第二節 府會關係與議員質詢策略
中央與地方及地方間的關係學理上稱之為「府際關係」（Intergovernmental Re-lations）（紀俊臣 1999），「府會關係」是指地方行政機關與地方立法機關之間的權 責制衡關係，亦是地方行政機關與地方立法機關間之權力運作關係。地方政府不同於 中央政府，乃國家特定區域內依憲法或中央法律（令）之規定，自行處理局部性事務，
是無主權的統治機關，為了統治權的行使，自然也應該設有表達人民意思和訴求的機 關。所以地方政府包括表達民意的意思機關－議會及表達人民訴求的執行機關－行政 機關（薄慶玖 1990）。
在臺東縣府會關係的互動上，地方派系也一直扮演著很重要的角色。由於國民 黨在臺東長期執政，歷任縣長與議長等重要職務均係出身派系人物，雖不同派系，但 府會關係都相安無事。在下文中，即針對臺東縣府會關係互動上所扮演的角色進行探 討。
一、 府會關係的營造
以臺東縣政府的角度，府會的政治運作關係是制衡而非對立，所營造出是和諧、
相互尊重、彼此之間是溝通協調。地方議會是地方議事機關，與地方政府都是地方自 治團體，相輔相成、分工合作，而非牽制、更非對抗。如果府會之間不和諧，對地方 府會職權及行政效率必然大受影響。因此，縣政府與縣議會之間雖然會因意見分歧而 導使議程的延宕，但在衝突的表象下，兩者亦不乏有水乳交融的合作情境。
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地方府會關係是否能順利發展及和諧，最主要還是取決質詢權運作是否良好。如 能透過質詢權的合理的運作，落實地方府會之間的關係，則為人民參政及民意上表達 最有效的管道。代表民意的地方議會，在消極面是可牽制、防範及監督縣政是否有違 反民意的政策，在積極面則是要輔助行政部門對地方自治之推行。因此，質詢權的分 工合作、互相尊重及合理上的運作，可以促成地方府會關係之正常發展，共策自治事 業之推行。
「在定期大會前都會有各單位檢討，這都是每位議員在任何局處施政作為和政 策的推動，都可以提出反應，覺得當行政部門做的好，在會議上給予支持肯定，
當然有些不完備的地方也可以提出討論，請他們作立即改善或者是協助。我認 為正反兩面都應該要給予支持各肯定，也請他們來協助。他們已經制定好的政 策，透過質詢有稍作修正或者也是會改變，舉例來說上個定期會農業處審查通 過自治條例，有關省道旁幾公尺不能養牛隻，當時我和鄭崗山議員都有適時提 出來，因為我們轄區內也有相關的省道，法令的制訂，當然無法完全都適用在 各地方，若無法有效適用在其他地方時，其他選區的議員一定會跳出來反應， 那 時候也很感謝農業處，我們有反應有關距離等問題，建議請農業處回去省思時，
有採納我們建議才作修正，當時若沒有作修正，我看其他選區也會影響到。」
（A1）
「府會若和諧，議員的質詢會較理性的探討縣政，相對地，對議案的意見也較 少，而對縣政府預算的編列內容與使用狀況是否合理等也較少去著墨。」（C1）
「在府會關係和諧情形下，平時就可透過其他管道和行政機關首長溝通，在質 詢時當然就會點到為止，不會造成針鋒相對之場面，甚至也會有鼓勵多於責備 之情形發生；如府會不和諧，那質詢時力道和言詞就會有所不同了。」（C2）
「府會之間的和諧事關議員質詢的方式及議題。議員在質詢前，會對縣府要求 提供資料及資訊。縣府也會在質詢前，拜訪議員主動提供資料或是事先說明問 題的解決。」（C3）
臺東縣府會關係可以從以下幾個面向來理解：
（一）預算的審議
由於預算案關係行政部門的施政，府會之間的互動也會特別的頻繁與密切。縣長 及縣政府各一級局處主管為求日後業務施政方針能順利的推展，更希望各局處預算都
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能全數通過。在審議預算案會期前，通常縣長會率領各一級局處主管以拜會或聚餐的 方式與議員溝通協調，期能讓議員瞭解預算案的內容及重要性，並請其給予指導及 修正，最根本是希望議員能一刀未剪順利通過。
而 這 其 中 議 會 黨 團 在 審 查 預 算 前 怎 麼 運 作 及 「 護 航 」 呢 ？ 由於縣長與議 長屬同一政黨，議會黨團書記長會召集黨籍縣長、黨籍議員召開會議，說明及瞭解預 算及縣長施政方針，希望黨籍議員支持，減少彼此對立及化解衝突。由於臺東縣國民 黨一黨獨大，有足夠人數控制整個議事及預算，府會之間互相尊重及分工，幾乎不會 影響縣長施政方針。以本屆來說，縣長因曾任議會議長，曾帶領將近一半老同事，又 曾當過議員，知道議員背負選民的期許及壓力，會給予適時協助6。在議會同黨及友黨 議員支持之下，對於預算基本都不會發生太大的歧見及刪減，這可從近十年議會對縣 政府預算的支持看得出來（如表 3-2）。
6 協助項目包括：補助經費建設農路、排水溝、道路鋪設及堤防維修（護）；辦理臺東縣盛大的節慶及 各部落豐年祭、社團等活動經費；購置學校設備如冷氣、視聽小型設備、里（鄉、鎮）路口監視器、
社團小型音響等設備費。
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表 3-2 臺東縣 101-110 年度總預算刪減情形 （單位:千元）
年度 原預算數
