國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文
指導教授：靳菱菱 博士
我國地方議會質詢權運用之研究－
以臺東縣為例
研究生：吳秀華 撰
中華民國一一○年七月
國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文
我國地方議會質詢權運用之研究－
以臺東縣為例
研究生：吳秀華 撰 指導教授：靳菱菱 博士
中華民國一一○年七月
謝 誌
時光荏苒，兩年的研究生生涯即將告一段落，回想這二年來的求學點滴，在工作、
家庭、學業都需兼顧之下，我們一路走來確實辛苦不易，但老師們的督促和同學之間 的相互鼓勵，終於我們順利畢業了！
本論文能夠完成，首先要感謝我的指導教授靳菱菱老師在我論文題目確定之際，
立刻給予我寫作的方向和指引，一次又一次的修正和建議，往往在深夜仍收到您的回 信，我知道那是您犧牲休息時間修改論文，只為了讓我能如期完成，因您這樣的關懷 和鼓勵，鞭策了我按步就班渡過了論文撰寫的煎熬和懷疑人生的那段時光。感謝口試 委員柯志昌教授和彭堅汶教授的寶貴意見，以不同角度的思考讓我的論文更臻嚴謹完 備。感謝所有接受訪談的對象，因為有你們的暢所欲言，論文才能順利付梓。
我要感謝公事系這兩年來指導過我們這一班的班導柯志昌教授、靳菱菱教授、李 玉芬教授、謝志龍教授、劉麗娟教授、盧浩平教授，您們認真授課的精神讓我們這群 遠離校園已久的碩班生能有更多框架外的思考，來關心公共事務和應對職場挑戰。謝 謝最有衝勁的同班同學，雖然我們來自不同領域，但我們是最有向心力的一班，不論 是同學精彩的報告、熱烈的課堂討論、午後偷偷打瞌睡的時光、或是努力取悅老師的 點點滴滴，都將是大家最美好的回憶！最後感謝我的家人，有你們的支持，讓我可以 勇敢追求夢想！
謹以此篇論文~獻給所有幫助過我的貴人們!
吳秀華 2021 年 7 月
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我國地方議會質詢權運用之研究
－以臺東縣為例
吳秀華
國立臺東大學公共與文化事務學系
摘要
「縣議會」為地方立法機關，也是民意機關，肩負反應民意、監督縣 政及提供施政建言之重責大任，因此地方自治的良窳繫於會務之運作。故 本論文主要研究目的是從質詢角度探討地方立法機關與行政部門的互動 關係，了解議員對質詢權的操作與運用模式，檢視議會政治的特性與民主 政治之間的關係。
本研究以臺東縣議會為例，以訪談法及參與觀察法探討議員個人特質 及官員對於質詢制度的運用，透過12位受訪者深入訪談以了解議員對質詢 權的運用模式。研究發現：府會和諧背後質詢監督機制效能不彰、議員專 業素養有待加強、制／修訂質詢法規規範、行政機關應建立透明化及溝通 聯絡管道。透過對本文分析可以得到以下的建議：加強質詢監督機制效能、
強化紀律制度、提昇議員素養及專業知識效能、確立地方政府推動政策之 透明化及加強府會聯絡人權責。
本文從實際運作面檢視臺東縣議會質詢權之制度缺失，提供臺東縣議 會質詢權制度之改進方向。
關鍵詞：質詢權、臺東縣議會、府會關係
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Study on the Right to Inquire ：A Case Study of Taitung County Council
Wu, Hsiu-Hua Abstract
The county council is a local legislature and organizes the public opinions. It is re- sponsible for responding to public opinions, supervising county administrations, and providing administrative advices. Therefore, the goodness of local autonomy lies in the op- eration of conference affairs. The main purpose of this paper is to explore the interactions between the local legislature and the administrative departments from the perspective of inquiry. It aims to understand the operations and usages of power of inquiry by members, and to examine the relationship between the characteristics of parliamentary politics and democratic politics.
The case study, depth interview and participatory observation were used to explore the personal characteristics of the members and the officials' how to operate the questioning system. The study found out that behind the harmony of the government, the questioning and supervision mechanism is not effective, the professionalism of members should be strengthened, the questioning laws and regulations should be formulated/revised, and the administrative organizations should establish transparent communication channels. The following suggestions can be obtained. We should strengthen the effectiveness of the in- quiry and supervision mechanism, and rebuild the discipline system. The county council has to improve the personal literacy and professional knowledge efficiency of parliamen- tarians, and establish the transparency of local government’s promoted policies and the re- sponsibilities.
This study examines the system of Taitung County Council’s inquiries right from the actual operations, and provides directions for improvement of the Taitung County Council's inquiry power system.
Keywords: The Right to Inquire, Taitung County Council, Relationship between Local
Government and Councils
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目錄
第 一章 緒論 ... . ... .... .... .... .... .... .... ... .... .... .... .... .... .... ... .... .... . ...1
第一節 研究動機與目的………....1
第二節 研究方法………....2
第三節 研究架構………... ...8
