臺省合一改革的再檢討

依據《清會典事例》卷一〇一四之記載，雍正元年規定：

掌印給事中，責任緊要，交都察院公同揀選保奏。又定，各科掌印 給事中員缺，該科移會吏部，開列各科不掌印之給事中，送院揀選二 人，出具考語，送回吏科。繕本具題，用都察院印。¹⁶⁶

從上述史料記載可以發現，雍正帝此一命令使得六科給事中的地位發 生變化，這就是一般所習稱的「臺省合一」改革。在明代，六科給事中為 獨立一曹，並不隸屬於都察院，其原因在於六科給事中在制度規定上仍然 具有封駁之職權，所以還是和隸屬於都察院的十五道監察御史有所區分。

也就是說明代六科給事中就制度規定上仍然保有「言官」的色彩，和十五 道監察御史的「察官」角色，有所差別。

雍正帝此一命令，使得揀選、考核、保奏六科掌印給事中官員的權力 交給都察院，也就是說六科給事中失去了原本為獨立一曹的地位，轉而成 為了隸屬於都察院下屬的官員。而都察院的監察御史，向例有巡視京師五 城、京倉、通倉、巡鹽、巡漕等差，當六科給事中歸屬都察院考核後，都 御史長官也把他們和監察御史一體對待，巡視城、倉、鹽、漕等。換句話 說，就制度變化的角度來看，六科給事中的職權範圍反而因此而增加了。

值得注意的是，原本六科所具有的封駁權，並沒有因此發生變動，在制度 規定上其實依舊存在的。因此，雍正帝此一命令到底具有什麼歷史意義，

筆者認為必須從實質運作和制度規定分別來加以探討，才能得知此一變動 的真實面貌。

166《清會典事例》第十一冊，卷一０一四，（北京：中華書局，1991 年），據光緖二十五年石印本 影印。

以往歷史學界對於雍正元年所進行的「臺省合一改革」的看法與評價 大都相同，以下筆者將舉出數個例子來提出進一步的討論：

學者馮爾康在其所著作《雍正傳》一書中認為：

六科，原是一個衙署，職責是所謂「傳達綸音，稽考庶政」。它把皇 帝批過的臣工題本，從內閣領出，謄抄清楚，發給有關部門執行。

它不僅轉發文件，還具有封駁權，已經皇帝批准的奏章，六科認為 有不妥的地方，可以封還執奏，若內閣票簽批本錯誤，原奏章的失 當之處，就應當接受它的駁正。它還稽察六部，察核奉旨事件完結 情況，如有遷延遲誤情事，即行參奏。六科給事中所理之事，在唐 朝屬於門下省，是宰執機關的事情，清初雖沿元、明之舊，沒有門 下省，但給事中有封還奏章之權，職位不高，而地位重要。

給事中自歸都察院管轄，被按照御史來分派差遣，原來分外的事多 了，以至「奔走內外，朝夕不遑」，原屬分內的事，沒有時間和精力 去管。有時大量被派遣出去，本科只留一人，忙不過來，把領到的 本章，匆匆發出，來不及詳細審讀，封駁就無從談起了。這樣就削 弱了給事中的職權，使他們等同於御史了。都察院在唐代為御史臺，

雍正使六科實質上隸屬於都察院，按當時的說法，是「臺省合 一」。……

臺省合一，削弱六科諫議權，加強都察院對臣工的監察，兩者相輔 相成，是強化皇權的兩個側面。雍正這一改制，使皇帝更加集權了。

167

而吳致遠在其碩士論文〈清代中央監察制度之研究〉一文中則認為：

167馮爾康，《雍正傳》，（臺北：臺灣商務印書館，2001 年），頁 293-294。

清代之監察制度自雍正將六科給事中隸都察院以後，其糾彈權之行 使，有科道並稱、內外不分之現象。其原因乃是臺諫合一後，六科 給事中亦參加御史之監察任務，御史除分道監察外，並與給事中分 任巡倉、巡漕、巡鹽、巡城等事，故常以科道並稱。蓋科道已均同 為監察官職矣。其次，所謂內外不分，是因清制將中樞各機關亦加 以劃分，配與各道稽察，即各道之監察範圍除特定地方區域外，亦 含中央各機關，造成十五道監察御史除可對外各地方特定區域行使 監察，亦得對內各中央機關進行糾彈，此一情形亦稱之為「科道並 行。」¹⁶⁸

又學者孟森對此事的批評為：

使諫臣之職混同於臺臣，所許風聞言事，乃摭拾臣民愆慝以為朝廷 耳目。其於主德之污隆，王言之得失，士大夫無糾繩之責。具曰予 聖言莫之違，所謂一言喪邦，昧乎孔門所戒，蓋自諫官失職始。¹⁶⁹

