奏摺文書的制度化

壹、奏摺的推廣

康熙六十一年年底，康熙帝死後，雍正帝下令收繳康熙帝所寫的硃批 諭旨，其內容為：

在外出兵將軍，省分總督、巡撫、將軍、提督、總兵官各處所有朕 皇父硃批諭旨，俱著敬謹收集呈朕，如有抄寫、存留、隱匿、燒毀、

遺失，後日發覺，斷然不宥，必從重治罪；除係內阿哥等、舅舅隆 科多、大學士馬齊等外，滿漢大臣官員一應事件奉有皇父親手一應 硃批諭旨著敬謹收集呈朕。

此諭旨今若不收，後日不肖之徒云有皇父諭旨，妄行指稱生事並無 證據，大有關於朕皇父之聖治。再嗣後朕親手所批密旨，下次奏事 務必送進，亦不可抄寫存留。¹⁷¹

從上述史料記載可以看出，康熙晚期奏摺使用的對象已經逐漸擴大，

早期僅限於私人親信或要員，到了中後期以後，外省督撫提督和京中三品 以上大臣，甚至於科道言官都已經陸續被康熙帝授與奏摺密奏的權力。等 到雍正即帝位以後，又將奏摺的官員範圍擴大，使得布政使、按察使，甚 至一些道府、副將微員也被允許能夠奏摺密奏。而且奏摺的用途也隨之開 始擴大，康熙時期，奏摺一剛開始主要是用來刺探民情，瞭解地方雨雪糧 價的情況。到了雍正時期，用奏摺方式來奏聞請旨或處置地方行政事務的 情況愈來愈普遍。以下筆者將探討雍正初期將奏摺加以推廣的情況：

一、藩臬兩司

雍正初期翰林院編修李蘭奏稱：「近來督撫提鎮其權亦太盛矣，挾赫赫 炎炎之勢，令人敢怒不敢言，即有過舉，誰能參究？」他建議恢復「可以

171《雍正朝漢文硃批諭旨奏摺彙編》，（中國第一歷史檔案館編，上海：江蘇古籍出版社。）第一 冊，頁 33。

白簡從事之按臣。」¹⁷²然而當時的內閣學士查嗣庭並不贊同這樣的方法，而 是主張以督撫之下位尊權重的藩司來發揮制約作用，雍正元年查嗣庭密奏：

臣於本年正月間跪聆上諭，謂欲每省設一御史與督撫彼此相制，後 其事竟不果行。蓋皇上深悉從前巡按每與督撫爭權，反滋地方煩擾 故也。臣以為欲令督撫少知顧忌，莫若令各省藩司亦得用密摺啟奏。

夫今之藩司即古之方伯，職在承宣其任最重，凡民生利弊，屬員賢 否以及地方公事，本不宜袖手旁觀。今既得便宜上聞，與督撫雖無 相制之形，實有相制之勢，官既不煩添設，權亦不患獨操矣。¹⁷³

從這段史料中可以看出二點意義。首先，雍正帝原本打算在地方各省 設一御史負責糾察督撫，然而此一構想最後取消了，原因在於雍正皇帝記 取了明代後期巡按箝制督撫導致地方行政混亂的教訓。也就是說設置御史 以糾察督撫恐怕只會重蹈覆轍而已。其次，連查嗣庭這位官員也都非常明 白瞭解到奏摺文書的功能與好處，他提出了讓既有的藩司官員擁有奏摺權 的建議，這不僅可以不用再額外增設官員製造麻煩，也可以讓君主掌握地 方官員的動態，更可以使藩司官員在皇帝的掌控之下，避免權力坐大而威 逼督撫上司。

