題目：我國公民投票實務發展之研究–個案與法制之檢證

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中華大學碩士論文

題目：我國公民投票實務發展之研究–個案與法制之檢證

The Study of Practice in Plebiscite: The Review of Cases and Legal Systems

系所別：經營管理研究所學號姓名：M09119044 歐柏麟指導教授：黃建銘博士

中華民國九十四年一月

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摘要

公民投票一向被視為發揚直接民主最具代表的方式，目前世界各民主國家在於修改法令或推動重大公共事務，多半都採用公民投票的方式決定。台灣早在民國六 O 年代就已經逐步引進公民投票的理念，無奈因當時政經局勢過於敏感，雖然地方在公共事務的推動上皆可見到公民投票精神蘊含其中，但在法制化的推動上卻仍是裹足不前，特別在台灣地區政黨政治嚴重歧異的現象也深切的左右了全國民眾對於公民投票的認知，但不論各方主張如何分歧，在地方上曾經推動過的公民投票實務運作卻是不容抹滅的。

近年來我國有關公民投票的文獻、論述與法制化的主張甚多，隨著民國九十二年底公民投票法正式公布施行，我國歷年來正式且規模最大的公民投票亦在隔年展開，由陳水扁總統所推動的防衛性公民投票，讓全國民眾皆體驗了公民投票的實際操作，也認知到自身所擁有的參政權；姑且不論日後各界對於這次公民投票的非議，台灣仍因這次公民投票的推動而往民主之路又邁進一大步。

本文主要探究世界各國與台灣在公民投票推動歷程與執行後的成果，利用相關文獻研討後續的影響情況，並藉由過去式到現在進行式的軌跡中，期望能引出發展公民投票的艱辛歷程以及公民投票的相關問題，最後就我國的公民投票法其中的不足之處提出本文的建議與改善之道。

關鍵字：公民投票、直接民主、法制化、防衛性公民投票、參政權

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Abstract

The plebiscite is always seen in order to develop the democracy to have most the representative's mode, each democratic nation of world lies in the modification

ordinance or pushes the major and public affairs currently, most likely all adopting the mode decision of the plebiscite. The sixty ages of Taiwanese and as early as republic have already introduced the principle of the plebiscite gradually, helpless because of at that time the politics and economics situation too sensitive. Although locality on the promotion of the public affairs all it is thus clear that go to the plebiscite spirit to contain among them, still bind the foot in the promotion of legalization not ex-.

Particularly in the phenomenon of party politics in Taiwanese region severity deviation also profoundly or so national people's cognition toward plebiscite, but in spite of the everyone lays claim to how to disagree, the plebiscite actual situation operation that pushed ever on the locality but allowed of no to put on something to put out.

In recent years, Taiwan lies in the bibliography, treatise of the plebiscite and the assertion of the legalization too much, issuing to give to charity the line formally along with the plebiscite of Taiwan of the end of 92 years, Taiwan is formal through the years and the scale biggest plebiscite also launches in the following year, pushing by president Chen, Shui-bian of defensive plebiscite. Let the Taiwanese all experience personally the actual operation of the plebiscite, also cognize the self to own of

suffrage. For the time being in spite of in the days to come the public for this time the hostile opinion of the plebiscite. Taiwan because of this times the promotion of the plebiscite and moves forward a major step again to ward the road of the democracy.

The main investigation international community and Taiwan of this text after plebiscite process and result, make use of the related bibliography to study and discuss the follow-up influence condition, and go to the track of the progressive present tense by the past tense in, expect the ability derivation develops the hardships process of the plebiscite and the related problem of the plebiscite, end the related problem of the referendum method of my country is among them of the shortage puts forward textual suggestion and improvement of way.

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Key Words：plebiscite, direct democracy, legalization, defensive plebiscite, suffrage

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謝辭

民國九十四年元月，是我在新竹第七個年頭，從大學生到碩士生，除了欣喜自身在智識與經歷上的增長，也感嘆時光的飛逝。隨著碩士階段的完成，代表著我將邁向人生另一個里程碑，回首從前，承蒙師長、父母與朋友的支持與協助，

在此表達由衷的感謝。

本論文之完成，首要感謝是恩師黃建銘教授，在撰寫論文的五百多個日子裡，給予我悉心的指導與觀念的釐清，對於論文的細心檢視和實務討論更進而激發我在架構、思考面向的推陳出新，使我受益匪淺，在此謹致上最高的謝意。再者是曾建元老師與陳朝建老師，對於論文的多方指正，激發筆者對於公民投票的新觀念與認知，使本文在修正方面能夠更趨於完整，更具學術之價值，在此亦獻上誠摯的謝意。