第四節 研究流程………....9
第 二 章 文 獻 探 討 .. .. . . .. . .. . .. . . .. . .. . .. . .. . .. .. . . .. . .. . .. . . .. . .. . .. . .. . .. .. . . .. . .. . .. . . 1 0 第一節 民意機關的質詢制度 ………10
第二節 各國民主國家質詢制度………...12
第三節 我國質詢制度………..18
第四節 國內質詢權相關研究…... ...23
第 三 章 臺 東 縣 議 會 質 詢 制 度 與 現 況 . . . 2 6 第一節 臺東縣議會質詢權組織架構及職權. ………...26
第二節 府會關係與議員質詢策略. …...………...31
第三節 影響議員質詢之因素…………...42
第四節 議員質詢品質與地方發展關係……...……...46
第 四 章 地 方 民 主 治 理 的 現 況 與 困 境 . . . 5 2 第一節 民主治理在地方的理想與現實…………...52
第二節 質詢權弱化對地方發展的影響…………...53
第三節 議會職能強化.. ...…...56
第 五 章 結 論 與 建 議 . . . 6 3 第一節 研究發現.……...63
第二節 研究建議...……...64
參考書目... ...66 附 錄 一 訪 談 稿 逐 字 稿 . . . 7 0 附 錄 二 臺 東 縣 議 會 議 事 規 則 . . . 9 7
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表目錄
表 1-1 受訪者背景...7
表 3-1 臺東縣議會委員會及職掌...29
表 3-2 臺東縣101-110年度總預算刪減情形...34
表 3-3 臺東縣第19屆議會縣議員提案類型統計...35
表 3-4 臺東縣議會第19屆第4次定期會議員總質詢議題...38
表 3-5 臺東縣議會第19屆議事日程 安排臺東縣政府至大會
專案報告...40
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圖目錄
圖 1-1 研究架構…...8
圖 1-2 研究流程...9
圖 3-1 臺東縣議會之議會組織...28
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第一章 緒論
第一節 研究動機及研究目的
我國的地方制度是屬於權力分立制，依據現行憲法及其增修條文之規定，縣長與 縣議會都須向選民負責及被監督。另因地方行政首長與民意代表均為人民選舉產生，
各自掌理行政權與立法權，惟其內部必定有一套監督制衡的運作機制規範，使地方行 政部門與立法部門能夠相互配合，維持府會良好的關係。
府會之間監督與運作主要是依「地方制度法」第48條規定：「議會、代表會定期 會開會時，有向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；其質詢分為施政 總質詢及業務質詢。業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。」議員對於行政部門 所提出施政方針、施政報告、或個人行為產生疑慮時，可以口頭或書面的方式在議會 開議時提出質詢，要求行政首長或一級主管以口頭或書面方式在一定期限內給予答覆 和說明。此方式為立法部門監督及督促行政部門的最好的方法，亦讓民眾了解地方政 府施政作為，甚至形成輿論。同時，地方議會也必須透過質詢權的行使對地方政府規 劃政策提供建議、支持與反對意見。因此，質詢權係是憲法賦予議會權利瞭解縣政的 重要手段。
臺東參議會成立於民國35年4月15日，後於民國39年政府實施地方自治直接民選 議員，同年8月1日正式成立第一屆臺東縣議會，迄今已第19屆。依「臺東縣議會議事 規則」第52條規定：「議員對於縣長、各一級單位主管及所屬機關首長之施政報告或 業務報告有疑問時，得提出書面或口頭質詢」。另，第58條亦有規定：「被質詢人對 議員之質詢，除公務機密及有第55條規定情事外，不得拒絕答復。」但揆諸議員行使 這些質詢權是否能達到所要的結果或真實反應民意？在民意代表結合民意協助行政 機關推行各項施政下，其努力是否能得到人民認同？議員如何利用質詢權取得其政治 利益、累積個人聲望，這方面的討論雖有，但鮮少有第一手資料進行論證。
此外，近年來因為資訊傳達的快速及透明，不管是行政官員或一般民眾隨時隨地 都可觀看到立法院或地方議會之會議實況轉播。然而對於民意表達是否達到效果？議 員質詢內容是否貼近民意需求？抑或所謂的行政立法制衡只是表面，議員質詢權只是 變項強化縣府政策主導權？是否達到民主政治的目標？值得進一步討論。
地方議會功能就是議員代表民意行使立法權，除了伸張民意之外，亦展現對地方 行政權的制衡。由議員行使質詢權可以表達民意訴求、公共議題、政策改革意見，是
2
促使民主政治進步功能及最大的貢獻。因此，議員提昇問政的品質能構成地方縣政官 員的壓力，也達到對地方政府監督而避免貪瀆、縣政業務延宕、浪費公帑等情形。若 地方議員行使質詢權不當（例如個人作秀、人身攻擊、與官員打口水戰、質詢偏離主 題等），反而容易產生立法權與行政權的對立，無法發揮質詢權的功能。
臺東縣行政區域劃分為 1 市、2 鎮、13 鄉，全縣 16 個選區，選出 30 位議員，區 域鄉鎮議員有 17 席、原住民議員有 13 席（包含有平地原住民、山地原住民）。
臺東縣雖為屬偏鄉且為農業縣，惟議員教育背景平均在大學學歷，目前資深議員有連 任 4 屆的 1 位、9 位原為鄉鎮市代表、4 位曾任職鄉、鎮長，連任有 18 位。以政黨來 看，目前是以國民黨為一黨獨大，國民黨黨籍 23 席、無黨籍 5 席、親民黨 1 席、民 進黨 1 席；縣長、議長與副議長均是國民黨籍，是屬於完全執政狀態。
本文將探討以下重點：
一、從質詢角度探討地方立法機關與行政部門的互動關係。
二、了解議員對質詢權的操作與運用模式。
三、檢視議會政治的特性與民主政治之間的關係。
第二節 研究方法
本文以臺東縣議會為個案，研究我國地方議會質詢實際操作之理論與實務，作為 我國未來修法及建構更完善制度之依據。本文之研究方法可歸納如下：
一、文獻分析法
文獻探討法（Literature Review Method）也稱為文件分析法或次級資料分析法，
就該項方法應用於政策運作過程的研究而言，文獻探討法指政策管理人員蒐集與某項 政策問題有關的期刊、文章、書籍、論文、專書、研究報告、政府出版品及報章雜誌 的相關報導等資料，進行靜態性與比較性的分析研究，以了解問題發生的可能原因，
解決過程及可能產生的結果。事實上，此項研究方法是任何研究工作絕對不可或缺者
（吳定 2003：10-11）。除此之外，因為文獻分析法不與文獻中記載的人、事有所接觸，
因此，又稱為非接觸性研究方法，至於，文獻分析法包括閱覽與整理（Reading and Organizing）、描述（Description）、分類（Classifying）以及詮釋（Interpretation）等四 大步驟。綜合以上，文獻分析法的特色為：
（一）研究的事件是過去而非目前發生。
（二）可超越個人的經驗與視野。
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（三）可超越調查互動中的不良影響。
（四）可提供解決問題的有效方案（葉至誠、葉立誠 2000：138-140）。
在一般研究中的文獻分析法經常會和相關的研究方法相互搭配，例如深度訪談 法、問卷調查法、電話調查或焦點團體訪談法等，藉此讓資訊或資料的收集更為完整。
換言之，文獻分析可以幫助研究者釐清研究的背景事實、理論的發展狀況、研究的具 體方向、適當的研究設計方式及研究工具的使用方式。它可以幫助我們了解過去、重 建過去、解釋現在及推測將來（葉至誠、葉立誠 2000：138-156）。
本篇論文雖然是探討地方議會質詢權，但是涉及的範圍廣泛，如地方政府、中 央與地方權限劃分、立法程序、地方自治法規效力等相關地方自治議題，檢視國內相 關文獻幾乎是探討立法權與行政權職權運用之研究，而與本文主題有關質詢制度之研 究以法制、歷史、政治、個案研究等為主，有關質詢權之討論大部分都是採用靜態的 文獻分析法和比較研究法為主。由於地方議會行使質詢權各有不同，故需要透過深度 訪談法（Depth Interview）才能了解各地方議會目前運作之情況。因此，本文所欲蒐 集的文獻包括：