（預算案） 刪減數 刪減後預算
（法定預算） 刪減幅度 101 14,441,385 126,443
（興建焚化爐預算） 14,314,942 0.8756%
102 14,395,960 300 14,395,660 0.0021%
103 14,628,032 0 14,628,032 0.0000%
104 14,340,106 0 14,340,106 0.0000%
105 15,452,960 10,200 15,442,760 0.0660%
106 16,052,336 51,000 16,001,336 0.3177%
107 19,029,687 3,000 19,026,687 0.0158%
108 16,479,185 0 16,479,185 0.0000%
109 19,623,978 0 19,623,978 0.0000%
110 20,676,878 300 20,676,578 0.0015%
合計 165,120,507 191,243 164,929,264 0.1158%
資料來源：臺東縣政府主計處提供，2021年4月。
至於縣長與議員之間最大的妥協便是「統籌款」，在預算編列工程配合款方便議 員運用於選區服務。議 員 本 應 於 民 意 代 表 的 職 責 需 堅 持 嚴 格 審 議「 監 督 」的 原 則，但是基於自身的利益會藉此機會向縣長或縣府相關主管提出條件。諸如：補助議 員小型工程分配款、增加選區的建設或活動。倘若局處主管業務上不配合或是人際關 係不好等，議員通常不會動員拒審，只是提案擱置或小幅刪減預算加以「提醒」。由 於編列工程配合款的權限在縣長手中，每年給予每位議員同樣的額度（設備費及活動 費），除了議員爭取或施壓的強度，縣長則會視交情及地方是否有急迫性需求而另外 再分配小額補助。從分配款及地方建設推行可知縣長與議員之間的分工合作。曾有卸 任縣長與某議員為不同黨派、不同的政治理念及私人恩怨，在質詢時常常擦槍走火，
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在任期當中統籌款也未分配給該議員。所以，審查預算的會期經常會發生府會關係緊 張的局面。一般也認為，縣政預算被刪減的多 寡 與 府 會 的 和 諧 與 否 有 密 切 關 係（ 連 哲 偉 1993:84）。
（二）議題的社會能見度
議員登記委員會是依個人對於選民服務案件的需求及專業熟稔為主。近年來，
議員對於建設與農業議案比較有興趣，主要是因與選民的服務案有關。例如選民委託 案件牽涉有農路、道路、堤防、排水溝、擋土牆、水土保持等建設、縣有土地的利用、
建設開發、觀光及產業、畜（禽）牧、農業產品等，議員通常會在縣府業務單位工作 檢討時提出質詢，但議員質詢時不會針對自己因為擔任那個委員會而特別質詢，仍以 選民服務案件及選區發生的事件為主，如表 3-3。
表3-3 臺東縣第19屆議會縣議員提案類型統計
類別 件數 類別 件數
民政 4 原民 14
財政 3 交觀 25
建設 166 警政 21
教育 11 衛生 14
農業 163 環保 5
地政 5 國計 4
消防 5 稅務 2
人事 2 主計 2
行政 2 社會 2
資料來源：臺東縣議會第19屆第1、2定期會暨2~7次臨時會議案執行情形報告（108年10月及110年3月），
臺東縣議會議事組提供（2021年4月）。
「而我個人認為最熱門的委員會不外乎建設審查委員會，因為攸關縣政發展的 整個大小建設。」（A2）
「我覺得（質詢）這有時候對環境的敏銳度，例如說我們看到一顆樹，我們才 能夠從這顆樹去想它可能牽涉到的什麼議題，例如說環保議題，或是綠美化的 議題，或是類似人行道的路樹請怎麼樣種植、修剪或是對於他未來景觀設計等 等。」（A3）
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到底我們臺東縣到底缺乏什麼？或是需要什麼東西？需要什麼建設？一般來講，
我們就會提出這個政見來讓縣府去做擬定或去思考怎麼推動，或是能不能推動的 一個可行性的一個評估。。。對縣政來講，臺東目前最關注的是環境的議題，再 來就是產業的發展的議題，再來就是交通建設的部份，其他的才輪到生活環境改 善部份，基本上以這四大主軸，其實對臺東縣的關注部份就很夠。」（A3）
「政府施政不一定是對的，或者是不一定是完美完善的，總是有一些缺點，這些 缺點議員可以藉這個管道，剛所講的，拿那個資料。。。舉例來說，剛才我看到 網路，縣長在講路堤共構，臉書上說打通任督二脈，若是我來質詢，我就會討論 臺東交通，透過縣政府的資料，就可以想到哪些地方可以做的，這個時候就可以 利用質詢時來表達說哪一個地方政策需要加強改進，或是需要施作。政府機關的 施政資料或者是媒體，當這些資料議員取得時候，當這政府做的是正面的，可以 透過質詢來幫政府講好話，也可以透過這些資料，在反對的立場議員透過資料對 政府的監督，哪些應該做的，而沒有做的，哪些應該快點做的，覺得做的很怠慢，
議會的質詢就是很好的機會了。」（A4）
就以本屆第 4 次定期會議員總質詢的主題，研究者發現對於議員質詢主題除了
就以本屆第 4 次定期會議員總質詢的主題，研究者發現對於議員質詢主題除了