至於郭成康在其所著作《十八世紀的中國政治》一書中則認為：

政治架構獨重諫官責任的設計，顯然涵有預防和制約皇權濫用的深 意。而欲拔本塞源，雍正帝最簡潔最有效的對策就是所謂「臺省合 一」，讓本屬門下、中書的諫官與隸於御史臺的察官們渾之為一，共 同充當皇帝糾察百司的耳目和搏擊權奸貪劣的爪牙。六科之類礙手 礙腳，拖泥帶水的羈絆一旦揮之而去，皇權自然可以暢達無阻地施 行了。¹⁷⁰

筆者對於上述學者專家的評論和看法，想提出幾點不同的意見：

首先，依據本第三章第三節「清初入關後監察制度的運作」的討論可

168吳致遠，＜清代中央監察制度之研究＞，政治大學政治研究所碩士論文，2001 年。頁 61。

169孟森，《明清史論著集刊》，（臺北：南天出版社，1987 年），上冊，頁 135-136。

170郭成康，《十八世紀的中國政治》，頁 218。（臺北：雲龍出版社，2003 年 3 月一版）

以發現順治時期之「與各部無涉」、「條陳政事」、「外國機密」、「奇特謀略」

等四類事務，並沒有送達六部，而都察院得以與聞的事務則是「部臣不聽，

致有遲誤」、「部議舛謬，不合事宜」、「參劾部臣章奏」、「冤抑苦情，不肯 代為上達」等四類事務，如此看來，都察院的職權對於國家某些特定重要 政務根本無法與聞，換句話說，就制度的實質運作來看，六科給事中早在 順治時期因為對於重要政務其實無法與聞，也就等於對這些重要政務沒有 封駁權了。所以馮爾康先生說「臺省合一」的改革，削弱六科給事中的諫 議權或封駁權，這樣的說法未必符合實際面貌，因為從順治時期的本章制 度的變化來看，「與各部無涉」、「條陳政事」、「外國機密」、「奇特謀略」等 四類事務，六科給事中早就已經無法進行封駁或提出諫議了。

其次，從制度的發展演變來看，清初入關以後，「六科給事中」和「十 五道監察御史」的角色定位，在滿人君主的眼光中，都是屬於皇帝的耳目，

都是偏向「察官」的性質，入關初期早就已經存在「科道不分」的事實。

所以在雍正元年所進行的「臺省合一」改革，只不過將既定的事實加以制 度化確定下來而已，雍正帝並沒有針對「言官」和「察官」的內涵進行實 質的變動改革。至於吳致遠所說的「科道並稱」，筆者認為倒不如說是六科 給事中職權範圍的擴大，使六科給事中的角色定位更向「察官」混同。

第三，諫官失職的現象實際上遠從宋代開始，就已經出現了。因為從 宋代以後，諫官的角色定位就已經出現變化，不再是針對「主德之污隆、

王言之得失」進行諫諍，反而轉向對宰相以下百官的政治決策進行干預。

到了明代，六科給事中雖然就制度規定上仍然具有封駁權，可以箝制君權。

但就實質運作上來看，反而大都是在箝制和干預六部百官的決策，而君主 對於其角色的定位，也已非是純粹的「言官」，而是具有更多「察官」的色 彩。到了清代初期，滿人君主更是將科道官員二者很明顯的都同樣當作是

「朝廷耳目」的察官了。也就是說，清朝入關一開始，早就沒有漢唐時期 定義下的「言官」了。因此，臺省合一改革實際上並沒有將「言官」轉變 成「察官」，而只是除去了「六科給事中」的言官外殼，使他們名符其實，

正式和「十五道監察御史」混同為一，都成為察官而已。

所以，如果從監察制度的實質運作脈絡來觀察，臺省合一的改革，實 際上並沒有發生「言官」此一角色被併入到「察官」之內的事實發生，其 根本原因在於，清初入關後，早就已經沒有所謂「言官」角色的存在了。

科道官員對於君主的「諫諍權」能否發揮效用，關鍵僅在於君主一人 是否有無意願接納。而科道官員的「封駁權」，早已因為順治時期以後對於 本章制度運作程序的改革與康熙時期奏摺的出現，逐漸被削弱，而非雍正 帝實行臺省合一的改革後，才使科道官員的封駁權被削弱。

筆者認為以上所述四點有助於進一步瞭解雍正元年「臺省合一改革」

事件的全貌，以往學者對於臺省合一改革的評價和看法，筆者認為或許有 加以補充並進一步說明的餘地。