（一） 各地方議會、立法院及研究機構之專案研究論文。
（二） 國內報章雜誌及網路資訊。
（三） 臺東縣議會歷年來之問政答詢文書記載。
（四） 相關法令依據及臺東縣議會組織規章。
二、實地觀察法
觀察研究法（Observation Survey）屬於一種科學的研究方法，研究者可透過觀察 法立即實地觀看現象或行為的發生（蔡保田 1987）。綜合郭生玉（1991）、黃光雄、
簡茂發（1991）的看法，觀察研究法是指在自然的情境或控制的情境下，根據既定的 研究目的，對現象或個體的行為做有計劃與有系統的觀察，並依觀察的記錄，對現象 或個體的行為做客觀性解釋的一種研究。也就是說，實地觀察法係指研究者親身及實 地觀察研究對象之各項行為活動，俾增加研究對象的了解及目的。
筆者在臺東縣議會擔任議員已達 6 年之久，本身對於質詢權的運用熟稔，亦有 機會近距離觀察其他議員質詢方式的差異及實際運作狀況，觀察開議期間各議員質詢
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縣政的質詢內容、官員態度及回應、時間掌握、質詢過程、質詢方式，獲得第一手資 料。
三、深度訪談法
深度訪談指的是希望透過訪談取得一些重要資訊（文崇一、楊國樞 2000）。深度 訪談有別於單純訪談，前者目的在於透析訪談的真正內幕、真實意涵、衝擊影響、未 來發展以及解決之道，深入受訪者的內心深處，探訪出受訪者的真正感受（萬文隆 2004：17）。
胡幼慧（1998）認為訪談可以分為「非結構式」、「半結構式」和「結構式」三種，
非結構式訪談是以日常生活閒聊的方式或是對知情人士或專家訪談方式來獲得資料，
半結構式是以訪談大綱來引導訪談的進行，結構式訪談則是運用研究技術來進一步澄 清認知或決策活動。總之，胡幼慧（1998）認為結構化訪談，也稱為標準化訪談，原 理是對於所有的受訪者，給予的問題、數目與問題順序都是一樣的，當受訪者清楚被 訪者的資料背景時，此種訪談方法較適合被採用（Lofland 1971）。而非結構化訪談最 具彈性，完全取決於訪問者與受訪者互動的自然過程中，問題與答案自發性的顯現。
一般而言，這種訪談的發生也屬於參與觀察法的一部分，受訪者有時甚至不會察覺到 他們正在被訪談。由於非結構化訪談的目標是去發現「將要發生的事」，故訪談者不 應有預設立場，或有預設性的答案存在（Lofland 1971）。在半結構化訪談方面，此一 形式介於前二者之間，訪談者會在訪談前事先擬定訪談大綱及相關問題，以開放式問 答的方式，由受訪者針對特定議題回答一系列結構式問題，在這種訪談模式之下，為 求能深入探得更多資訊，訪問者可以隨時增加或調整問題的順序。
因此，本研究是以深度訪談法，是以半結構化的訪談方式為主，但為確保訪談者 在進行與研究主題時脫離相關議題，且為了能讓受訪者盡量不受訪問者情緒及被本研 究的訪談問題所影響，楊國樞（1989）便認為，半結構化訪談適用於被訪人數較少、
不必將資料量化，但又必須向有關人士問差不多問題的訪談情境。
本方法最主要是為補文獻分析法、實地觀察法不足之處，本文透過深度訪談法深 入瞭解本縣議會在質詢權實際運作情形。訪談對象包括：現任及卸任議員、縣議會行 政人員、縣政府一級主管。因為現任議員是行使質詢權主體，讓本研究得以掌握第一 手資料。縣議員行政人員是議會的幕僚人員，長期以近距離觀察各類議員的質詢，其 訪談可以作為相關資料的檢證。縣政府一級主管經常是被質詢的對象，其如何運用議
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員質詢表達政策理念、或與議員進行訊息交換，甚至影響議員質詢策略，他們面對議 員質詢的經驗有助於了解他們對地方政治的看法。
訪談大綱如下：
（一） 現任/卸任議員
1. 您所質詢的議題是從那個管道取得？
2. 您認為自己的政黨是否會影響在質詢縣府官員時的態度及回應內容？
3. 您覺得我國質詢權制度有何缺失？
4. 您認為議員應如何透過質詢，表達對縣政政策推展及關切？
5. 您認為議員應如何透過質詢，來表達對縣政府的支持及監督？
（二） 縣府一級主管
1. 您對地方議會議員質詢制度了解。
2. 您在會期業務質詢時有前（後）準備和方式。
3. 您是否因議員的政黨關係而有不同的質詢態度及回應？
4. 您覺得議員質詢議題意見是否會改變縣政推展及政策？
5. 您認為議員質詢議題是否代表利益團體訴求？
（三）議會行政人員
1. 您覺得我國質詢權制度有何缺失？
2. 您覺得是否存在因議員的政黨背景影響其質詢態度及縣府回應？
3. 您認為議員是否藉質詢換取政治資訊或利益？
4. 您認為地方行政機關首長如何回應議員的質詢？
5. 您認為府會關係和諧跟議員質詢是否有關？
以上取樣，議員部分：現任及卸任性別為 4 位男性 2 位女性，黨籍為國民黨 5 位 民進黨 1 位，族群為原住民 2 位，漢人 4 位，以上比例大致符合臺東縣議會現況。縣 府一級主管部分，依議員質詢最熱門的局處且歷經二至三任縣長、經驗豐富的一級業
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務主管。議會行政人員部分為議事業務重要的幕僚，負責議事程序順暢及法規疑義的 解釋。受訪者背景如表 1-1。
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表 1-1 受訪者背景 受訪者
代號
性別 現職 黨籍 族群 備註
A1 女 臺東縣議會議員 國民黨 原 擔任 2 屆 A2 男 臺東縣議會議員 國民黨 原 擔任 2 屆，曾任鄉長 A3 男 臺東縣議會議員 民進黨 漢 擔任 1 屆 A4 男 卸任議員 國民黨 漢 擔任 4 屆，曾任議長 A5 女 臺東縣議會議員 國民黨 漢 擔任 2 屆 A6 男 臺東縣議會議員 國民黨 漢 擔任 1 屆
B1 男 臺東縣政府
一級主管 －－ 漢 －－
B2 男 臺東縣政府
一級主管 －－ 漢 －－
B3 男 臺東縣政府
一級主管 －－ 漢 －－
C1 男 臺東縣議會
行政人員 －－ 漢 －－
C2 男 臺東縣議會
行政人員 －－ 漢 －－
C3 女 臺東縣議會行政
人員 －－ 漢 －－
本研究的主體以臺東縣議會第 19 屆議員為主，除了法制面上的分析，議員個人 特質及官員對於質詢制度的運用亦是本文所欲研究的重點。
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第三節 研究架構
本文利用文獻分析、實地觀察法及深度訪談方式探討地方議會質詢職權的運用，
檢視議會政治的特性與民主政治之間的關係。本文研究架構如圖 1-1。
圖1-1 研究架構 檢
視 議 會 政 治 的 特 性 與 民 主 政 治 之 間 的 關 係
從 質 詢 角 度 探 討 地 方 立 法 機 關 與 行 政 部 門 的 互 動 關 係
質詢制度的檢討與建議 地方立法權－質詢權
實地觀察
文獻分析 深度訪談
了 解 議 員 對 質 詢 權 的 操 作 與 運 用 模 式 府會關係
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第四節 研究流程
本節主要內容是在說明研究的步驟，其順序如圖1-2。
圖 1-2 研究流程 確定研究主題和研究動機與目的
文獻蒐集與研究方法
研究訪談者名單確認 深度訪談問卷的擬定及確認
資料分析
訪談錄音轉謄寫為逐字稿
論文研究的撰寫
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第二章 文獻探討
民主政治最直接的體現便是主權在民，然而因公共事務日漸複雜，選民受限知識 與時間，代議政治便成為落實民主必要的妥協。過去研究顯示，民意代表因選舉上的 壓力必需反映民意，監督政府施政。然而民意代表如何運用質詢權達到目的卻少有人 研究。本章主要探討我國民意機關在民主制度下的質詢權角色與功能，而政府體制的 設計也會影響民意代表的質詢策略。本文乃就內閣制、總統制及混合體制國會質詢制 度進行說明，進而了解我國質詢權制度及運作。雖然地方事務不如中央政府來得複雜，