回想在這五百多個日子裡，除了感謝上述的三位老師的指導外，亦要感謝中山大學中山學術研究所的曹金增博士，提供論文大作供在下參考；另在撰寫論文中，感謝與其接洽的蔡同榮公民投票促進會所提供的寶貴資料；也感謝同窗好友錫鋒、琮瑜、智雄、立煒等人的勉勵與幫助，並藉由意見的交流激發更多的新構思；在此也感謝所有對於本論文撰寫中有過幫助的先生、女士，有你們的協助，

使我在論文的撰寫能更加順利與完整。

最後，我把本論文獻給一直在幕後支持我的父母，歐懿郎先生與陳美珍女士，

雙親的關懷是我撰寫論文的原動力，他們的恩情我至今仍無法回報，希望藉由本論文，除了貢獻學術上的些微成就，也能使雙親感到光采與寬慰。

歐柏麟謹致中華民國九十四年元月十三日

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目錄

第一章緒論………1

第一節問題研究與動機………1

第二節相關文獻探討與回顧………3

第三節研究問題、方法與限制………8

第四節章節安排與論文架構圖 ………10

第二章公民投票理論與發展軌跡 ………15

第一節公民投票之定義 ………15

第二節公民投票概念的源起與在國際之發展狀況 ………24

第三節公民投票之功能與類型 ………43

第四節公民投票與民主機制 ………50

第五節本章小結 ………66

第三章我國公民投票發展與法制化的歷程 ………68

第一節國父孫中山對創制、複決的認知 ………70

第二節我國公民投票發展歷程 ………72

第三節我國公民投票法制化歷程 ………88

第四節本章小結………107

第四章公民投票的實務運作：台灣重大個案探討………109

第一節貢寮核四公民投票………111

第二節台北縣坪林鄉爭取北宜高行控中心專用道改為一般道公民投票…122 第三節三二 O 防衛性公民投票………130

第五章我國公民投票法的剖析與建議………146

第一節我國公民投票法的評析………147

第二節我國公民投票在憲法上的互動關係………162

第三節我國公民投票法與個案的建議與檢證………167

第六章結論………178

第一節研究發現………178

第二節研究建議………182

參考書目 ………186

附錄 ………196

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表目錄

表 2-1-1 公民投票相關用語解析………16

表 2-1-2 referendum 在不同制度所產生的法律效果………19

表 2-2-1 瑞士公民投票類型………28

表 2-2-2 瑞士一八四八年至一九九七年公民投票次數………29

表 2-2-3 瑞士在 1998 年以後迄今各年度公民投票 ………29

表 2-2-4 一九九八年至二 OO 三年五月瑞士公民投票分類通過比例表 ………31

表 2-2-5 丹麥 1953 年修憲對公民投票之規定 ………33

表 2-2-6 丹麥對歐洲整合之公民投票………34

表 2-2-7 美國加州公民投票制度簡介………38

表 2-4-1 政治參與互動關係 ………59

表 3-1-1 台灣公民投票發展歷程 ………72

表 3-1-2 全國各地擬公投事項一覽 ………85

表 3-1-3 澎湖博奕公民投票簡表 ………87

表 3-2-1 台灣首度公投法草案（提案發動）………93

表 3-2-2 朝野針對公民投票法覆議概述 ………105

表 4-1-1 歷年核四公民投票 ………117

表 4-2-1 坪林鄉所屬各村行政架構 ………124

表 4-3-1 三二 O 防衛性公民投票結果 ………138

表 5-3-1 各國公投案成立人數比較表 ………169

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圖目錄

圖 1-4-1 論文分析架構………14 圖 2-1-1 公民投票所涵蓋的定義………23 圖 4-2-1 坪林鄉北宜高行控中心專用道改為一般道政策網絡示意圖 ………126

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第一章緒論

第一節研究問題與動機

壹、問題源起

公民投票的起源，可以追溯到當時實行直接民主政體國家的雅典與羅馬共和。而近來在民主世界國家中，無不對於各項涉及重大公益之事務舉行公民投票，以落實Rousseau 所提倡的『天賦人權說』，讓人民成為國家的領航者；而台灣在經過這五十餘年以來不遺餘力的民主化的過程中，目前所獲得的成果已然為世界所首肯，但唯獨在公民投票該方面，雖然理念的提倡已歷數十載，但法制化的落實卻是在近幾年才得以落實。我國憲法十七條已經有明文規定：人民有選舉、罷免、創制、及複決之權，但就對於現況檢視而言，國內投票行為似乎僅著重於選舉、罷免二項權利，與公民投票有關的創、複二權幾乎較少提及，所以本篇文章除了援引國外經驗作為基礎，另外則是檢視我國近幾年來推動公民投票的理念與各項重大實務；目前我國公民投票法的通過，雖然展現台灣民主已趨近成熟，邁向落實中山先生主權在民概念，人民對於公共事務自決意志逐漸激發，希望藉由自身的能力與權力影響來幫助政府做決定；但如今我國進行公民投票時，

