班同學瞭解其具備人事專業背景且熟知「多元人事制度」前因後果及未來，曾任職人事行政局於2003年調任海巡署企劃處科長至今，與人事處處長熟識並與各部會多所接觸，具參與海巡署組改規劃實務，熟知人事規劃事宜，研究者請企劃處的碩士班同學引薦後，透過電話聯絡經其同意受訪同時研議相關受訪細節，其與專門委員安排於同一天受訪，研究者訪談專門委員後，迅速轉往企劃處於下午3點25分在研發科辦公室進行約計46分鐘左右的訪談。第四位為行政院海巡署企劃處的文職薦任科長，為研究者碩士班同學，研究者多方瞭解其具備參與行政院海巡署組改規劃實務，熟知組改規劃相關事宜，透過電話聯絡經其同意而納為受訪者後並研議相關受訪細節，研究者於2012年4月16日下午2點10分在海事科辦公室進行約計43分鐘左右的訪談。第五位為臺灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所兼任助理教授，為海巡署前任副署長，歷練過檢察官、法官、副教授、教官、參事、司長、檢察長，透過文獻發現其曾以海巡署做為碩、博士論文之研究標的，研究者先徵詢其他受訪者及海巡署同事，獲悉其對海巡署相關事務多有研究，為人處事圓融豁達且知識淵博，具本研究核心問題的精闢見解，先以電子郵件說明研究者的來意，經數日其郵件回覆同意受訪後，再透過電話研議相關受訪細節，研究者於2012年4月25日下午1點19分，依約前往台北市公園路與青島西路口之速食店進行約計30多分鐘的訪談。第六位為行政院海巡署人事處簡任處長，係海巡署署長推薦受訪人選，事情經過是研究者先透過海巡署內網電子郵件表達訪問署長的意願，因署長公務繁忙且人事專業領域應由專業人員受訪較為妥當，就指派人事處處長受訪，處長歷練過台北縣政府、行政院人事行政局等機關，具人事專長與經歷，熟知海巡署人事事務及各部會政策，因處長公務繁忙且出國頻繁，經人事處聯絡人與研究者研議受訪細節後，研究者於2012年5月18日上午10點6分依約在人事處招待室與處長進行約計38分鐘左右的訪談。深度訪談後，將數位錄音機錄音檔備份到手提電腦，透過開啟文書編緝

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軟體及播放訪問錄音檔方式，一邊聽一邊繕打成受訪者逐字稿，為力求受訪內容真實呈現無誤，過程中再透過筆記及重覆聽錄音檔內容之核校方式完成，將受訪者逐字稿內容歸納分析所得之內隱知識及經驗，與文獻、理論分析所得及研究者參與觀察所得，進行交錯分析理解，以獲取本研究質化論證的真知結論與建議。

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第二章文獻探討

今逢我國推動行政機關組織改造政策，一方面是受到全球化的大勢所趨，而另一方面則是因應國內環境實際需要，目的在於改進組織欠缺彈性、層級過多等問題，期達成組織職能合理、架構明確、層級精簡及彈性運籌等功能。行政院為統一我國岸、海事權，發揮整體海防的效能，於2000年1月28日成立行政院海巡署，依《行政院海岸巡防署組織法》第27條規定：「該署成立後三至四年，應就其組織及編裝重新檢討調整」，以達成《海岸巡防法》所賦予之任務及「優先發展海域巡防」。迄今10餘年期間，因應內、外環境之組織內漸進式調式作為，並無法剔除因組織結構所造成功能上之困境而引發的問題，今雖在新行政院架構下，海委會海巡署依其組織結構研判，組織的功能得以統合發揮效能，然而，核心問題卻續「瘤」存於組織中，繼續影響著組織運作，未能進入此次組織改造政策議程而執行，實為美中不足憾事之一。本章節蒐集與海巡署組織「多元人事制度」相關的文獻並加以歸納、研析、批判。藉由文獻資料探究組織調整之原由，歸納、分析組織改造前、後組織問題加以闡述、批判其論點並確認組織核心問題；並引申建構組織行為相關理論，論證問題對個人心理或生理上的負擔及組織運作、組織改造成效間之關聯性；再進一步對於政府處理問題形成政策的過程與成因加以探討；最後綜整作一個小結。

