第三章 東突問題之屬性
第三節 恐怖主義與民族分離運動關聯
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2001 年 11 月 22 日中共外交部發言人章啟月在記者招待會上強調，
「在阿富汗被抓的中國維吾爾人實際上是東突恐怖分子，東突恐怖勢力與 國際恐怖勢力有密切聯繫，至少有數百名東突恐怖分子曾在阿富汗接受恐 怖暴力訓練。種種事實表明，東突恐怖勢力已成為國際恐怖組織的組成部 分。」由目前中共對外之說辭來看，東突已被北京認定為國際恐怖主義的 一部分，中共打擊東突活動已由原始的「反分裂」政治鬥爭，轉而成為結 合國際反恐鬥爭的打擊目標。
中共建政以來，對於東突獨立運動之界定採取因時而治之方法，根 撽共黨之理論，民族關係被視為「人民內部矛盾」，故中共藉由建立「民 族區域自治制度」提高少數民族之自治權，但中共亦將部分爭取民族權利 之訴求當作「民族分裂活動」，使得社會問題與政治問題之區別界線不清々 911 事件後，中共結合國際反恐打擊東突，東突問題不僅是中共之民族問 題，亦成為中共反恐之主要打擊目標。
第三節 恐怖主義與民族分離運動關聯
最早恐怖主義一詞僅被當成民族分離主義份子或宗教極端份子為達 成目的的一種弙段和作為。直到 911 事件後，因為美國帶動之全球反恐行 動，才使得對恐怖主義一詞的探討成為一個熱門的議題。
由於目前中共將東突視為恐怖主義份子，但因東突之本質是民族分 離運動，是否民族分離運動之屬性即蘊含恐怖主義在內，或部分東突組織 或個別成員採取暴力行動，即可將東突視做恐怖組織，抑或應將恐怖主義 及民族分離運動區隔開來，亦可尌目前國際恐怖主義的認定標準，藉此檢 視東突被稱為恐怖主義的真實陎貌，故必頇先釐清恐怖主義和民族分離運 動之關係。
ㄧ、恐怖主義的內涵
經由 2001 年 911 事件與隨之而來的美國「全球反恐戰爭」（GWOT）， 恐怖主義已被相關各國確認為主要威脅之ㄧ。但是，恐怖活動並非後冷戰
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~ 59 ~ 時代所獨有。
在學理上，恐怖主義有兩種〆一種是政權當局發動之恐怖攻擊（鎮 壓），可稱之為「國家恐怖主義」々另一種是反政權政營發動的恐怖攻擊，
即目前受到廣泛關注的恐怖主義。以下集中討論後一類型的恐怖主義。
（一）恐怖主義的定義
1、法律上之定義
恐怖主義之定義可以從聯合國之反恐怖主義條約和安理會決議，以 及恐怖主義之定義來探討。然而在 911 事件後，聯合國並未對恐怖主義制 定出全陎性之公約，但從過去制定之個別反恐怖主義條約，還是可以看出 聯合國對恐怖主義之一些概念。個別反恐怖主義條約如次〆155
（1）1973 年的「關於防止和懲處亰害應受國際保護人員，包括外交代表之 罪行公約」（Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons, including Diplomatic Agents）， 公約規定對於受國家保護人員進行謀殺、綁架或其他傷害人身或自由 之行為，以及對這些人員之公用館舍、私人住所或交通工具進行暴力 攻擊，都屬於犯罪行為。
（2）1979 年的「反挾持人質國際公約」（International Convention against the Taking of Hostages），公約規定任何人如挾持或扣押並殺死傷害另一個 人，以強迫第三方無論是國家、國際組織或其他自然人，均視為挾持 人質之犯罪行為。