但對提昇地方議會的議事效率提供了參考的背景。本章共分成四節，先就民意機關質 詢制度進行說明，再則探討各國質詢權制度，最後歸納我國質詢權相關研究的結論及 建議。
第一節 民意機關的質詢制度
一、民主政治中民意機關的角色與功能
備受學者推崇的民主是古希臘雅典的城邦政治，它並非一開始就實行民主政治，
而是由君主制、貴族政治、僭主時期，乃至民主政治演變而來。讓雅典結束貴族政治 的三個因素是：（一）非貴族的公民經營工商致富。（二）人民對於貴族政治偏私與專 斷的法律與判決日益不滿 。（三）地主與小農經濟差距日益擴大，小農的負債甚至變 成奴隸，蘊釀革命爆發因子。在此情勢下，雅典由貴族政治演變為民主政治（張明貴 2000：42-43）。然而因選舉權擴張、中產階級興起，公共事務日趨複雜，委由代議士 對政府進行監督便是不得不的妥協。
代議制，就形式而言，是一種間接民主，不是由公民直接行使其主權權力，而是 只能通過選舉代表的行為，將其權力委託給代議機關。部分學者專家認為應該加入公 民投票作為與代議政體整合之機制，即代議政體為主，公民投票機制為輔，公民投票 作為直接民權表現之機制，改變了政治行為者之間的相互作用及權力關係。就代議政 體而言，公民投票可能淪為精英之間競爭的工具（例如淪為總統與國會之間鬥爭的工 具），或避免議會機制癱瘓的解決方式，或是行政首長鞏固其權力與推動個人喜好的 工具，其產生的疑義備受討論，亦無法完全取代代議政治的功能。儘管這類間接民主 有不少缺點，以議員代替選民執行民權仍是各民主國家制度設計的主流。
二、質詢權之原則
最能體現代議政治主權在民的制度設計是質詢。質詢權係議員要求政府提供資訊
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之權，議員透過書面或口頭方式提出質詢，要求政府進行政策答覆。目前絕大多數民 主國家都已有相類似之質詢規定，以作為行政及立法溝通之橋樑，即使各國由於憲政 體制或政治環境等因素，乃致其行使程序、限制及目的有相當之差異，惟大致仍依循 三個原則（林宇辰 2011）：
（一）保護少數黨，使其能利用質詢權，批評政府之行政，而不受多數黨之壓制。
甚且於一黨獨大之開發中國家，為安撫少數反對聲音，亦多有建立質詢制 度，以備政治弱勢份子抒發。針對議員單獨或少數人連署提出質詢，並無 太多限制。
（二）保護多數黨，使其能繼續立法工作，不會因少數黨之質詢而妨害議事之進 行，或因少數黨之蓄意杯葛、情緒抗爭，而導致議事癱瘓，各國均設有限 制口頭質詢或討論的緩衝機制。
（三）保護政府，使政府首長於一定條件限制下，對於有關國家利害之問題，得 不予回答或另期作答，此當可避免政府官員因質詢而洩漏機密，危及國家 利益，或對該利害問題隨意作答，使質詢制度招致反效果。
三、質詢權之功能
由於質詢權是最能立即發揮監督、制衡行政之功能，可以透過口頭質詢立即反映行 政及業務之缺失，並要求行政及業務上採取補救措施，故質詢權功能如下（胡濤 1985：
11-12）：
（一）進行政策辯論：運用質詢時議員與官員間對於政策進行辯論，以顯現政府 施政之優劣，藉以影響民心之背向及朝野政黨勢力的消長。
（二）了解政府施政：立法機關的設立本質就是居於選民與政府之間的中介關係，
在地方議會也是代表民意，將人民需求向政府陳情及建議，俾使政府之政 策措施更符合民意之需求。
（三）促進政府政策之改進：議員在會期可透過質詢來監督政府施政是否符合國 家和人民之利益，以匡正政府行政措施，且敦促政府之改進。議員在質詢 時對政府施政或人事缺失的批評及指責，可糾正錯誤政策及改變政策的方 針。
（四）反映選區民眾疾苦：民意代表透過質詢表達民眾的心聲，針對政府施政及 公共議題反映，以了解與民所苦的同理心。
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（五）提出授意質詢（inspired question）：議員應政府請託，對某些問題明知故 問，使政府得以對民眾說明其行政措施或宣傳政策等。例如縣政府規劃公 園預定地的政策，遭到周邊里民的反對或部落以傳統領域之名進行抗爭時，
行政部門於是請託該區域議員對本議題提供資料，並藉議員質詢說明其行 政措施。
（ 六 ）取得 資訊（ obtaining information）：議員透過負責的相關部門取得資訊比 自己動手蒐集方便得多。
（七）採取行動（pressing for actions）：議員透過質詢制度，將政府政策及施政方 針向選民及黨內同仁說明及解釋，讓選民得以充分瞭解施政其內容，藉以 取得選民支持。
（八）政治鬥爭（political battle）：因為質詢時間能讓政府部門及反對黨就重大議 題陳述其各別主張，俾使全國民眾明瞭彼等主張之對或錯。
大體而言，各國質詢制度另有政治上之目的外，概略含有上述功能，我國亦然。
如國內議事專家胡濤先生認為，立法院質詢制度實具政策的論辯、行政的監督及民氣 的發抒三種功能（楊日青 1995：87）。
總之，立法機關作為選民與政府之間橋梁之角色之外，主要也是透過民主在定期 選舉時，使立法者在該選區進行某些工作、活動及提供選民最為便利且直接的服務，
與選民建立關係。而立法者不僅代表人民向政府表達其觀點與期望，相對的也有必要 向人民說明政府的政策目標與施政內容。
第二節 各國民主國家質詢制度
不同國家的議會對質詢權的運用與設計並不相同，本文以總統制、內閣制及混合 制為例進行說明。
一、總統制：
所謂總統制，乃指總統由人民選舉（間接或直接選舉）產生，任期固定並身兼行 政大權，除非主動辭職或遭受彈劾，不因國會予以不信任而去職。在此制度下，行政、
立法及司法三權之間，各有清晰職掌以相互制衡，其中行政權與立法權亦相互獨立，
不相統屬。
以美國為例，政府結構受三權分立與相互制衡原則所支配，政府官員不能出席
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國會發言，國會與政府分立，各自獨立行使其職權，行政機關既不對立法機關負責，
國會議員對於總統及各部部長自然沒有質詢的權力（林紀東 1989：384）。在此體制，
行政、立法及司法的權限都是劃分的很清楚，是屬於有限制的權能才可分配於三個平 行且又獨立的機關。而行政首長（總統）與立法機關的議員全都是由選民選出來的，
且對於各自任期及權限設立規範，行政首長及立法議員必須各自向選民負責，總統不 需向立法機關負責（林紀東 1989：384）。
美國國會是採用調查權制，調查權制度（由委員會行使）在相當多的層面是擔負 歐洲式質詢制度的功能。例如有監督行政、獲取資料、調查事件等等。在美國的聯邦 體制下，由於總統與國會是兩大不同體制及獨立的部門，雖然有制衡但是總統卻不直 接對國會負責，所以政府官員亦不得出席國會上的發言，然而國會議員自然也就無法 對總統及各行政部會的首長提出質詢。就美國總統制下的行政與立法以分權原則來說
〈the principle of separation powers〉，其特點有（Jewell, Paterson & Charles 1966；立法 院法制局 2009）：
（一） 美國行政官員不得兼任國會議員。
（二） 美國行政官員不得列席國會備詢，行政部門若想要提案，則必須透過同 黨的國會議員才能提出的民意。
（三） 美國總統制下的總統，不但可以對國會提出法案，同時對屬下的人事案，
也擁有絕對的決定主導權。
若以制衡原則來說〈the principle of checks and balances〉，其特點如下（劉性仁 1993）：
（一） 美國總統有覆議權（veto power）對國會通過的法案，可以要求覆議，但 經過覆議後須有國會三分之二之絕對多數通過，若國會未達三分之二，
則該法令則失效；若達三分之二，不需經總統同意，該法令自動生效。
（二） 美國總統有諮文權，所謂諮文權是指總統應隨時向國會報告有關聯邦政 府的情形，並且以總統本人認為有必要適當的政策向國會提出建議。
依照美國國會議事規則，在質詢權也有使用上的規範及在議事秩序維持有下列特 點（行政院研考會 1991：110-111）：
（一）發言的認可：任何議員想發言時，應起立並禮貌說「議長先生」，須經 議長認可後，得再議場中在任何的位置或自書記長席處發言。
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（二）內容必須相關性：議員在發言時內容因限於院會正在辯論的問題，避免 做人身上的攻擊。