第一節組織核心問題相關文獻之彙整與評析

解嚴後，海洋事務機關在未整合前呈現「多頭馬車」之執法紛亂狀況，而在兩岸緊張情勢漸緩及事權不一執法的肇因下，大陸漁船非法越界造成非法捕魚、走私、偷渡猖獗，此等情狀，危害到社會經濟、治安、甚至國家安全。因此，人民一直有呼籲政府成立海巡專責機關，以統一岸海事權並符合民主體制的聲音，期能透過一元化的指揮，澈底解決海防沉疴，發揮執法效能。行政院海巡署納編內政部警政署水上警察局、國防部海岸巡防司令部、財政部關稅總局所屬巡緝艦艇等，專責我國海岸巡防工作。行政院海巡署組織結構，基本上由海岸及海洋巡防總局兩大組織體系構成，總局之上則為署本部。海岸巡防總局係由原國防部海岸巡防司令部及安檢兵力整編成，其下設北、中、南、東四個地區巡防局，巡防局(含)以上的機關成員以軍、文職為主，地區局下設各岸巡總(大)隊則屬全軍職。

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而海洋巡防總局則由內政部警政署水上警察總局員警及財政部關稅總局之關務人員整編而成。行政院海巡署組織圖，如圖2-1-1：圖 2-1-1 行政院海岸巡防署組織圖資料來源：行政院海岸巡防署全球資訊網因此，組織人力係由軍職、警職、文職、關務職等不同組織文化人員所構成，獨特的「多元人事制度」為行政機關所罕見，影響行政院海巡署成員在薪資待遇上的差異而造成同工不同酬、升遷的多軌制而產生不確定性、考績作業差異性影響考績獎金及升遷等，就公平性而言，一直受到非常大的質疑。而自成立專責機關行政院海巡署組織後，相關文獻研討非常多元，為究本節探討之核心目的，透過網路及經由國家圖書館等路徑，搜尋擷取與本節所欲探討之海巡署核心問題相關的文獻，首先依文獻著作發表之時間順序進行陳述、其次將文獻著作歸納分析釐清重點、最後輔以綜整評論，本節組織核心問題相關文獻之彙整與評析表述如下：

壹、相關文獻摘要

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一、2000年蔡崇謀碩士論文《海岸巡防組織機制建立之研究》，該研究重點係重組海巡組織機制，以符合國家需求並提昇組織績效，認為海巡署幕僚結構應重新整合，其結構係屬「異質聯盟」應予專業分工，且整體組織應予以精簡。二、行政院海巡署2001年委託「國立中山大學海洋政策研究中心」進行《行政院海岸巡防署組織再造研究案》，本案結論提出海巡署組織重組五個原則（胡念祖，2002）：組織結構應依循或反映海巡法所賦予之法定職掌、全面性之「岸海合一」、多元分化、「總隊」以下「軍警文併用」宜訂定落日條款脫離不合憲的現象。三、2003年蔡今泉碩士論文《我國海岸巡防組織間合作之研究-以中巡局為例》，建議：統一人事制度；統一獎懲標準及考績制度；修訂岸海合作績效核分制度；落實協調聯繫機制，發揮統合功能；擴大地區支援協調會報各層級參與人員；加強岸海單位每日通聯機制；建立岸海一體的組織結構等。四、2003年李俊吉碩士論文《我國海巡組織之研究》，建立內部凝聚力及向心力。建立合理且公開透明之內部人事、升遷及獎勵標準制度消弭成員不確定感為組織效力創造績效。五、2003年游乾賜碩士論文《我國海岸巡防機關組織變革之研究》，應採取革命式之變革型式，並以「結構重整」，配以「流程再造」及「創新」之變革方法。組織變革建議方案：組織結構、人事制度、科技化裝備之建議方案。六、2004年文振維碩士論文《政府組織調整之研究—以東部地區巡防局為例》，發現(一)岸海聯繫因文化不同配合度不高。(二)外勤身分受民眾的質疑。(三) 人員專業和經驗不足。(四)同工不同酬。(五)升遷制度不暢通。(六)軍職缺乏妥善的生涯規劃。(七)基層人員對未來充滿著不確定和工作危機感等問題。七、2005年陳麗婷碩士論文《員工對薪資、升遷之知覺與組織承諾之研究－以行政院海岸巡防署為例》，組織中薪資同工不同酬、升遷的多軌制，對績效與士氣造成影響。八、2006年黃小萍碩士論文《組織認同與組織效能之研究─以行政院海岸巡防署為例》：透過問卷調查方式蒐集資料，並藉描述、推論統計進行檢驗。結果：成員的組織認同程度為中上、成員的組織效能程度為中上、不同個人屬性在組織認同及效能的表現上有顯著差異、組織認同與組織效能之間有正相關。九、2008年杜吉祥碩士論文《海岸巡防署組織變革歷程與影響之探討》，建議：海巡署轉型與方向應明確；岸、洋統合，人員與勤務整合應配套，放棄本位