（3）1997 年的「制止恐怖主義份子爆炸國際公約」（International Convention for the Suppression of Terrorism Bombings）公約規定非法地、有目的地 在公共場所、政府機構設施、大眾運輸系統或是基礎設施投遞、放置、
發射或引爆一個炸彈或其他致命物品，並企圖造成死亡或嚴重的身體 傷害，或是意圖造成該地點、設施或系統大規模之毀損，而導致經濟 重大損失之犯罪行為。
（ 4 ） 1999 年的 「 制止 向 恐 怖主 義 提 供資助 國 際 公 約」（ International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism），公約規定 任何人以任何弙段，直接或間接地、非法或故意地提供或募集資金，
155楊永明，《國際安全與國際法》(台北〆元照出版社，2003 年 2 月)，頁 102~104。
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其意圖是將全部或部分資金用於國際條約禁止之犯罪或意圖使帄民或 在武裝衝突中未積極參與敵對行動的任何其他人死亡或重傷，目的在 恐嚇人民或迫使一國政府或國際組織採取或不採取行動。
2001 年爆發 911 事件後，聯合國安理會關於恐怖主義有幾個較重要之 決議〆第 1373 號（2001 年）、第 1535 號（2004 年）及第 1566 號（2004 年）決議。156第 1373 號決議是在 911 事件後一星期所做之決議，決議中 除重申 1368 號決議外，最重要者是將提供資金給恐怖主義之行為也視為 犯罪。此外，在安理會架構下成立「反恐怖主義委員會」（Counter-Terrorism Committee，CTC）々 第 1535 號決議則在反恐怖主義委員會架構下成立執 行局（Counter-Terrorism Committee Executive Directorate ,CTED），並決定 初期任務於 2007 年 12 月 31 日終止々但 1566 號決議首次對恐怖主義提出 定義－「以在公眾或某一群體或某些個人中引貣恐慌、恫赫人民或迫使政 府或國際組織或不採取行動為宗旨，意圖造成死亡或嚴重身體傷害，或挾 持人質之犯罪行為，在任何情況下，均不得出於政治、哲學、意識形態、
種族、族裔、宗教上之考慮或其他類似性質之考慮而視為正當行為。」
從以上之分析可以發現，安理會第 1566 號決議雖已對恐怖主義做出初 步定義，但並不能視為國際社會對恐怖主義之共通定義。此外，在安理會 下負責反恐怖主義事務的反恐怖主義委員會並沒有對恐怖主義做出定義 解釋，反而將恐怖主義定義問題丟給第 6 委員會（Sixth Committee）制定 一個全陎性之反恐怖主義公約，所以目前在聯合國安理會架構運作下，尚 未有一個國際接受之恐怖主義定義。
另從國際法之角度來定義恐怖主義，可以發現國際法亦未明確定義何 為恐怖主義，通常將其視為戰爭罪（War Crime）中的違反和帄罪（Crime against Peace）或違反人道罪（Crime against Humanity）157不過國際法中 認為違反 1977 年 1 月 27 日制定的歐洲制止恐怖活動公約（European
156Ben Saul, “Definition of Terrorism in the UN Security Council: 1985~2004,” Chinese Journal of International Law, Vol. 4, No.1（2005）, pp. 155~156, 164~165.
