我國公民投票法與個案的建議與檢證

本節所要討論的，就是將我國目前所推動的公民投票法，帶入先前第四章 所討論的個案之中，以求法制與個案能相互結合，且早先的核四公民投票和坪林 公民投票的舉辦並沒有實際的法源基礎，所以在本節也將援引民國九十二年底所 推動的公民投票法案和民國九十五年一月所通過的「行政院公民投票修正案」對 於這兩件個案作一檢證，亦即結合個案與法制之研究，以目前公民投票法在運作 上需要修正的面向作為本節的主幹。

壹、過高的提案與連署門檻

原本核四公民投票將要在民國九十三年底配合立法委員的選舉共同推動，可 惜目前過高的連署門檻而導致無法成形，核四公民投票促進會為早日促成修正公 民投票法和落實非核家園，曾發函要求總統與行政院能做出善意的回應，而行政 院也在民國九十三年十一月十日和民國九十三年十一月十七日分別舉辦了「公民 投票法」修正草案審查會，並在民國九十四年一月五日確立行政院版的修案草 案，在會中達成多項對於現行公民投票法的修正，在此就以核四公民投票（目前 演變全國性議題）和坪林公民投票（地方性議題）做檢視：

一、核四公民投票提案與連署門檻

（一）依照民國九十二年十一月通過之公民投票法 公民投票法第十條

公民投票案提案人人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千分之五以上。（節 錄）

則依我國第十一屆總統大選具有選舉權人數而言，所需要的提案人數為（目 前第十一屆總統選舉人數為16507179，則假設依目前的公民投票法若要舉行核 四公投之提案門檻則需要16507179*0.005=82535.895 人），也就是最少需要八萬 兩千五百三十六人以上。

第十二條

第二條第二項第一款、第二款、第三款之事項，連署人數應達提案時最近 一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之五以上。（節錄）

則依我國第十一屆總統大選具有選舉權人數而言，所需要的連署人數為（目 前第十一屆總統選舉人數為16507179，則假設依目前的公民投票法若要舉行核 四公投之連署門檻則需要16507179*0.05=825358. 95 人），也就是最少需要八十 二萬五千三百五十九人以上。

（二）依照民國九十五年一月五日通過的行政院公民投票法修正案

大幅降低全國性公民投票提案人數門檻，由現行總統、副總統選舉選舉人總人數千分之五以上，

降為萬分之五以上。

則依我國第十一屆總統大選具有選舉權人數而言，所需要的提案人數為（目 前第十一屆總統選舉人數為16507179，則假設依目前的公民投票法若要舉行核 四公投之提案門檻則需要16507179*0.0005=8253.5895 人），也就是最少需要八 千兩百五十三人以上。

適度降低全國性公民投票連署人數之門檻，由現行總統、副總統選舉選舉人總人數百分之五以 上，降為百分之二以上

則依我國第十一屆總統大選具有選舉權人數而言，所需要的連署人數為（目 前第十一屆總統選舉人數為16507179，則假設依目前的公民投票法若要舉行核 四公投之連署門檻則需要16507179*0.02=330143.58 人），也就是最少需要三十 三萬零一百四十四人以上。

二、坪林鄉北宜高專用道改為一般道公民投票提案、連署門檻 公民投票法第二十七條

公民投票案提案人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市) 長選舉選 舉人總數千分之五以上。

目前的地方性公民投票依照公民投票法第三條「地方性公民投票之主管機關為直 轄市政府、縣（市）政府（節錄）」，因此施行層面已提升至台北縣，而非單就坪林 鄉，依我國第十四屆台北縣長具有選舉權人數而言，所需要的提案人數為（目前 第十四屆台北縣長選舉人數為2531827，則假設依目前的公民投票法若要舉行坪 林公投之提案門檻則需要2531827*0.005=12659.135 人），也就是最少需要一萬

兩千六百六十人以上。

公民投票案連署人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市) 長選舉選 舉人總數百分之五以上。

另就連署人數（目前第十四屆台北縣長選舉人數為2531827，則假設依目前 的公民投票法若要舉行坪林公投之連署門檻則需要2531827*0.05=126591.35 人），也就是最少需要十二萬六千五百九十二人以上連署。

三、建議

目前我國公民投票法案無論在中央或地方的提案與連署門檻都具有極大的 爭議，¹³⁸舉例而言，美國加州僅需要一人即可提案，而瑞士目前的提案門檻則為 五人，遠較我國仍須千餘甚至萬餘人相去甚多，另就從提案至連署所需要的人數 而言也可見之：（如下表）