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主義，積極建立共同海巡文化，提升組織績效(教育訓練、勤務指揮中心、後勤補給、通訊資訊、偵緝勤務、特勤隊勤務、人事制度等整合)。十、2009 年謝添進碩士論文《未來海巡機關人事制度變革之研究》，「海巡署」4 軌並行的人事管理制度，造成同工不同酬、升遷不公、獎懲不平等雜音，主事者每有孰輕孰重之嘆，外界對此制度亦有不同的聲音與看法。研擬解決之道，並就實務面及制度面分析，提出近程、中程及遠程等具體建議。十一、2009年黃正智碩士論文《薪酬認知公平性與組織承諾關係之研究-以海岸巡防署為例》，軍、警、文不同身分成員，薪酬差異頗大，就薪酬管理的內部公平來看，可能使員工對薪酬的公平性認知有所質疑，進而影響其組織承諾。十二、2010年游乾賜博士論文《我國海岸巡防制度發展與改革之研究》，海巡之多元人事制度，造成軍警互鬥不斷，對機關長期發展甚為不利，宜朝全文職之目標改革。未來海巡暑宜隸屬海洋部會，以增強海洋發展之能量。在海巡總體法制面上，需制定「海岸巡防人員人事條例」，以建立人事一元化之海巡官制；其次，有必要制定海巡人員職權行使法，以保障人權並兼顧執法人員安全。十三、2010年蔡宏濤碩士論文《不確定感、信任與組織承諾-以行政院海岸巡防署組織變革為例》：發現：各變項相關性方面：不確定感負向影響員工信任，不確定感認知愈高，信任程度愈低。不確定感認知負向影響組織承諾，不確定感認知愈高，其組織承諾程度愈低。信任正向影響組織承諾，信任程度愈高，其組織承諾程度愈高。其中並以「信任」對「組織承諾」影響程度最高。十四、2011年高崇安碩士論文《我國海洋事務機關組織變遷之研究》，組織方面：橫向溝通不易，執行勤務無法統一。人員方面：同工不同酬；執法合理性有疑慮；人力老化。任務制度上：其他機關互相重疊。未來主要因應課題：功能強化；人事整合；士氣提振。綜觀相關文獻研究之闡述，重心皆關注於組織因設計規劃的不合宜，就衍生之組織問題作系統性的研究以論證癥結，期對組織提出研究發現之建議，冀求組織適時變革，方能對應組織內外環境之變遷，發揮組織功能並永續發展，尤其組織多軌的人事制度影響深遠。因此，組織透過策略設計，一連串計劃性的系統改變，改進組織的效能並幫助組織對環境做出適當的反應即為組織變革，也就是與 海巡署相關文獻研究所欲達成之目的。