又因為公民投票法制的種種疏漏，與各政黨對於公民投票法規的意見相左，導致實務運作面臨種種困難，目前雖然提出修法與覆議，但皆因涉及政黨政治與合憲性等多方面的問題而遲滯不前，使得我國公民投票法仍有許多值得商榷之處。

貳、研究動機

現代民主化國家中，人民以公民投票的方式來決定重大公共事務或憲法、法律上的合法、合適性無疑是一項最佳的方式。雖然現今代議的體制所帶來的間接

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民主已然深化於各國家的政府中，政府政策的操作皆由代議士所掌控，但隨著代議制的腐敗和人民主權逐漸受到廣泛的重視，公民投票與政治參與的精神更為民眾所接受。Arend Lijphart（1984：198）曾言：「經過公民投票能精確的反映出民意，則投票結果的正當性即受到認可，因此公民投票的運作在民主的社會之中是不可或缺的；且採行公民投票將可強化人民對於政治、政策的掌控，並使選民能更直接決定法律與公共事務的運作」。我國目前正邁向民主化的重要階段，公民投票落實亦是必經之途，雖然其精神在地方上已流行甚久，法制的訂立卻是近年才產生，但因法律審議過於急迫，導致在許多條文都出現問題、引起許多的非議，

如何改善當中疏漏將為本文之焦點。

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第二節相關文獻探討與回顧

在台灣，曾經研究過公民投票的相關文獻亦不少，在此以法制化、實務運作分析途徑、民主理論與其他方面四項研究途徑作分類：

壹、法制化途徑

「公民投票法制之憲法容許性暨法政策分析－以全國公民投票為中心」為台灣大學法學研究所碩士吳棟傑（1995）之論文，該篇文章主要從我國當時的憲法來探討台灣公民投票法制化，作者將重點置於用多種不同法學角度切入我國所推行的創制複決法草案，並在最後試圖尋求最佳模式來推動我國公民投票法的落實。作者認為，我國未來在憲法上的發展的核心方向是在於代議民主與直接民主的相互融合；並且公民投票的機制與或其類型未經規範，有可能對其周圍的政治體系引發功能喪失的效果，尤其在於重大爭議的政策票決，所以公民投票制度的設計上必須要有保護，如投票率、贊成之門檻等皆屬之。

「我國公民投票法制化之研究」為政治大學公共行政碩士何政光（1995）所著，該文以「民主行政」、「公民參與」理論，作為公民主動關心公眾事務，解決重大爭議性政策的基石。民主行政理論不僅力主政治系統內的所有公民，盡可能地親自參與各種政治決策，並且深信各個公民透過決策過程中的普遍參與，可以激發其潛能，促進其道德發展，從而造就出典型公民。筆者期盼執政黨不應再被動以對，以黨版「全國性創制複決法草案」和審查會通過的「五合一」版本進行協商，應是最好的解決之道。

「西方國家公民投票之研究：就法制規定與政治裁量類型析論之」為淡江大學歐洲研究所碩士蔡彥廷（1996）所著，該篇論文以法制規範的公民投票

（prescribed referendum）與政治裁量的公民投票（discretionary referendum）為骨幹，說明各種不同的公民投票設計。作者以西方經驗認為台灣在實行公民投票

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時，應將政府當局所提交的公民投票與人民自發的創制公投分開實行。

「論台灣公民投票之法制化問題----以 Robert Dahl 民主程序標準為中心」，

台灣大學國家發展研究所碩士蔡季廷（2001）所著分別由現行中央政府體制結構、民主鞏固、與憲法保留等觀點予以分析。初步的研究結果以為，由人民所主動提起的公投案，應制定具拘束性的公投為原則。且主動型公投，將有助於強化人民的制衡力量。惟在現行的憲法架構下，基於憲法保留理論(民主原則與法治國原則的結合)，除非透過修憲，否則不宜以法律位階之公民投票法，規制憲法位階之修憲公投。就公民投票的制度設計而言，該論文援用了美國政治學者 Robert Dahl 的「民主程序理論」，作為制度設計的重要準則。

「我國公民投票之研究」，中山大學中山學術研究所博士曹金増（2003）所著，主要在陳述及分析台灣地區公民投票之歷史因素、主張與發展，以及因主權獨立公投之訴求所引發的憲法改革爭議。另外，分析近年來經濟發展與環境保護之對抗，所推動的另一種地方公投。藉由如此，點出台灣地區公民投票所遇到的問題和困境，並提出台灣欲公民投票法制化應有的思考和原則。最後，該研究的主旨在於提供一個可理解、比較公民投票制度之憲法之法分析及它對國家決策制定的關係。當然，作者希望有些基礎的公民投票的模式在台灣將被建構。