（三）發言次序及時間上的限制：當有二位以上議員同時起立發言時，議長得 指定一人發言。除了議事規則另有規定外，議員在議會或委員會中就任何 問題發言或辯論不得超過1小時。
（四）發言的次數：議員若未離開會場時，對同一個辯論的議題發言不得超過 一次，如議員為提案人或引薦人，則可以發言且答辯，惟須等所有議員 登記發言完畢後，才可發言及答辯。
（五）當主席起立發言時，站立的議員應坐下須先讓主席發言。
（六） 議員在程序上進行辯論或是討論某一個議員的議題時，該議員應該迴避。
若是在討論法案或是議題有涉及某一個議員的私下的利益或是關係時，
涉及的議員依照規則應該迴避。
總之，美國總統、兩議院都分別由人民選出，彼此獨立、地位平等，同時也都是 直接向人民負責，總統以及政府部門主管不需至國會接受議員質詢。所以總統制的國 家是採用類似質詢之國會聽證制度，作為國會與行政部門、政府與民眾間之溝通的橋 樑及角色，填補無法執行質詢所產生之缺憾。
二、內閣制：
質詢是內閣制國家特有的制度，由人民選出國會議員來執掌立法權，再由國會多 數黨組閣，內閣閣員是由國會議員兼任，也就是代表國會執掌行政權，因而常要定期 到國會做施政報告並接受國會議員的質詢（Page & Shapiro 1983：175-190）。
以英國為例，英國議會中的質詢很少用尖銳謾罵不堪之類的言詞，這與法國議員 利用質詢來推動倒閣有所不同。英國的決策機關是內閣而不是議會，尤其在下議院是 握有立法之大權，當內閣將政策變成法案時則必須向議會提出，在野黨（反對黨）對 於執政黨所提的法案一定會盡可能的進行辯論。相對的，同黨執政黨對於同黨內閣所 提的法案，有時也不盡然會有相同的見解，這時在議會即有一場內閣與議員之間討論 及激烈的辯論會議。英國政黨黨紀甚嚴，內閣會透過「黨紀約束」控制國會多數決定 法案。對於部會首長有諸多問題無法回答時，往往都會用以事涉國家安全或公共利益，
或該機關非其所能控制（如地方政府或獨立機關經辦），抑或不能公開答覆等相關理 由規避回答。最後，執政黨則會安排其後座（較資淺）議員提出無關要緊的詢問以佔
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據質詢時間，使反對黨議員的詢問時間受到壓縮。當行政與立法合一時，議會的立法 功能可以切合實際需要，政府的政策也可迅速落實，出現政治僵局情況則比較小（劉 性仁 1993）。
英國下議院議員對於首相或任何閣員均可提出質詢，其質詢權之行使大致如下
（張川田 2003：22-25；陳堯聖 1986：98-101；劉其昌 1994：51；彭定民 2010）：
（一） 質詢的內容必須牽涉到「事實」，而非僅為個人意見的陳述。質詢事項必 須限於閣員主管的政務範圍，不得涉及國家機密、他國內政、外交及國防 之秘密，不得涉及談判中之條約內容。
（二） 每週一至週四下午二時三十分至三時三十分為質詢時間，其中星期二及星 期四下午為首相答詢時間。
（三） 質詢需用書面提出。凡未註明需要口頭答覆者，內閣可用書面作答。而需 口頭答覆者，則應在答覆問題文字之旁加註星角標誌。
（四） 議員若不滿閣員之答覆，得提出「補充質詢」（supplementary question），
使真相能夠明瞭，但不得作為討論的議題。
（五） 質詢後若議員不滿意，且詢問事項涉及國家根本政策、國民普遍利益時，
議員尚可提「延會動議」（motion for adjournment of the House）詳加追問，
惟此種動議不容易獲得通過。
（六） 除了口頭或書面質詢外，尚有一種所謂「私人通知質詢」（private notice question），此種質詢多半出現於國家發生緊急重大事故，因時間倉促，
議員可於當天上午將質詢案交給議長，議長有權決定接受與否，若認為可 以接受，即由有關閣員於下午質詢時間口頭答覆。
再以日本為例，日本國會議員所行使的質詢權為「質問」的性質，惟為了避免質 詢權被濫用，設有種種限制（章瑞卿 2005：96；涂懷瑩 1974：124）：
（一） 議員對內閣提出質詢意見書，應製作簡明之意旨書提交議長，必須應得到 議長的承認。此規定的優點有二：一則是議長可將無關宏旨的瑣碎質詢不 予承認，事先予以打消，避免無謂的時間浪費；二則是議員所提出的質詢 如有雷同，議長也可以事前歸併，可以避免重複提出而浪費時間。
（二） 未經議長承認之質詢意見書，議員雖可提出異議，議長應不經討論諮詢議
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院，惟此是否承認問題則由議院來決定。此規定最主要是可防止議員濫用 質詢權，也可防止議長專擅，否決議員的質詢權。
（三） 未經議長或議院承認之質詢意旨書，經該議員要求者，議長應於會議紀錄 上揭載該質詢的主要意旨。惟議長認為該意旨不夠簡明時，得令其修改，
主要還是要限制議員濫發無謂的議論。
（四） 以書面提出質詢，經議長或議院承認的質詢，議長將質詢意旨書轉送內閣，
內閣於7日內需提出答辯，其無法於規定期限內答辯時應明示其理由及可 答辯之期限。議長將經承認之書面質詢及內閣之答辯書印刷並分送各議員
。內閣之答辯書不得要領時，質詢者得再提出質詢。內閣對於質詢得以口 頭答辯，質詢者得以口頭再質詢。
（五） 質詢有緊急情形時，得經議院議決，以口頭為之。此項口頭提出質詢需限 於情勢緊急，且須經議院議決，既經議院議決，即成為議院之意思而非議 員個人之行為，這也是防止議員濫用質詢權。
總之，國會是最高的立法決策機關，國會議員對內閣有質詢權，各部長也必須出 席議會備詢，且對議員質詢的問題必須加以回答，此外，國會議員還有立法權、預算 權、調查權、彈劾權等職權與質詢權交互使用，強化議員的監督能力。
三、混合制：
混合制亦稱之為「半總統制」，20世紀中期以後，以法國為主要代表，融合了總 統制和內閣制兩種制度的特色。依法國學者Maunice Duverger（1980）先提出半總統 制之界定，他認為半總統制必須要有三項要素：
（一）共和總統必須由人民普選產生。
（二）總統握有一些重要的權力，如憲法之權限。
（三）內閣總理握有政府及行政權，而且受到國會支持，並使用憲政規則、國 會多數派的組成、總統與國會多數派之間的關係及國定和偶發的因素等四 個主要要件。
法國與其他國家相同，國會質詢制度大體分為書面及口頭兩大形式。在法國第五 共和憲法第 48 條第 2 項規定：「每週應至少保留一次會議，以供國會議員質詢及政 府答詢之用」。法國國會採行的質詢制度有四種（劉淑惠 1994：184-185；張台麟 2003：
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58-59；張景舜 2011）：
（一）書面質詢：由國會議員以書面的方式，向政府提出質疑，並在限期內要求 政府答覆，此種書面質詢較不具即時性，且多半是議員為回應選舉承諾，
或是為表示照顧選區利益而提出的質詢，其重要性不高。
（二）帶辯論的口頭質詢：此種質詢是以辯論的方式進行，議員和相關部長將意 見表達後，則院會始公開討論，黨團利用所分配之時間來表示意見和立場，
政府部長也可輪流回答或補充說明。不過，無論其辯論的內容如何，當議 員質詢完畢後並不舉行表決。換言之，此種質詢方式並不會直接帶來倒閣 的危機。不過國民議會引進總質詢制度後，已停止此種質詢方式，而在參 議院仍然保留。
（三）不帶辯論的口頭質詢：此種質詢方式議員需事先準備好文稿交秘書處刊登 於政府公報，且排入議程，質詢時先由議員做兩分鐘的演說，由部長針對 演說內容答覆，再由議員作五分鐘的質詢，部長再作最後的答覆。此種質 詢的內容多半屬技術性或與選區相關的事項，無法針對即時性或爭議性的 問題來質詢。
（四）總質詢：1974年季斯卡總統上任後，鑑於國民議會所實施的口頭時事質詢 效果不彰且流於形式，因而更改為對政府的「即席質詢」，亦即在無預警 的情形下，議員可以就議題直接向部長開火，要求部長即席答覆。此種質 詢的時間通常為每週二、三下午的兩個小時，由執政黨與在野黨的黨團平 均分配，議員需在院會開始前日或至遲在院會開始前一小時提出質詢問題
，屆時由總理或相關部會首長即席回答，此外法國國營第三電視台也立即 實況轉播，以加強國會質詢的功能。