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貳、文獻歸納分析

透過國家圖書館、行政院研究發展考核委員會、立法院公報檢索等網站，蒐集與本研究所欲探討問題之相關文獻，已於前段陳述並摘要闡明，本段將依文獻發表之時間先後，就研究者、研究問題、研究發現及研究建議(網底以淺黃色標註)，並佐以海巡署成立至今之期間內組織變革作為(網底為10％灰度色標註)，進行歸納分析，用以探究行政院海巡署10餘年的調適變革及海委會海巡署於組織改造下之結構，期發掘出影響組織功能發揮而續「瘤」存於組織的核心問題。文獻歸納如表2-1-1：表2-1-1 海巡署組織變革及相關文獻歸納表 時間研究者研究問題 研究方法 研究發現 研究建議 2000 1月28日納編國防部海岸巡防司令部、內政部警政署水上警察局、財政部關稅總局之緝私艦隊等，成立「海岸巡防署」為我國『海岸巡防專責機構』。 2000 蔡崇謀重組組織機制以提昇績效。組織系統理論、文獻分析法、比較研究法。組織結構屬「異質聯盟」。應專業分工，幕僚應重整且組織精簡。 2000 實施「同心專案」以擬聚共識及向心力：組織朝優先發展海域巡防、促進岸海融合、縮檢組織層級、充實科技裝備、提升專業能力與擴大為民服務方向發展。 2001 「裁編安檢大隊」：彈性實施總隊（含）以下階層之單位調整作業，將安檢大隊裁併國際商、工業港的安檢工作，回歸巡防局以簡化行政流程。 2002 胡念祖海巡署未來定性與定位、組織重組應有的理念、模式。文獻分析法、比較研究法、觀察法。組織重組的可能模式「三合一」、「四合一」及發展成為海洋部三種模式。法定職掌；岸海合一；扁平化，艦隊基地化；海域執法專業，人員進用、晉升、在職教育訓練，船艇裝備功能應多元分化；軍警文併用脫離不合憲。 2002 「岸巡單位組織調整案」：岸巡總、大隊層級扁平化，縮減指揮層級。 2003 蔡金泉岸與海不同組織間協調聯繫問題。文獻研究法、參與觀察法、案例研究。組織間合作的意願、誘因、能力、機制等，有許多不足之處或影響組織間合作的障礙。統一人事、獎懲及考績制度；修訂岸海合作績效核分制度；落實協調聯繫機制，發揮統合功能；擴大地區支援協調會報各層級參與人員；加強岸海每日通聯機制；建立岸海一體組織結構。 2003 李俊吉重塑組織架構、探討組織問題。文獻分析法、比較研究法。組織設計不完善；人員缺乏工作士氣、向心力、具不確定感；工作績效不如預期；專業人才不足且訓練不夠；未建立SOP。定位明確，加強事務與人員整合、增新裝備與修改配套法令與措施。