貳、實務運作分析途徑

「公民投票之理論與經驗：一九九八年台南市公民投票之個案研究」，成功大學經濟所碩士莊雅萍（2000）所著，以台南市的個案為研究主題，並嘗試以民主理論、社會選擇理論來對公民投票做評析。由直接民主、代議民主，及參與民主等觀點，說明在民主政治中，公民投票之優缺點及其作用；並且以社會選擇理論的觀點，來對公民投票在過程中可能出現的問題，提出建議。最後以民主理論以及社會選擇理論為基礎，並針對主題----台南市個案，做出結論與建議。

「後勁五輕運動研究」，清華大學社會人類研究所碩士呂欣怡（1992）所著，

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以高雄市後勁地區的反五輕運動做為個案研究，運用人類學的田野調查方法，探討國家政策、地方派系、宗教力量、以及外來團體在運動過程中所扮演的角色。

運動產生的原因可分為外在及內在兩方面的因素。外在因素是指國家統治機制在 80 年代中期所呈現出來的癱瘓無能及同時期各類新興社會運動的啟發；內在因素則包括社區長久以來所承受的公害污染與社區環境差異所造成的不滿心理。而社區內部各派系在領導權力上的爭奪，以及民間信仰所激發出來的保鄉情感，都對這個運動造成很大的影響。

「公民投票與民主政治之發展:我國實施公民投票之研究」，東海大學政治研究所碩士陳永芳（1998）所著。依循理論與實踐兩個方向推進，首先就理論層面上，針對公民投票在民主理論中所扮演的角色與功能進行研究；其次進行實踐分析，以民意與政策之互動觀點為主軸，從結構制度和歷史角度著手，以個案研究的方式，檢測我國三件公民投票個案。作者在實務的方面也發現到公民投票之於我國政治發展，雖然仍存有部分質疑，包括對於主權問題的爭議、人民能力的質疑、民粹主義的影響以及行政效率等問題，然而公民投票仍存有增加決策正當性、擴大人民參與、提升人民民主訓練、有效解決紛爭等效果，對我國代議制度將可提供匡弊補缺的正面效果。

叄、民主理論分析途徑

「公民投票:社會選擇理論之分析」，國立中山大學政治研究所碩士林昱奇

（1997）所著，借用許多社會選擇理論學家的研究成果，做為立論的基礎。自理性人的公設出發，並從投票規則的角度，分析公民投票這樣一種直接民主的機制，是否能精確反應出集體偏好。如果經由投票能精確反映出民意，則投票結果的道德正當性即獲證實，那麼民粹主義者對於投票的詮釋或對於民主價值的認知是較為真確的，如此公民投票當然應該是民主政治運作過程中的主流。相反地，

如果投票所產生的社會選擇總不是那麼明確，那麼我們也就不必將投票的結果過

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度神化，而應重新思考公民投票的定位。

「從權力分立原則論公民投票法制之建構」，台北大學法學系碩士鍾凱勳

（2001）所著該篇論文並不著重於公民投票基礎法理之探究，主要係以肯定公民投票法制之建立為前提，嘗試在憲法基礎、內容設計上對於現有的公民投票法草案做出建議。而建議的立足點則係從我國權力分立制度的實際面以及理論面上著手，探討在外國已經實施多年的公民投票法制，卻因各國風土民情不一造成其設計南轅北轍，至我國應如何量身定作一套配合我國國情的制度。故筆者對於公民投票的發動權人、發動程序、投票門檻、投票議題、投票範圍之界定、與司法權的配合，都從比較法上做出說明。

肆、其他研究途徑

「選舉與公投」為林水波教授（1999）所著，該書分為兩大部分，分別為「選舉」和「公民投票」，因公民投票法近來變成立法院所相互角力的焦點，各種地方性的政策與事務也將醞釀以公民投票的方式而通過，因而在該書第二部份將公民投票分做「公投論述」、「公投本質」、「公投的功能」、「公投的設計」，並再最後導入核能發電第四廠設立的個案，來詳細闡述公民投票在公共政策中所扮演的角色。另在公民投票的四合一論證架構中，以「時空系絡」、「政策本身」、「人的特質」和「方法論」來檢視以公民投票推動政策所帶來之利弊與掌控，亦是書中對於公民投票獨到之見解。

「公民投票與台灣前途」由陳隆志（1999）主編，該書的內容包括六位學者所提出的單篇論文，其主題從我國公民投票法案的檢視、世界各國在推動公民投票上的實務經驗道考量合憲性之問題皆具有獨到的見解，書後的後半段亦收錄了在民國八十七年三月二十一日再台灣大學所舉辦的四場公民投票研討會之紀錄，可瞭解當時學界與政界對公民投票的看法；最後附錄收集各政黨各種版本的