以台灣為例，我國現行憲法安排的政府體制是採行內閣制與總統制的折衷之設 計，在國家組織架構是以權能區分為形骸，並以五權分立為實質之五院制。在統治權 力來源上是採行半總統制，而在府會運作上則採行內閣制等混合體制。相較於其他民 主國家，我國質詢權體制實擁有一種特殊之新憲法模式。依據我國憲法第 57 條第 1 項第 1 款及增修條文第 3 條第 2 項第 1 款明定：「行政院有向立法院提出施政方針及 施政報告之責，而立法委員在開會時，有向行政院院長及各部會首長質詢之權」。然 質詢權有助於立委瞭解政府施政的內容與方針，同時亦可用以批評政府的政策，並且 監督政府、糾正政府官員違法或失職行為，在運作上有時並未完全如法規上所設定的
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宗旨及目標、發揮溝通行政、立法兩部門之意見，達到立法部門監督行政部門的效能，
多年來也受到外界批評。修憲後的台灣政府體制已不是所謂雙首長制，因為總統任命 行政院長時不必經過立法院同意，總統也可以自行任命行政院長，更可以隨時免其職 務，行政院長的副署權也被取消，顯然的，行政院長已不是獨立行使行政職權的行政 首長，卻是總統的幕僚長，完全聽命於總統，總統才是真正掌握行政權的人。
總之，基於我國質詢權在政府體制上，既非內閣制亦非總統制，加上選舉制度 及政治環境生態等因素的影響，若要全然的借鏡民主國家之質詢制度，端賴我國國情、
歷史環境、政治情況、風土民俗及政治脈絡等現實角度來加以思考，如此才能有健全 運作行政與立法間互動關係。
第三節 我國質詢制度
我國憲法第62條規定：「立法院為國家最高立法機關」；第63條規定：「立法院 有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要 事項之權」。又第57條有明文規定：「行政院對立法院負責，規定行政院有向立法院 提出方針及施政報告之責。立法委員在開會時，立法院對行政院院長及部會首長有質 詢之權」。我國憲法雖然歷次多次的修憲，又針對行政院對立法院負責的方式有些變 更，但對於立法院在質詢權制度上卻並不受到任何影響，地方立法制度也一併受到規 範1。
一、質詢所及範圍
依「地方制度法」第 48 條規定：「縣（市）議會定期會開會時，縣（市）長應 提出施政報告；縣（市）政府各一級單位主管及所屬機關首長，均應就主管業務提出 報告。定期會開會時，有向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；其質 詢分為施政總質詢及業務質詢。業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。」質詢其 可分為「施政總質詢」及「業務質詢」，而「臺東縣議會會議規則」第 52 條規定：「議 員對於縣長、各一級單位主管及所屬機關首長之施政報告或業務報告有疑問時，得提 出書面或口頭質詢。」由此可知質詢權是民意機關具有監督政府施政方針等重大責任。
立法部門則是藉由質詢權一方面了解政府施政的情形，進而影響政府施政的政策和方 向；另一方面則是透過質詢權的過程及運用來表達立場，傳送民意訊息及建議，進而 監督政府。相對的，行政部門在質詢時的答辯及說明則成為政策辯護、論證對話的機
1 依「地方制度法」第 48 條、52 條規定。
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會，以形塑更具理性的政策。尤其是政府官員透過公開的答詢，使全國民眾瞭解政府 整體的施政，提昇政府決策之合法性，由此可見質詢權的重要（何鴻榮 2001：109）。
二、質詢的類型
（一）質詢的性質：
一般而言，質詢可分為兩種：第一種「詢問」（question），委員因個人對於官員 所掌管業務推行的事務及進度而進行個別的詢答。委員在質問結束後若所提議案不交 付表決，則就不能成為全院的議案。其最主要目的是為了確保政府提供充分的資訊，
並且需要對國會負責。另，我國「立法院職權行使法」第27條規定：「質詢事項，不 得作為討論之議題。」由此可見，我國的質詢制度為「詢問」性質。
第二種稱之為「質詢」（interpellation），它不僅是議員與被質詢者官員之間的詢問 回答，質詢內容可以成為議場上的辯論，在辯論完之後，往往就會變成信任投票（vote of confidence）。這類質詢很容易會造成政府危機式內閣改組（劉其昌 1994），這種 情形在法國第三共和時代最為嚴重，故法國第五共和憲法為免重蹈覆轍廢除正式質詢 制度（林紀東 1989：385；劉淑惠 1994：184），我國目前並未採用（周陽山 1994：
98）。
（二）質詢的方式
我國立法委員對於行政院院長及各部會首長之施政方針、施政報告及其他事項，
得提出口頭或書面質詢。前項口頭質詢可分為「政黨質詢」及立法委員「個人質詢」，
均以即問即答方式為之，並得採用聯合質詢。但其人數不得超過3人。政黨質詢先於 個人質詢進行。其方式如下：
1.口頭質詢（含當場質詢及總質詢）
（1）政黨質詢：
依「立法院職權行使法」第19條規定：「每一政黨詢答時間，以各政黨黨團提出 人數乘以30分鐘行之。但其人數不得逾該黨團人數二分之一。前項參加政黨質詢之委 員名單，由各政黨於行政院院長施政報告前一日向秘書長提出。代表政黨質詢之立法 委員，不得提出個人質詢。政黨質詢時，行政院院長及各部會首長皆應列席備詢。」
本條文之訂定是明定對於政黨質詢時之原則。基本上在質詢時會優先進行政黨質詢。
至於已經代表政黨提出質詢之委員，不得再以個人提出質詢，最主要是為確保各
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委員得以公平行使質詢權，在行使政黨質詢時，依規定行政院院長及各部會首長都必 須要列席及受質詢。
（2）個人質詢：
依「立法院職權行使法」第20條規定：「立法委員個人質詢應依各委員會之種 類，以議題分組方式進行，行政院院長及與議題相關之部會首長應列席備詢。議題分 組進行質詢依『立法院組織法』第10條第1項各款順序。但有委員15人連署，經議決 後得變更議題順序。立法委員個人質詢，以二議題為限，詢答時間合計不得逾20分鐘。
如以二議題進行時，各議題不得逾15分鐘。」此條文明定則針對立法委員個人在質詢 時之原則。
2.書面專案質詢
依「立法院職權行使法」第22條規定：「依第17條及第18條提出之口頭質詢，應 由行政院院長或質詢委員指定之有關部會首長答復；未及答復部分，應於20日內以書 面答復。但質詢事項牽涉過廣者，得延長5日」。另依第23條規定：「立法委員行使憲 法增修條文第3條第2項第1款之質詢權，除依第16條至第21條規定處理外，亦可提出 書面質詢，列入院會議事日程質詢事項，並由立法院送交行政院。行政院於收到書面 質詢後20日內，將書面答復送由立法院轉知質詢委員，並列入議事日程質詢事項。但 如質詢內容牽涉過廣者，答復時間得延長5日。」由於書面質詢無法規範次數上的限 制，絕大多數的委員質詢均以書面方式質詢，突顯為民服務熱忱及問政之績效。以書 面方式質詢其內容大致為選民個人問題解決。
在地方議會議員在質詢方面，有些地方議會另外會在制定「縣政質詢辦法」或
「市政質詢辦法」或「議會議員質詢辦法」，在依循制度上會更有詳細之規定與規範
（蔡志方、李震山、許義寶、莊美玉 2002：33-34）。其最主要目的是規範議員在質詢 時避免個人秀及與質詢無關之議題。
（三）質詢的策略 1.個人質詢：
口頭質詢由於是即問即答的方式，大部分民意代表均將質詢視為發揮個人影響力 及自我表現的個人秀最好的時機，也因為更容易爆出火花，更成為媒體的報導焦點。
為了增加能見度，各種花招百出，吟詩唱歌者有之；變裝、播放成人畫面的有之；連 口試整人遊戲也搬上議場（何鴻榮 2001：110-111）。
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2. 政黨協商質詢：
議案由委員會審查完畢後，議案須否交由黨團協商送程序委員會，由各黨依程 序委員會各政黨比例推派質詢協商。以立法院第9屆第8會期為例，行政院院長、主計 長、財政部部長列席報告「109年度中央政府總預算案」編製經過並備詢，質詢人數 由民進黨黨團推派15人、國民黨黨團推派11人、時代力量黨團及親民黨黨團各推派2 人進行。同日下午審計部審計長列席報告「107年度中央政府總決算審核報告」及其 他特別決算審核報告等案審核經過並備詢，民進黨黨團5人、國民黨黨團3人、時代力 量黨團及親民黨黨團各推派1人進行質詢2。