在此以後，藩司官員密奏上司的官箴操守和政務動態，逐漸成為雍正 帝慣用的手段。從現存的《雍正朝漢文珠批諭旨奏摺彙編》中，可以發現雍 正帝常要求藩司官員據實密奏其上司督撫官員的操守和辦事動態。不過值 得注意的是，實際上雍正帝同時也會要求督撫查察其下屬。譬如浙江布政 使佟吉圖為人強幹，雍正帝要求浙江巡撫李衛曰：「有人說他操守平常，近 日不甚愜意實心辦事，你到任看他如何行動，據實奏來。」之後李衛覆奏 說：「臣初以為其人必有操守才幹，故爾驕人，乃察其實皆假手吏役，不但 不愜意辦事，而吏治皆在浮面處掩飾，實未練達，案件錯誤者甚多，其操 守竟亦平常。」然而布政使佟吉圖卻毫不知情，還向雍正帝稱讚李衛說：「辦

172郭成康，《十八世紀的中國政治》，頁 134。（臺北：雲龍出版社，2003 年 3 月一版）

173《雍正朝漢文硃批諭旨奏摺彙編》，第二冊，頁 110。（中國第一歷史檔案館編，上海：江蘇古 籍出版社。）

事敏練，非臣所及，至浙中與臣原無不相得之處。」¹⁷⁴

從上述事實可以發現，奏摺文書的功能使皇帝能夠強化對於地方政情 和官員操守的掌握，不僅可以使資訊內容的真實性大為提高，又可以避免 官員彼此之間的衝突表面化。不過其缺點為走向了「秘密政治」，督撫藩臬 之間以密摺互相糾察對方，有陷於孤立狀態，必須時時刻刻防範他人的恐 懼感。

而對於秘密政治的缺失，當時也有官員表達出不滿的聲音。譬如雍正帝死 後，就有官員謝濟世上陳《論開言路疏》，認為「欲收開言路之例，且先除 開言路之弊」，這裡所謂「言路之弊」就是指奏摺告密。他認為「告密之例，

小人多以此讒害君子，首告者不知主名，被告者無由申訴，上下相忌，君 臣相疑。」因此，奏摺文書的擴大使用，使得中央地方上下官員互相告密，

這可以說是一種「秘密政治」了，能否運用得當，關鍵在於君主一人才幹 能否駕馭得當。

二、道員、知府、同知、武弁副將

雍正帝將奏摺推廣到道員、知府等微員的用心何在，他曾經明白的公 開宣諭：

虞書曰：明四目達四聰。先儒註曰：廣四方之視聽，以決天下之壅 蔽也。蓋天下之患，莫大於耳目錮蔽，民情物理不能上聞，則雖有 勵精圖治之心，而措置未必合宜，究難成一道同風之盛。是以各省 督撫大臣於本章之外，有具摺之例，又以督撫一人之耳目有限，各 省之事，豈無督撫所不及知，或督撫所不肯言者，於是又有准提鎮 藩臬具摺奏事之旨，即道員武弁等亦間有之。此無非公聽並觀，欲 周知外間之情形耳。¹⁷⁵

從上述諭旨可以看出，雍正帝授予道府微員具摺密奏權之原因，在於

174郭成康，《十八世紀的中國政治》，頁 136-137。（臺北：雲龍出版社，2003 年 3 月一版）

175《世宗憲皇帝實錄》，卷九六，頁 4-5，康熙八年七月。（北京：中華書局，1986 年）。

想要透過地方微員來廣泛地收集地方資訊和民間動態，藉以達到周知天下 的目的。奏摺權官員對象的擴大等於使地方行政官員也都成為皇帝的耳 目，還遍及於全國各地，其發揮的效果等於可以取代了科道官員的糾察功 能。而這也其實也可以反襯出康熙、雍正二帝對於科道監察官員的不信任 和功能不彰的看法，所以才要使得行政官員也成為皇帝之耳目。

三、科道官員

雍正元年二月雍正帝特諭科道官員曰：

皇考臨御六十餘年，至聖至明，無日不以國計民生為念。凡所以咨 訪吏治，通達民情之意，至為殷切。邇年以來無知小人見科道疏章 稀少，遂疑皇考不甚信納羣言，又譏言官皆緘默取容，此大失皇考 本懷，真所謂坐井觀天也。當時內而滿漢大臣，外而督撫提鎮，皆 許其密摺言事。蓋因各省地方事務，督撫身親閱歷，自能詳悉周知，