「公民投票法草案」以利未來學者在做該方面分析可做較為迅速之比較。

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伍、文獻評論

我國在公民投票的研究文獻，大致以法制和實務面著手。法制所著手因迫於當時公民投票法尚在推動階段，因此論述的要點皆在各政黨公民投票草案的評估與對於建立法條所提出的創見，前人的見解也帶給如今在制定公民投票法許多參考的依據，並融入其中。而先前實務面上的研究因缺乏明確的法規，導致法理與實務無法相互契合，因而在探究個案中，皆缺乏法律憑藉，僅能對於事件發生的緣由、過程與結果上著墨。

整體而言，台灣學者在公民投票的討論確實是費心盡力，無奈公民投票法直至民國九十二年底才通過，導致文中缺乏對於我國公民投票法的研究建議，而為彌補此點之不足也是本文在撰寫的重點。

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第三節研究問題、方法與限制

壹、研究問題

本文為研究我國公民投票理論與實務發展，研究目的為以下幾點：

一、何謂公民投票？它的定義與起源為何？而美國、瑞士與丹麥在推行法制運作與實務安排上是否有特殊與過人之處？

二、我國公民投票的推動是經歷數十年來地方性諮詢公民投票而產生，而當中的發展過程與法制化的成形究竟為何？公民投票一般而言就是直接民權的表率，政府須依其民意而行之，先前台灣所舉辦的諮詢性公民投票其並無法約束力，結果也僅供政府做參考，是否已經違背公投的本意與盧梭的主權在民主張？

三、本文舉出台北縣貢寮核能發電第四廠、台北縣坪林鄉北宜高速公路行控中心專用道改為一般道與三二O 防衛性公民投票等三個個案作為研究我國推動公民投票實務面運作。

四、公民投票法雖然已經通過，但產生的後續爭議仍尚未平息，究竟在哪些環節方面與憲法牴觸、權力分配產生失調甚至是對於公民投票之權益的受損做出討論。

貳、論文研究方法

本文是以我國在推行公民投票法制與實務面上研究為主軸，以歷史發展的角度，檢視我國公民投票發展過程，再者套入我國現行的公民投票法，剖析法規的立意和當中所出現的疏漏，藉由提供建言來修正部份不合時宜之法令。

其次，本文也採用次級資料分析法，就所收集各國在推動公民投票之法制現況與實務歷程做一歸納分析，另對我國歷年各項公民投票草案與實務運作面向上

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進行討論與檢證。

最後在第四章我國首度具有法源依據的防衛性公民投票個案分析採取了簡易觀察法，從報章雜誌、各種傳播媒體上探知與蒐集各種相關資料而研究該次公民投票所代表之涵義與對我國在提升人民主權上的影響。

叄、論文研究限制

本篇論文完成之際，朝野各政黨仍對公民投票法有諸多爭議，因而在第五章亦提到公民投票法覆議案推動與修法之建議；目前的公民投票法修法似乎是勢在必行，因而在援引、剖析我國公民投票法上在未來仍有諸多不確定性，此為本論文在研究上的最大限制。

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第四節章節安排與論文架構圖

壹、論文架構

第一章、緒論

對於本論文之研究動機、架構與研究方法、面向先歸納於此做一扼要說明，

使研讀者能從緒論之中得知論文整體的走向與基礎建構。

第二章、公民投票理論與發展軌跡

本章首先公民投票之起源（源於雅典時代民主政體與羅馬共和公民投票）與在西洋政治發展之下相關脈絡與成效並做出相關的定義與檢視，而對國外這百年來對於公民投票發展的理論建構與實務執行研究。

代議民主與直接民主彼此之間是相輔相成的，早先各國因民智尚未成熟，多採用代議制度，甄拔民選精英，提出民眾之所需與意向，但代議制度所形成的種種愚民弊病與陳痾，與近百年來各國民主自決逐漸意識高漲的情形下，人民已經覺醒並向政府與代議士爭取他們所應有的權力，直接民主的概念遂取而代之。本章所要討論即是直接民主的最高表現，亦即是公民投票的緣由與發展，並以該章內容作為理論，以作為爾後個案研究之基石。

第三章、我國公民投票發展與法制化的歷程

就前章所談到瑞士、美國與丹麥的公民投票發展與現今推行的實務，在此將要以我國公民投票的歷程做一剖析。台灣的公民投票隨著時代的演進，在公民投票方面的推動重點與面向也有所差異，在早期公民投票的理念並非廣為政黨或民眾所認知、接受，當時推動目的是為了處理兩岸問題與台灣在國際上的正名，所以公民投票所展現的面向則是宣揚台獨理念、維護台灣主權，而參與的多半是海外華僑和傾向台灣獨立的知識份子（部份成員為現今的民進黨黨員）。而國民黨

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政府對於台獨的公民投票也多持保留態度，其因有二：一為公投議題過於敏感，