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2003 游乾賜岸、海分離合作不易，垂直構面層級聯繫困難；人事制度、體系紊亂。文獻分析法、比較研究法、參與觀察法。變革目標涉及組織結構重整、人事制度建立及科技化裝備構建等面向。採革命式組織變革，並以「結構重整」，配以「流程再造」及「創新」。建議變革：組織結構、人事制度、科技化裝備等。 2003 「機動巡邏站與安檢所歸併案」：建岸際雷達及船舶監控系統，精簡人力彈性靈活運用；成立海洋事務重要諮詢智庫「行政院海岸巡防署海洋事務研究委員會」：延聘海洋相關領域專家學者，彙整意見為施政參據，並為重要諮詢智庫。 2004 文振維組織變革對於基層人員影響、組織未來岸海合一人事制度之配套措施。質性研究方法 ( 文獻探討、深度訪談) 。岸海受文化不同配合度不高、外勤身分受質疑、專業經驗不足、薪資福利制度同工不同酬、升遷不暢通、軍職缺乏妥善生涯規劃、組織不斷調整，基層對未來充滿不確定和工作危機感。組織變革層面：推動岸海合一、規劃配套措施、人員專業化、規劃組調期程、設立海巡學校。人事制度層面：建立海巡人事條例、明定考績獎懲、擴大輔導轉考、增訂軍警文並用制。 2005 陳麗婷組織中薪資同工不同酬、升遷的多軌制，對績效與士氣造成影響。調查研究法、深度訪談法。員工對於現行月俸、加班費及薪資之公平性感到不滿意、員工對於現行升遷順暢性、績效性感到不滿意、員工屬性影響組織承諾的程度。檢討薪資結構，宣導目前乃過渡時期保障員工權益之作法。訂定軍文比例、任職標準及建立候用名冊。輔導軍職轉任。推動專屬人事制度。避免人才斷層危機。 2005 「岸海聯合勤務巡防區勤務統合中心」：任務編組13個巡防區統合地區內各岸、海勤務單位，共同執行巡防任務。 2006 黃小萍海巡組織其組織認同與組織效能之間的關係。文獻分析法、調查研究法。組織認同中上，產生休戚、牽連及忠誠感等感情涉入；組織效能中上，軍、警、文及關務，未造成隔閡、排斥、任務達成、績效表現；個人屬性在認同、效能上有顯著差異；認同與效能間有正相關。學術上：目前公部門組織認同與效能研究不足，持續量化質化研究，增進改革及創新，提升行政效能。實務上：1.海巡署應善用認同達成內整與適外變遷、融合新組織文化、人性化管理策略、培養尋求及整合外部資源能力、公平工作環境。2.海巡成員：要致力專業訓練及提升，增加核心能力，團隊學習，發展組織應變、創新、整合和學習能力。 2007 「修正海巡署及所屬機關組織法律八年條款」：修正解決海巡署實施八年後以文職人員為主，與同法總大隊全軍職之規定扞格衍生違法之爭議。 2008 杜吉祥組織變革內在與外在阻礙與組織績效之關聯性。次級資料分析法、深度訪談法。結構途徑： 1.層級多岸洋無法交流以因應國內外情勢轉變。2. 同工不同酬、體制無長期規劃、現職消極抗拒與認同危機、以訛傳訛影響工作士氣。3.未來組織變革應「成立海洋部，統一海洋事權」。技術途徑： 1.對裝備籌運、船艦籌建若符基層需求可提升績效。 2.善用科裝精進工法與技變。反之，等同浪費，無法提升績效。3.變革與調整對績效有正面助益。轉型與方向應明確，以發揮效能；岸、洋統合，整合應配套措施，共同海巡文化，提升組織績效。