較言臣風聞言事，勝什倍矣。以此，皇考據所聞見，折衷行之，大 小國政，措置咸宜。言官無所用其建白，而實則天下之利弊，無不 洞燭於聖心也。

朕仰承大統，一切遵守成憲，尤以求言為急。在京滿漢大臣，外省 督撫提鎮，仍令摺奏外。爾等科道諸臣，原為朝廷耳目之官，凡有 所見，自應竭誠入告，絕去避嫌顧忌之私，乃為忠藎。若此時不能 盡言，即日後官至大僚，豈能期爾建立謀猷。今著各科道每日一人 上一密摺，輪流具奏，一摺只言一事，無論大小時務，皆許據實敷 陳，即或無事可言，摺內亦必聲明無可言之故。

在外候旨或召進面見或令且退，其所言果是，朕即時行。即或未甚 切當，朕亦留中不發，不令人知。儻有徇私挾讎等情，巧為瀆奏，

亦不能惑朕之耳目也。摺內之言，不許與人參酌，如有漏洩或同僚 知而言之，則同僚即可據以密聞。朕將兩人之摺，合驗情事，必不 能隱諱推諉矣。至於有能面折廷諍或彈劾權要或更革弊端，不妨仍

以露章奏聞，朕亦不拒。¹⁷⁶

這段諭旨的內容，明白的提到了奏摺文書和監察制度二者的關係。此 諭旨共可以分為三段，每一段內容都透露出重大的意涵在內：

在第一段內容中，雍正帝提到其父親康熙帝並非不肯「信納羣言」，也 並非對於言官有所偏見而「譏言官皆緘默取容」，而是因為康熙帝在運用奏 摺文書功能以後，實際上奏摺文書所發揮的功能和言官風聞言事相比，明 顯「勝什倍矣」。這是雍正帝第一次直接將奏摺文書和風聞言事二者進行比 較。很明顯的可以看出，在他心中，他認為奏摺文書已經能夠克服明代以 來監察制度所造成的弊病。

在第二段內容中，雍正帝要求科道官員無論大小時務，都必須每日一 摺，這很明顯和雍正帝要求道府微員「實有可奏之事，便一月兩三次奏聞 何妨，如無可奏處，便數年不奏亦不罪汝也。」¹⁷⁷，明顯有所差別。筆者認 為原因乃是雍正帝依然將奏摺文書與監察制度二者有所區分，奏摺文書主 要目的在於掌握地方民情動態，而監察官員主要職責在於糾察中央地方上 下官員和政務得失。其次，雍正帝課以科道官員有密奏的「義務」，所以才 又特別聲明交代「無事可言，摺內亦必聲明無可言之故」，也就是說具摺密 奏對科道官員來說，是一種義務，乃是他們應盡的職責，如果不盡責，就 必須交代原因何在。而非像道府微員，則是擁有密奏的「權力」，是一種皇 帝特別授予的權力，道府微員並沒有具摺密奏的義務，所以在次數和時間

在第二段內容中，雍正帝要求科道官員無論大小時務，都必須每日一 摺，這很明顯和雍正帝要求道府微員「實有可奏之事，便一月兩三次奏聞 何妨，如無可奏處，便數年不奏亦不罪汝也。」¹⁷⁷，明顯有所差別。筆者認 為原因乃是雍正帝依然將奏摺文書與監察制度二者有所區分，奏摺文書主 要目的在於掌握地方民情動態，而監察官員主要職責在於糾察中央地方上 下官員和政務得失。其次，雍正帝課以科道官員有密奏的「義務」，所以才 又特別聲明交代「無事可言，摺內亦必聲明無可言之故」，也就是說具摺密 奏對科道官員來說，是一種義務，乃是他們應盡的職責，如果不盡責，就 必須交代原因何在。而非像道府微員，則是擁有密奏的「權力」，是一種皇 帝特別授予的權力，道府微員並沒有具摺密奏的義務，所以在次數和時間