涉及了台灣主權歸屬的灰色地帶，若貿然進行，台海紛爭將永無止盡；二來公投法尚未成形，且官方、民間對於公民投票涉略未深，在無法源的基礎下，皆抱持著負面的態度。這種漠視一直維持到民國七十年代晚期，高雄後勁五輕事件的爆發，民眾為當地環境保育做出對中油設廠強烈反動，最後訴諸公民投票。此舉在當時引起相當廣泛的迴響，無論政、學兩界皆派員實際了解，雖官方仍宣稱無法源依據因無效力，但此舉已然開啟我國在處理重大公共事務的另一途徑。往後在民國八十年代與九十年代初期，是我國在發展公民投票的黃金時期，在中央，各黨、派所提出的公投法草案正處於百家爭鳴，彼此於立法院進行審議與進行激烈的角力戰；在地方，似乎延續著五輕公投的精神，在許多重大的地方政策上（如核四廠興建、台中港拜耳租地案等），在長期陷入民間與官方的膠著戰中，公民投票總是扮演了舉足輕重的角色，也是民眾表達意見的一項利器，雖然當初公投法尚未通過，且在舉辦後往有頗多爭議，但表示了我國民眾對於自身權益的認知、爭取比以往更趨於白熱化，這也顯出我國民主的長足進展與在人權上的重視。如今，公民投票法已經通過，雖在日後朝野針對公投法覆議案仍有歧見，整體而言已為我國在公民投票發展上立下穩固的基石。本章主要分為兩個部分，就第一部分四個時期來說明我國在公民投票上發展的面向與內容，涵蓋各時期推舉公民投票所持動機、理念訴求來闡述我國公民投票的歷程；第二部分就是剖析我國公民投票法的法制化意涵，針對其中的爭議之處提出自身的改進之道；並結合當前在立法院受審的公民投票覆議案各條文，與在第二章所陳述瑞、美、丹三國在實行相關事項的門檻與規定做一比較建議，而待未來作為修法參考之用。

第四章、公民投票的實務運作：台灣重大個案探討

我國自民國七十九年首度對於五輕的公民投票以來，這十幾年間所帶動的公投風潮如同雨後春筍般，促使如今台灣已經舉辦了二十次的諮詢性與一次正式全

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國性公民投票。這項傑出成就是值得驕傲的（請參閱附錄一），也代表了台灣在民主上的長足進展。在先前的第三章中，雖以台灣在公民投票的發展、法制化為主軸，但期間也夾雜了數件個案於其中，藉以間接說明隨著時期的演變，公投議題也朝著更具多元化的發展。而在本章，將在我國眾多的公民投票中選擇三個歷年來較受矚目的議題，分別為：一、核四公民投票多年以來所體現台灣對於環保、

政治角力與國家利益之間的關係；二、坪林鄉對於北宜高專用道改為一般道的公投，期間展現治理與地方人民對於自身權益的重視與追求；三、三二O 防衛性公民投票對於國家安全與人民主權的關聯。茲所以選擇以上三項個案，是因可以查看出我國公投史的動態，從最初的環保議題，乃至各種地方性的公共事務，最後在公投法通過後所舉行針對國家防禦所做的民意探求，除題材面向不同，涉及的深廣亦有所差異，並可為往後對於公投制度規範，提出建議做實務上的參考。

第五章、我國公民投票法的剖析與建議

我國公民投票法在民國九十二年十一月二十七日晚間立法院正式三讀通過，為台灣邁向民主之路又跨出了一大步，公民投票條文由各黨派先行推出草案，進而共同協商而成，除了基本的全國性事項外，因我國先前在推動公民投票的實務運作上都具有地方公共事務的性質，因而對於地方性公民投票條文的規範都十分詳盡，如先前行政院版、國、親兩黨版本所提出的草案中，對其成立要件與適用事項都有所著墨。¹本章重點分為三節，首先在於剖析我國現行公民投票法當中所出現的問題：我國公民投票法案的推動雖然自民國八十三年左右就已見端倪，但付諸立法成形，卻只有短短幾個月的時間，倉卒制定下的公民投票法，

闕漏自然不在少數，自然也引起各黨團人士的非議，雖然在立法之後數日，由民進黨主導公民投票覆議案在行政院順利過關，但在立法院審議皆未能通過。綜觀

1 國親版草案在地方性公民投票成立要件上規定最近一次直轄市長或縣市長選舉人總數百分之二以上提案，百分之十以上聯署；另外在適用事項上包括地方自治法規創制、複決與地方自治事項重大政策。而行政院版僅規定地方適用事項。引自李書文，2003，「國親版公民投票草案」

聯合報，A4 版，11 月 27 日。

(20)