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行為途徑： 1.適度獎勵可提升績效。2.人力素質攸關績效。3.歷年調整政策縮減人力並未對績效顯著影響。變革與調整困境的解決與回應：1.內部協調溝通、異中求同，擱置爭議，部外會商解決。2.積極推動海巡人事條例，達成同工同酬。3.結構岸海合一、扁平化設計。 2008 「強化編裝發展方案」提升維護主權及捍衛漁權能量：為落實我國對於東海、南海固有領域主權與主權權利，逐步推動「興建大型巡防救難艦艇」、「無償移撥40快砲及彈藥」、「辦理碼頭營舍移撥」及「充實基層海勤人力」等主要工作。 2009 黃正智組織成員對現行薪酬公平性認知程度與組織承諾關聯性問卷調查、立意抽樣調查、運用 SPSS統計分析進行相關分析。「薪酬認知公平」與「組織承諾」相當高的正向關係、員工外部認知公平的程度對組織承諾最具預測力、行政機關所獲得報酬相當，以反應其在就業市場上之價值。統一專業加給，符合公平原則、軍職內、外勤薪資差別化、統一海巡加給、建立海巡職系、工作量與薪資應符比例原則、爭取外勤情報加給、提高文職待遇、合理調整薪資差異、薪餉宜線上無紙化、型塑組織文化，強化組織福利、重視員工心理感受、有效實施薪酬溝通、成立海巡機關待遇調整研議委員會。 2009 謝添進海巡署成立迄今將屆 10 年4軌並行的人事管理制度，造成同工不同酬、升遷不公、獎懲不平等雜音，主事者及外界有不同的看法。文獻分析法、問卷調查分析法。海巡署多元併行的人事制度，相關文獻多從單向研究者出發，如任用制度及訓練制度等。透過系統整合方式，通盤檢視我國海巡人事制度及海巡署人力運用現況，參考主要國家海巡機關制度，印證行政學相關理論，最後針對海巡署軍、警、關務、文職等4類人員實施問卷調查，瞭解現職人員對未來人事制度的想法，據以研擬解決之道，並就實務面及制度面分析，提出近程、中程及遠程等具體建議，期磚引玉之效，以供未來進一步研究之借鏡，或有關當局制定人事法規之參考依據。 2009 「推動海洋科研合作機制」：與國研院台灣海洋科技研究中心建立合作平台，整合行政資源，建置水文資料庫，以提升執行海難救助及污染防治等工作。 2010 游乾賜海巡署多元人事之特異體質，易衍生弊端，迄今受限政府組織改造方案致該署組織調整迄未底定。比較分析法、經驗推論法。核心任務面：安檢機制亟需變革、多元人事軍警互鬥不利組織發展。裝備能量面：勤務效能提升及整合。組織結構面：海洋事務浩繁。總體法制面：人事多元制度紊亂，制定海巡人員職權行使法，保障人權並兼顧執法人員安全。更新設備及情資取代或調整安檢模式、調派人員駐外增進瞭解與友誼；保障現職朝全文職目標改革、設立海巡學校負責養成，職前及在職訓練；建置海上船舶動態資料庫各系統鏈結分享、空勤隊建置適海勤務機型提升巡防功能、海洋事務組織於部會上設決策及協調機構，並設海洋相關部會，專業及科技諮詢小組，網羅專家學者提供施政之參考，未來海巡暑宜隸屬海洋部會；制定「海岸巡防人員人事條例」，海巡人員職權行使法，以保障人權並兼顧執法人員安全。

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2010 蔡宏濤海巡署面臨組織改造，在組織變革不確定感、信任與組織承諾間的相關情形。文獻分析法、問卷調查分析法。一、組織變革前描述性方面：1.不確定感為負荷增加及可用資源減少。 2.認為同事、主管及組織是值得信任的。3.保有對組織的努力與價值承諾。二、各變項相關性方面：1.不確定感負向影響員工信任。2.不確定感認知負向影響組織承諾。3.信任正向影響組織承諾。三、個人屬性方面(員工之年齡、年資、身分別、職等及職務)： 1.對於不確定感具有顯著差異。2.對於信任具有顯著差異。3.對於組織承諾具有顯著差異。 1.儘早規劃因應未來工作分配及教育訓練，降低不確定感。2.規劃員工生涯發展制度，善用其對單位的信任與組織承諾。3.加強對年輕、年資短、中低職等人員宣導溝通組織調整內涵。最後針對研究對象、研究變項及研究方法方面提出後續研究建議，以供參考。 2010 「推動兩岸海上搜救合作，實施海峽兩岸海上聯合搜救演練」：推動兩岸海上搜救合作，於發生海難事故時，能依照就近、就便原則及時動員能量實施救助，以維護兩岸船舶航行與人民生命財產安全。 2011 高崇安調整「重陸輕海」思維模式，聚焦於海洋政策與機關的前瞻性政策議題。文獻與內容分析及深度訪談方式。整合前主要是組織間關係的轉變；整合時期是組織內部整合的努力，組織方面：橫向溝通不易，執行勤務無法統一。人員方面：同工不同酬；執法合理性有疑慮；人力老化。任務制度上：其他機關互相重疊；行政院組織改造後，主要是法制層面的海洋委員會與海巡署組織間與彼此組織內部的整合規劃。功能強化；人事整合；士氣提振。 2012 行政院組織改造 (2012年~2014年)，海洋委員會為行政院二級機關，掌理我國總體海洋政策、海洋資源、海域安全、海岸管理、海洋文教政策之規劃、推動與協調，統合各部相關海洋事務，並執行海域安全等事項；透過該會之政策統合、協調機制，強化橫向協調功能，加強海洋政策的規劃及落實；海洋委員會海巡署為行政院三級機關負責海域執法、海難搜救、漁業巡護、海洋環境保護等海洋事務執行能量，移入海洋委員會，可有效落實海洋政策執行成效，加強海域執法能力，強化海洋環境保護、海上搜救、犯罪防制、資源調查保育與科技研究發展等政策之協調整合，以落實海洋政策和藍色國土之永續發展。資料來源：本研究依相關文獻彙整 文獻分析：