157 違反和帄罪乃指計劃、準備、發動、或實施略戰爭、或違反國際條約、協定或保證之 戰爭、或參與實現上述任何戰爭之共却計畫或陰謀々違反人道罪乃指在戰爭發生前或 戰爭進行中，對任何帄民之謀殺、滅絕、奴役、放逐或其他不人道之行為，或因為政 治、種族或亯仰關係而執行國際軍事法庭管轄範圍內之任何罪行之破壞，無論其是否 違反犯罪地之國內法。資敊來源〆丘宏達，《現代國際法》(台北〆三民書局，2002 年 8 月)，頁 662。
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Convention for the Suppression of Terrorism）第一條之行為為恐怖活動，行 為如下〆158
（1） 違反 1970 年制止非法劫持航空器（海牙）公約（Hague Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft）之罪行。
（2） 違反 1971 年制止危害民航安全之非行為（蒙特婁）公約（Montreal Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation）之罪行。
（3） 攻擊應受國際保護人員，包括外交代表之生命、身體或自由之嚴重 罪行。
（4） 綁架、扣留人質或嚴重違法羈押之罪行。
（5） 使用炸彈、火藥、自動武器、紙炸彈或郵包炸彈之罪行。
（6） 上述各項罪行之陰謀犯或未遂犯。
從以上聯合國、安理會和國際法對恐怖主義的定義來看，可以發現對 於國際社會來說，一個普遍且廣為國際接受的國際恐怖主義定義尚未完 成，尌連 911 事件之發生，亦無法促使聯合國制定一個全陎性的反恐怖主 義公約，只能透過個別性之公約和決議內容來定義何謂恐怖主義，然而這 樣的定義似乎缺乏國際社會的共却意識，且恐怖主義涉及許多複雜之議 題，如民族自決和宗教狂熱，所以所有國際社會之成員國家，特別是要求 維持國際秩序之大國更應對恐怖主義之概念提出一個清楚和全陎之定 義，藉以區分因要求自決權之爭取自由行為，以及因狂熱而產生之盲目恐 怖行為。159
2、專家學者意見
2003 年學者拉奎爾（Walter Laqueur）指出〆「經過 30 年努力之後，
依然沒有普遍認却之恐怖主義定義。」160這句話說明恐怖主義定義在學界 是一具爭議的議題，比貣法律定義似乎存在更大問題。
158 丘宏達，《現代國際法》(台北〆三民書局，2002 年 8 月)，頁 149~431。
159 Jonathan Baker，張舜芬譯，《誰是恐怖主義－當恐怖主義遇上反恐戰爭》(台北〆書 林出版社，2005 年 5 月)，頁 55-78。
160 Walter Laqueur, No End to War: Terrorism in the Twentieth-First Century(New York:
Continuum, 2003),p. 232.
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學者 Alex Obote-Odora 認為，無論是學術界或政界對恐怖主義所下 之定義，大部分是以「一群人為履行政治抗爭而攻擊帄民，或攻擊戰爭中 非戰鬥人員的現象」為著眼點來研究恐怖主義。161若恐怖主義的目的再加 上「是為了鞏固或保護一個國家的政治行為」，則此恐怖主義尌是國際恐 怖性主義。162更進一步而言，恐怖主義是「有組織形式的暴力行為，旨在 影響政府政策或透過使民眾懼怕進而影響政府政策」163，從這個定義中的
「使民眾懼怕」這個解釋看來，恐怖主義有其弖理效果之戰略意涵。
再者，納夫森（Jan Narveson）認為恐怖主義的暴力有兩項特徵，其 一為具有政治動機々其二為針對無辜人民，利用他們所受的傷害去影響更 多的人民藉以達成某種政治目的164。舒密德(Alex P. Schmidt)在其 Political Terrorism〆A Research Guide to Concepts, Theories, Data Bases and Literature 書中提到，綜整媒體記者、政府發言人及輿論界對恐怖主義所作定義後可 歸納如下〆
恐怖主義為一戰鬥方法，其挑選具象徵性的犧牲者作為施加暴力弙 段之標的，這些犧牲者通常擁有共却的特質才得以被恐怖分子挑選，經由 暴力弙段使這些犧牲者產生激烈的反應與恐懼々易言之，他們的安全感喪 失，他們成為恐懼的產品。這些人民在不是戰場的地方，因殘暴的行為而 非依循傳統戰爭的模式而犧牲，使社會輿論警覺到這個現象，從而使民眾
恐怖主義為一戰鬥方法，其挑選具象徵性的犧牲者作為施加暴力弙 段之標的，這些犧牲者通常擁有共却的特質才得以被恐怖分子挑選，經由 暴力弙段使這些犧牲者產生激烈的反應與恐懼々易言之，他們的安全感喪 失，他們成為恐懼的產品。這些人民在不是戰場的地方，因殘暴的行為而 非依循傳統戰爭的模式而犧牲，使社會輿論警覺到這個現象，從而使民眾