民進黨所提出的公民投票覆議案焦點環繞在兩處：首先就是在於公民投票三種發動的途徑中，第十六條規定「立法院對於第二條第二項第三款之事項，認有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央選舉委員會辦理公民投票」。公民投票法所賦予立法院提案交付公投之權，有國會擴權之嫌，且逾越憲法所訂立法權之分際。再者是針對有關於公投審議委員會設置的事項，除徒增國家經費支出外，委員會權力居然可以凌駕全民意志，這是最為人所詬病之處；除上述之外，筆者亦對其他有爭議之條文如第十七條有關於防衛性公民投票做出評析，以利於往後對於公民投票之修法有所助益。第二節是討論民國九十三年四月內政部通過公民投票修正草案，當中將「創制納入公民投票」

的合法與合適性，檢視與當前憲法的相互關係；最後則是以民國九十五年一月五日行政院版的公投法修正案為主軸，結合先前的核四與坪林個案實例，闡述目前公民投票法的缺漏之處。

結論

整合之前的理念，提出研究發現，導出我國在公民投票法施行後，所要做出在政策、法律等面向做出調適，使我國在落實主權在民與公民投票理念能更加徹底與成熟；另結合各公民投票法修正案提出相關建言。

(21)

貳、論文架構圖

理論國外經驗

源起發展瑞士

公民投票推行 Referendum 概念丹麥歷程

釐清

美國相關個案研究

我國公民投票

公民投票推動歷程法制化過程

我國公民投票個案研究

核能電廠第四廠北宜高行控中心專用道改為一般道三二 O 防衛性公投

我國公民投票法的剖析與建議

我國現行公投法研究與我國憲法的互動與個案的建議與檢證

研究發現研究建議

圖1-4-1 論文分析架構

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第二章公民投票理論與發展軌跡

代議民主與直接民主彼此之間是相輔相成的，早先各國因民智尚未成熟，多採用代議制度，甄拔民選精英，提出民眾之所需與意向，但代議制度所形成的種種愚民弊病與陳痾，與近百年各國民主自決逐漸意識高漲的情形下，人民已經覺醒並向政府與代議士爭取他們所應有的權力，直接民主的概念遂將取而代之。本章所要討論即是直接民主的最高表現，亦即是公民投票的緣由與發展，並以此章內容作為理論，以作為爾後個案研究之基石。

第一節公民投票之定義

英文中的 plebiscite、initiative、referendum，在國內分別將其翻譯為「公民 投票」、「創制」、與「複決」，儘管國內、國外對公民投票、創制與複決等名詞的使用或意義，在界定上都十分的混淆，但都一致認為這「是一種直接民主的表率，

讓一般民眾能有機會針對政事，直接表示意見，而不必完全依賴選任官員或代表來做決定。」其中，創制的意義較為清晰，係指由人民直接提案並進行投票的政治行動。而公民投票與複決則泛指對一切公共議題的投票，不論提案者是由公民直接連署而成，或是由政府（包括議會）所提出者。所以公民投票與複決便經常被混用使用，雖然有「公民投票多指建制外的投票，而複決常用於指建制內的投票」之說，但在現今並未形成明確共識。所以在本節所要討論者為公民投票的定義，當中包含各種層面、國際間不同的情勢所構成的特殊意義，另外也將要釐清

referendum 與 plebiscite 之間的意義，探究其結構與適用情勢之間的差異，最後

則討論特殊不具法效力諮詢性公民投票所代表的立場與觀點。

壹、各種公民投票的意義

公民投票就如同民主理念一樣流傳久遠，目前也是世界各國在落實民主決策導向中的最佳表率。現行在西方國家所使用的plebiscite 一詞，乃是源自於拉丁

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文中plébis scitum。其意涵乃是由普通人（plebs）與贊同(scire)兩個字所構成

（Thomas E. Cronin，1989：160），所表達的意思就是對於擁有公民權力的人能夠對於政府的政治事務做出自身意思的表示，人民直接對『事』用投票的方式表達是否接受，當中投票內容包含了國家重大政策、憲法等公共事務，而檢視我國學者提出的許多公民投票的理念與法案，所涉及的層面除國家預算、租稅、薪俸、

人事外，幾乎所有公共事務都可以交付公投，如近來的核四公投與台獨議案等，

所牽涉的層面都頗為廣大，甚至關係到憲法的修改與領土的變更。在國際中也有許多與公民投票相關的詞語，包括了政策票決（Policy vote）、公民創制

（initiative）、與公民複決（referendum）。

筆者將之彙整如下：

表2-1-1 公民投票相關用語解析

意義 使用時機 國外案例

公民創制

（initiative）

由一定的人數以上的公民連署自行提請議案，直接發動公民投票之程序

當政府機關所未顧及之層面，而人民又有迫切需要之時

瑞士人民在一九九O 年行使創制權通過有關核電廠十年不再擴建禁令

公民複決

（referendum）

議會已經通過或是由政府提出公共政策，

經過人民投票以決定效力²

議會通過之法案，民眾認為當中有窒礙難行、傷害其基本權益之時

一九七二年挪威加入歐洲共同體

政策票決

（Policy vote）

由學者Markku Suksi 提出，避免plebiscite 產生混淆，指稱在當代全國性決策機制架構之公民投票（吳棟傑，1995：17）

類似諮詢性公民投票，對於特殊爭議問題與重大法律案進行供當局參考民意之投票

一九三一年芬蘭所舉行對於禁酒法令議題

資料來源：作者自行製表

2 這邊的複決 referendum 與之前的公民投票 plebiscite 雖然頗為相似，但在稍後會做出深入探討以辨明其不同所在。

(24)