表5-3-1 各國公投案成立人數比較表 National Referendum Statistical Comparisons

國家人口總數 公投案成立人數

（從提案到連署）

比例（公投案成立 人數/全國總人口）

台灣（公民投票

法） 2300 萬 825359 約3.6％

台灣（行政院版公

投法修正案） 2300 萬 330144 約1.4％

義大利 5800 萬 約500,000 0.8%

瑞士 745 萬 約50,000 1.1%

美國加州 3550 萬 約400,000 0.6%

資料來源：1、法國參議院，2002，「關於由公民發起之公民投票」，9 月，網址：

http://www.senat.fr/lc/lc110/lc110.html。

2、Taiwan News，2005，「Reflections on Taiwan’s Referendum Law」，1 月 9 日，網址：

http://www.etaiwannews.com/Forum/2004/12/15/1103875642.htm。

從上表來觀察我國公民投票議案的成立門檻遠較歐美各國高之，目前的全國 性的公民投票法居然需要全國約百分之三點六的民眾連署才可過關(本資料以全國

138 核四公投促進會執行長葉博文甚至強調，行政院版本的公民投票法修正案執行起來仍是有許 多問題，過高的連署門檻根本是位政黨量身訂做的「政黨條款」，即使是活動力最強的民間團 體群策會，也需要台灣團結聯盟的協助才可能跨過門檻。引自陳永昌，2004，「訴求公投法修 正，核四公投促進會擬拜會總統」，中央日報，12 月 20 日，版 3。

總人口數為分母，非以全國選舉人數)，就算是後來公民投票法修正案門檻也需要百分 之一點四的民眾支持，這是一項十分驚人的數字，顯示我國人民在發動公民投票 的權力上遠不如其他民主國家，就算是後來的公民投票法修正案，也呈現出比例 偏高的情況。而核四公投促進會對此也有具體建議供政府做參考，其認為公投法 連署門檻不應超過總統大選具有選舉權人數連署門檻的百分之一點五，最合理連 署門檻應是百分之零點五，也就是連署成案人數應為八萬人，才能真正落實主權 在民、人民作主的精義。但筆者認為全國性的公民投票具有一定的影響力，若八 萬人即可完成連署未免過於草率，且以表5-3-1 而言，美國以百分之零點六已是 最低比例，我國若採八萬人連署通過則僅佔百分之零點三，似乎太為寬鬆，所以 筆者在此建議將連署門檻降為百分之一點五似乎較為符合各國在餘公民投票連 署的常態，也就是連署人數須達二十四萬七千六百零八人以上。

另就地方性的公民投票而言，本次的行政院版亦有提到，「為尊重地方自治，

地方性的公投提案及連署門檻以自制條例自行規定：為落實地方自治，尊重地方 自主精神，刪除現行法有關地方性公民投票提案及連署人數門檻規定，改由直轄 市、縣市以自治條例自行規定，以發揮因地制宜的作用。」依我國現行的公民投 票法而言，地方性的公民投票的連署仍屬嚴苛，依坪林公民投票而言，若遵照現 行的公民投票法規，需要有一萬兩千六百六十人提案，十二萬六千五百九十二人 以上連署才可進行公民投票，但若以第十四屆縣、市長選舉觀之，坪林鄉的選舉 人數僅有四千八百九十三人，如何在六個月之內完成提案與聯署都是一項極大的 問題，因而若採用行政院版「因地制宜」的精神，讓各縣、市對於地方性公民投 票自行加以立法規範，將可達到最適效果。

貳、投票率門檻的限制

除了提案與連署的門檻外，公民投票法第三十條（絕對多數制）也成了核四

公投促進會爭議的焦點所在：

公民投票法三十條

公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣（市）投票權人數總數二分之一以上，

且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。

投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。

而行政院公民投票法修正案也對此予以修改，其中的投票人數達有投票權二 分之一以上的投票率門檻，形同將未投票者均擬制為不同意，容易產生扭曲民意 結果，所以依照民間團體之建議，將通過門檻修正為僅須同意票數多於不同意票 數，且同意票數達投票權人總數百分之二十五以上者，即為通過。為領土變更案 與憲法修正案，同意票數仍須達投票權人總數百分之五十以上。但核四公投促進 會執行委員高成炎則表示，雖然將投票人數須達投票權人二分之一以上的投票率 門檻予以刪除，但仍保留投票門檻，因此這個修正案雖然將門檻降低許多，但若 出現在正反雙方勢均力敵之時，其實仍是保持在百分之五十的高投票率門檻。

而核四公投促進會認為設定投票率門檻是極為不合理的事項，因為這是將未 參與人民界定在「反對公民投票議案」的一方。如先前的三二O 公民投票，因 為各種因素，導致兩項議案皆因投票率未過半數而遭到裁撤，爾後官方和民間皆 有共識要將投票率向下修正。¹³⁹但筆者認為全國性公民投票事關全國政治、經濟 等重大發展，實在不可不慎。尤其是憲法、法律的創制、複決對於國家命脈更顯 的特別重要，且法令為國家制度的根源，需要由全國過半數以上之人民參與投 票，並獲得投票人數二分之一以上之同意方可成行，但若重大公共政策與建設則 可考慮向下修正；如在地方，配合當地民情做適度門檻的調整，方可行之。且就 未投票者的觀點而言，雖說並非反對該案，但展現出該議案對於投票者還未有「足 夠之意願」去投票，亦即認為議題對自己仍未具有重要性，如同三二O 防衛性 公民投票，雖說是目前臺灣人民皆可接受的政策，但這也是「既定政策」，無非 以公民投票尋求人民的「背書」，其必要性自然大打折扣。在此筆者建議全國性

139 如目前核四公投促進會建議創制案所需的投票率門檻修正為 33％，複決案所需的投票率門檻 修正為 40％。引自高成炎，2004，「對公投法修正案的建議」，台灣日報，12 月 15 日，版 3。