一、有關組織運作面向：

2000 年 1 月 28 日正式成立行政院海巡署為我國「海岸巡防專責機構」，當年蔡崇謀在其碩士論文中，即提出重組組織機制，以專業分工、

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幕僚重整、組織精簡以提昇績效之建議。胡念祖在海巡署委託研究案中，建議組織應朝岸海合一及扁平化結構發展。蔡金泉碩士論文中，建議建立岸海一體組織結構；李俊吉碩士論文研究發現組織設計不完善；游乾賜建議革命式組織變革，並以「結構重整」，配以「流程再造」及「創新」。文振維碩士論文中，建議組織變革推動岸海合一。杜吉祥碩士論文中，發現組織層級過多、岸洋無法交流以因應國內外情勢轉變，建議岸、洋統合，整合應配套措施以提升組織績效。游乾賜博士論文中，建議海洋事務組織於部會上設決策及協調機構，並設海洋相關部會，專業及科技諮詢小組，網羅專家學者提供施政之參考，未來海巡暑宜隸屬海洋部會；蔡宏濤碩士論文中，建議組織結構儘早規劃因應未來工作分配及教育訓練，降低不確定感。高崇安碩士論文中，建議行政院組織改造後，主要是法制層面的海洋委員會與海巡署組織間與彼此組織內部的整合規劃。由文獻闡述觀之，係因海巡署成立時程短短 1 年，組織結構未能適時完善設計規劃所產生的缺陷，海巡署雖然歷經 10 餘年調適作為，但時至 2008 年前，「岸海合一」、「扁平化」仍然為研究文獻所重視之焦點，亦是箝制海巡署組織發展關鍵核心問題之一。再經由文獻分析顯示，行政院海巡署組織自成立時，即刻實施「同心方案」以凝聚共識及向心力，其後並持續推動「裁編安檢大隊」、「岸巡單位組織調整案」、「機動巡邏站與安檢所歸併案」、「岸海聯合勤務巡防區勤務統合中心」等組織法容許範圍內之組織調整作業，一方面實受《行政院海岸巡防署組織法》第 27 條規定的約制、另一方面則是組織朝向海域巡防發展的目標運作，督促組織歷經「磨合期」而入「轉型期」，歷程穩健中求發展，並非組織未重視結構因素，實因結構變革牽連範圍層面多元，尤其是組織改造，相對的在推動上阻力亦大，期間在行政院研考會與海巡署共同研議規劃努力下，配合行政院組織改造政策作為，適時通過成立行政院海委會，並於 2012 年 1 月 1 日為期 3 年內，完成組織整併啟動作業，在漸進式組織改造下，遂將「岸海合一」、「扁平化」之組織結構問題徹底終結。而對於各研究者透過文獻分析、深度訪談等資料蒐集方式，用以研究論證提出發現與建議，本文給予高度肯定，另高崇安碩士論文提出之法制層面的海洋委員會與海巡署組織間與彼此組織內部的整合規劃、或其他文獻有關海洋委員會組織過渡時期多久、何時成立海洋事務部等，自非本研究時程內所能探及之深度。