3.輪流上陣型：
按前述規定，每一政黨質詢與答復時間，係以各政黨黨團提出述以30分鐘計算，
惟提出人數不得逾該黨團人數二分之一。故政黨質詢時在規定範圍內派該黨登記先後 輪流質詢。例如立法院第9屆第7會期民進黨黨團推派4人、國民黨黨團推派2人、時代 力量黨團及親民黨黨團各推派1人進行，質詢順序依民進黨黨團、親民黨黨團、時代 力量黨團、國民黨黨團之順序輪流交叉方式進行，有關質詢期間之順序及人數，均依 慣例授權議事處辦理3。
（四）質詢的操作
在民主政治中，代議士為盡其職責，必須具備高於一般國民之條件，包含美德、
智慧、學識、能力及政治經驗等，是國家社會之菁英份子。議員某種程度來說亦是社 會菁英，其質詢權的操作有以下幾種類型：
1.建立個人形象：
Yahoo 奇摩曾推出「立委 on-line 2020 誰留下」專題，問政全勤獎國、民二黨各 一，最為矚目為柯志恩委員，她認為臺大校長管中閔案程序上有問題，所以調查很多 資料，發現教育部長吳茂昆有違法兼職，以及違法赴陸開會，最後讓吳茂昆 41 天下 台，成為最短命的教育部長。柯志恩說，她在質詢前一、二天就會要求團隊準備好資 料，弄清楚數據背後脈絡，再加上她自己組合消化，利用媒體及民調成功建立了自己 個人的形象。
2.利益交換：
2 立法院院會紀要（2020） 立法院第 9 屆第 8 會期【院會】第 1 次會議紀錄。
3 同上註。
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質詢權在某個程度上是對於行政權構成很大的壓力，例如社會上有重大的事件發 生時，配合傳播媒體的宣傳，委員會要求行政首長進行報告。在預算審查時，行政首 長為年度預算審查順利完成，亦會配合質詢時答覆及同意議員個人所提出議案，作為 利益交換所需。例如來自農業縣立委對農地農用、農地違建工廠放水、高鐵延伸至屏 東或宜蘭等政策做交換利益。然立委要藉著提案修法牽動的利益是無法計數，另外藉 著預算審查權綁架部會，要求交換採購案以謀取私利。
3.作球予行政部門：
有時行政部門為推行施政方案或是法案時，私下提供資料請議員在會期時透過議 員質詢宣傳其施政政策或說明其行政措施，目的是行政部門可以順利推展業務減少民 眾對施政上的疑慮，議員也得到選民的認真問政好印象及肯定，對雙方有利。
4.影響社會視聽：
由於配合資訊公開化，開議期間都須要直播實況錄影，議員在質詢行政部門時會
「義憤填膺」方式為選民權益把關，壓縮行政部門在質詢時回答及解釋的機會，因為 透過媒體直播除了提升自己在該議題的媒體能見度之外，如有合作團體在場抗議，更 展現出與抗議選民是站在相同立場，此畫面更是媒體偏好捕捉的焦點。
5.行政部門間角力的打手：
由於一些議案長久存在的問題沒辦法解決，或因行政部門之間的推諉，導致議 員在質詢時協助某一行政部門打擊另外部門，議員則會在利用質詢時修理不配合官員，
或是強制要求行政部分配合，成為行政部門之間角力打手。
6.利益團體代言人：
議員來自各選區，承載地方選民的期待，也因選區產業特性，議員經常會為其選 區內優勢產業進行政策遊說，或是要求行政機關給予額外的補貼與協助。在臺東，境 內有數個極具影響力的團體，例如荖葉、釋迦、落神花、紅藜、火龍果、香蕉等，議 員給予的協助多偏重在荖葉跟釋迦，因為臺東縣農民種植農作物以荖葉跟釋迦為主，
議員在質詢時對於風災損害賠償，會要求更多及時性的補助，為特定農業代言。
議員在質詢上的操作免不了是為了突顯個人在媒體上的能見度，但也必須要與行 政部門及選民之間維持良好的關係，台上火爆台下好朋友；利益交換及代言人有時也 是為幫選民爭取福利及解決問題，議員也常會在官方與選民之間很為難，反映在質詢 操作就是希望做為官方與民眾之間的溝通橋樑。絕大多數議員不會刻意與行政部門對
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立，如何在服務各自選民需求與監督政府間取得平衡，在在考驗議員的角色與分寸。
第四節 國內質詢權相關研究
多數研究中央或是地方質詢制度的論文以靜態性及法制性面向為主，即使是運用 到訪談研究法，都礙於當時的政治環境、或問題的敏感性、或研究者局外人的角色身 分，導致在訪談研究上的成效有限。台灣在歷經多次的修憲後，以往在地方議會議員 質詢權實際上運作情況與現在修憲後執行上有很大的差異。
在質詢權相關研究文獻中，針對質詢權的研究為 1955 年中央立法機關研究，相對地 方議會質詢制度的研究則在 1969 年才由中央委員會設計考核委員會專題報告「議會 質詢權的研究」，分析我國各級民意機關行使質詢權之方式及檢討，研究方法採用文 獻分析及深度觀察法，此研究也希望以借助他山之石，作為改進我國各級民意機關行 使質詢權參考。該項研究除了對立法院最高立法機關就實質形式提出改進之外，另外 對於當時省、縣市議會地方議會，依據「臺灣省各縣市市議會議事規則」（民國 53 年 3 月修正）第 11 章「聽取報告與質詢」中的規定，詳加說明質詢權在地方議會行使的 結果。由於當時我國實施憲政及地方自治未久，民主政治也正在起步，議員在素質上 參差不齊，加上對法規不夠了解，議員在質詢官員時，若回答不滿意，情緒控制管理 不當或是捕風捉影提問則容易觸法，例如臺北市某市議員曾在議會質詢時被法院判決 誹謗罪之成立4。故可知，當時威權政體的議會制度在不很健全的「自治法規」、「不法 言論」、「濫用職權」等定義中，議員不易拿捏角色分寸。
此外，賴錦珖（1992）在內政部民政司專題報告「民意代表質詢權之研究」說明 各級地方民意機關質詢在體制架構、精神、宗旨上均屬一體制的，但是在技術運作上，
不管是一問一答質詢或是聯合質詢的差異是有別的，此種差別主要與地方政治生態環 境實務經驗的累積有關。政治體制的缺點及質詢問政的技巧皆有拿捏不到位之處。民 意代表對於法規不夠了解、素質與歷練也不夠，均影響質詢的品質與效益。
近代相關質詢權論文文獻大部分多以中央立法機關為主要研究對象，研究方法皆 以文獻分析法及法制面做剖析，重點包括立法院質詢權制度及其實際運作，與日本等 國家質詢制度進行比較。林宇晨（2011）解析我國立法院質詢機制與當前實務之困境，
並提出我國立法院質詢制度之運作缺失及建議。其研究也發現立法院在質詢時佔用開 議時間、個人專業素養不足、難以自律等缺失，建議落實院會政黨化，明定議事質詢
4最高法院審理 107 年度台上字第 1060 號妨害名譽案件新聞稿，編號：107-刑 89。
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範圍及其內容。另外針對政府人員無故違反立法院出、列席義務，應施以行政罰，情 節重大、達藐視立法院程度者，則移送監察院彈劾及增訂「藐視國會罪」，彰顯對立 法權的尊重及也樹立立法院院長之權威。
黃柏叡（2013）分析立法委員臉書經營與質詢等之關聯因素，研究發現因臉書經 營行為層次的不同，其影響力的因素有「政黨代表性質」、「教育程度」、「年齡」以及
「性別」。這點出因應時代背景與制度不同，部分立委在表達自己的參選意願時，都 必須要透過經營粉絲團方式，其策略知名度及當選都跟影響力有很大的關聯性。科技 進步隨著社群媒體融入我們生活，成為粉絲按讚這類網路行為已被證實與實體行動間 是有存在關聯，間接彌補立委質詢特色的不足。因此透過候選人臉書的大數據來預測 選舉結果變成為新興研究的主題（莊伯仲、金志聿 2019：89）。
在地方議會質詢權研究方面，黃麗如（1998）主要是以實務觀點與省縣自治法的 法源基礎上，探討縣市議會各項職權及其界限、地方政府與議會之互動關係，以釐清 觀念落差，確立新的定位，提供政府決策之參考。邱琇瑛（2011）以臺中市議會質詢 制度作為探討，分析質詢功能與現行質詢制度規範、議題來源及質詢實務。研究發現：
質詢制度功能不周全，質詢制度確有弊端。孫定邦（2013）從地方立法機關質詢權的 功能面去探討臺北市的府會關係。研究發現：地方質詢權功能面被忽略、政黨傾向會 影響議員質詢市府的態度、質詢運作會受到外在社會環境的影響、質詢權具有要求和 支持的功能，但反對政治權力的功能比較弱；質詢權運作不可忽略政策利害關係人的 存在、質詢權具表達多元利益與情報蒐集功能；利益團體影響質詢運作較低等。上述 學術論文研究以個案研究為主，至於對於如何運用質詢權而達到選民期待及監督市
（縣）政目的則沒有深入探討。
在回顧前人對於質詢權之研究可發現，早期對於地方議會質詢權研究多為中央單 位專題研究報告，近代地方議會質詢權也越來被重視，直至 1998 年才有碩士論文研 究，研究方法亦多以文獻分析法、深度訪談法及參與觀察法等研究質詢權制度。在研 究地方議會質詢制度發現「功能不周全及有弊端」、「地方質詢權功能面被忽略」、「政 黨傾向會影響議員質詢市府時的態度」、「質詢運作會受到外在社會環境的影響」、
「質詢權運作與政策利害關係人競合」等，可知地方議會與立法院質詢最大的差異是 地方議會議員在質詢時，對於政黨、利益團體、受到外在社會環境影響等比立法委員 低，在實務經驗、歷練、素質、學識等在政治環境與立委相較之下，有不足及差異地 方。
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由於研究者擔任議員多年，對議員質詢策略與操作得以近距離觀察。本文將以參 與觀察及深度訪談法分析地方議員如何利用質詢權與縣政府進行各項政策競合，以第 一手資料分析臺東縣議會質詢制度的特色與問題。
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第三章 臺東縣議會質詢制度與現況
縣議會為地方立法機關，也是民意機關，肩負反應民意、監督縣政及提供施政建 言之重責大任，因此地方自治的良窳繫於會務之運作。地方縣〈市）議會皆由原先參 議會開始。以臺東縣議會為例，其前身為臺東縣參議會，當時的議員採間接選舉方式 產生，含區域選舉及團體選舉，全縣分11個區域，由每一鄉鎮代表會選舉一位參議員，
於民國35年3月24日選出11位參議員，同年4月15日成立臺東縣參議會。民國39年台灣 省實施公民選舉，第一屆臺東縣議會於39年8月1日正式成立，共有25位縣議員。歷經 不同時期，縣議員名額從第一屆25位增加至最多38位（第四屆），然後再減少至30位
（臺東縣議會 2009）。本屆（第19屆）區域縣議員17席、原住民議員13席，其中男 性21人，女性9人。
縣議員堪稱地方自治重要的守門人，其質詢內容影響地方發展方向。本章將討論 臺東縣議會現行質詢權組織架構及職權、議員質詢職權、府會關係、質詢制度之檢討。
以下茲分別敍述臺東縣議會質詢權職權之運作如下：
第一節 臺東縣議會質詢權組織架構及職權
依「地方制度法」縣（市）議會設有議長、副議長、委員會及幕僚秘書室。
地方議會組織：
就「地方制度法」及「地方立法機關組織準則」地方議會組織架構如下5：
（一）議長、副議長
對於議長與副議長設置有以下規定：
1.議長、副議長之設置
縣（市）議會置議長、副議長各一人，由縣（市）議員代表以記名投票分別互選 或罷免之。但就職未滿一年者，不得罷免。議長對外代表該議會，對內綜理及指揮各 該議會事務。
2.議長、副議長之權限
由於議長之產生為多數議員選舉出來，且其本身亦是議員身分，但議會屬於合議
5依照「地方制度法」第 44 條規定。
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制機關，會場議案決議都必須經議員依法通過。議長與副議長之職權如下：
（1）召集大會開會，開會時擔任主席
依據「地方立法機關組織準則」第20條規定：「直轄巿議會、縣（巿）議會、鄉
（鎮、巿）民代表會、山地原住民區民代表會會議，除每屆成立大會外，定期會每六 個月開會一次，由議長、主席召集之，議長、主席未依法召集時，由副議長、副主席 召集之；副議長、副主席亦不依法召集時，由總額減除出缺人數後過半數之議員、代 表互推一人召集之。」
依照相關規定給予議長在會期開議時權限，議長因故無法出席主席會議時，則由 副議長擔任主席。如議員發言，由議長依現場情況決定是否准予發言；發言時間若超 過規定時間，議長可以要求終止或允許延長發言時間，並維持議場秩序。其他如開會、
延會時間之宣告，議長可依法規或議會議事規則行使職權。
（2）擔任程序委員會當然委員，並兼召集人和主席
議長除了召集開議擔任主席之外，又依「臺東縣議會程序委員會設置辦法」第 2 條規定：「臺東縣議會設程序委員會，由各議案審查委員會各推一人為委員，並以議 長為當然委員召集人及主席，程序委員會審議縣府提案及議會提出預定議事日程表通 過後，由議會將審核通過議案及預備會日程表提案送大會審議。」
（3）對外代表議會
縣（市）議會為合議制機關，對外代表整個縣議會處理縣務公共事務、接見內、
外賓的拜訪及人民陳情案等職權。
（4）綜理會務
議長在議會內部事務有綜理指揮之權，除會期開議擔任主席之外，議會內部有許 多行政事務及公共關係事務繁雜等事務裁示，依組織架構行政的編制，編列行政組室
（秘書長、各組室主任、秘書、職員）輔佐。
上述可知，議長之權限可歸納為兩類（李嵩賢 1997：91）：一為服務的權能，
一為會場及議案審議的領導權能。前者之權能與行政機關首長之權能有所不同，主要 是議長與議員之間，且無所謂的大、小牌議員之分，雖有資深、資淺之別，但對於議 員地位及選民服務則無影響，議員之間（包括議長）的權利責任都是相等的。議長的 另一權能則是領導本會議員制修定立法及提案審議，在法規賦予的權限則為領導議員、
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主持議會開會進行、議員遵守議事規則討論議案及審核的制度、黨內、外協議及府會 之間溝通協調解決問題，推動議事業務順利進行等，因此議長在主持會議能力及風格 與府會之間的和諧有很大的關連性。
（二）委員會
臺東縣議會為地方立法機關，代表縣民監督縣政，代表多元群組及社會的各區議 員行使立法職權。其組織設置議長、副議長、委員會及幕僚秘書室、組室， 以下圖 3-1 所示：
圖 3-1： 臺東縣議會之議會組織
資 料 來 源 ： 臺 東 縣 議 會 資 訊 全 球 網 ，〈 臺 東 縣 議 會 組 織 架 構 配 置 表 〉， 網 址 ： http://www.taitungcc.gov.tw/About/Info.aspx。查詢日期 2021 年 2 月 18 日。
依「臺東縣議會組織自治條例」第18條及「臺東縣議會議事規則」第59條，縣議 會開會期間得視業務性質設3至6個審查委員會，分別審查議案，每一審查委員會置召
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集人一人，副召集人一至二人，審查委員會之人數、人選及召集人由議長就議員中擬 定，提出大會通過之，但每一議員以參加一委員會為原則。另第61條：「審查委員會 開會，由召集人為主席，審查會不因出席未達過半數而延會，其表決以出席議員過半 數之同意行之。」第65條：「審查委員會審查議案，應簽註意見或提出報告，提付大 會討論，如有必要，召集人應將少數意見一併報告。」
目前委員會設置如下：
表3-1 臺東縣議會委員會及職掌
審查委員會名稱 受監督單位 人數
（含召集人）
民政審查委員會 民政處、原住民族行政處、社會處、行政處 6 財政審查委員會 財政及經濟發展處、主計處、國際發展及計畫處、
稅務局
6
建設審查委員會 建設處、農業處、交通及觀光發展處、地政處 6 教育審查委員會 教育處、文化處、衛生局、環保局 6 警政審查委員會 警察局、消防局、人事處、政風處 6
資料來源：臺東縣議會資訊全球網，2021，〈臺東縣議會各審查委員會設置及職掌〉，網址：
http://www.taitungcc.gov.tw/About/Info.aspx。查詢日期 2021年2月18日。
程序委員會對於議案有處置權之權力，並且具有支配議員及縣府、人民陳情案 是否進入議程之決定權。
依照目前臺東縣議會審查委員會實務運作及組成，雖依法規定應由議長就議員 中擬定選出各委員，惟通常是依照往例議長會尊重各議員，由議員自行登記所想要的 委員會，若該委員會人數不足或超過人數時，則承辦單位會商請各議員自行溝通協商，
議員在超過人數且仍堅持要在該委員會及尚有缺額或未於遴定各委員大會之際出席 登記者，則由議長在大會上抽籤決定。各委員會召集人則由各委員會委員互相推選產 生，通常議員會毛遂自薦當召集人，委員也會給予尊重且同意。
「對於參與哪一種委員會則沒有特定目標，亦不需要堅持安排在那個審查委員