然而在許多國家中『plebiscite』這個字另外也影射了其他的含意，在法國拿破崙時代（西元1799-1821 年）所舉行的兩次公民投票中，分別於一八 O 二年八月二日公民投票，全國一致承認拿破崙為終身執政，和一八O 四年的全民公決任命拿破崙為法蘭西皇帝(3572329 票贊成，2569 票反對)，後來學者對這個字做詮釋時，就包含了帝國主義的意味；另外在德國希特勒（Hitler）時代，也是藉此建立了納粹政權：在西元一九九三年之後（Maija Setälä；廖揆祥，2003：1），

希特勒所領導的國家社會黨(Nazi Party, 納粹黨)，也經常利用公民投票的方式，

穩固自身政權與制定憲法，如一九九三年，希特勒所領導的納粹政權獲得全國九十三點四的支持率；另外一九三六年三月，國會與希特勒也利用公民投票的方式獲得九十八點一％德國人支持與義大利建立同盟。在東歐國家也仿照希特勒政權的方式，利用『變相』直接民主的方式推動憲法之修改，致使公民投票往往變成單一選項並達到直接找出異議份子的目的，所以在這些國家中所述及公民投票的概念，往往具有獨裁的意涵。以上這些例子都可以說明出公民投票的概念在這數百年的推動執行中，並非純以民意為依歸，已然參雜一些負面因子，但我們也不能全然否認公民投票所表現的民主價值，及其強調「主權在民」理念，把人民當作政府權力的來源，作為增進決策合法性的作用（David. Butler ＆ Austin.

Ranney，1994：11）。

貳、referendum 與 plebiscite 之間概念釐清

公民投票的用字雖然包含許多層面，但當中最為人所爭議的，則是在

referendum 這個字與 plebiscite 之間的界定，一般來說國內學者通常把它翻譯為

公民投票與公民複決，但是在國外文獻中又經常混合使用，具有相同層面的含意，所以在此作出澄清的檢視，先前已經介紹過plebiscite 的相關意義，而當中的歷史沿革也將在第二節做出介紹，所以在此將把重點放在referendum，

『referendum』一詞源自於拉丁文中的『ad referendum』，意即『接受批准』（張

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正修，1994：486），它並不是一個名詞，本來是用於外交方面，就是由外交官與其他國家所簽署的各項協定仍須經過國內有權機關才能生效。Referendum 這個字的使用在許多國家都有較久遠的歷史，在此因為國家體制的迥異，發展的歷程與執行的影響層面也相去甚遠，在此以邦聯制的瑞士、聯邦制的美國、單一體制的法國為例：

一、Referendum 在瑞士的發展（歷史上最早使用該辭語的國家）：

在瑞士的Graubünden 與 Wallis 兩州原本是許多地方團體之聯盟，這些團體極其尊重自己與其他團體之獨立性，因此所謂的聯盟可以說是小國家的聯合。當時由各地方團體派遣代表所形成的代表會議任務是討論州的共同政務，制定法案；但這些代表並沒有最後的決定權，所有重要決議是代表們為了向其授權者與地方團體報告，也就是上述『ad referendum』的意義由來（張正修，1999：152）。

簡言之，這些代表僅是出席參加會議，並把會議中所提出的政務法案帶回所屬地區，他們並沒有決定權，而是要由地方團體或是主權者做出裁決，具有先前所述的批准意味。因為這種特殊的會議形式，而形成目前瑞士所使用的

referendum。

除了在瑞士之外，在美國與法國也都有類似公民複決（referendum）概念產生在此也分別做簡要說明（張正修，1999：153-4）：

二、Referendum 美國方面的發展：

公民複決的概念是源於清教徒的信念，並結合盧梭在社會契約論當中所談到直接民主的想法，早在西元一六四O 年，麻塞諸色殖民地就已經舉行過複決投票，一七一五年，麻塞諸色州議會也決定賦予城鎮會議（town meeting）有創制之權，逐步實行直接民主的理念，所以在美國獨立後麻塞諸色州與新罕布什爾州率先採用複決的方式來票決州憲法通過與否（分別在於1777 年與 1779 年），但以後因為全民參與公共事務實在過於麻煩與緩慢，所以改採代議制度，但公民仍具有直接至議會投票權力，後來在一七八八年開始逐漸轉為由議員議決法案，由公民投票通過（採取瑞士ad referendum 概念）並明訂法令規範之，所以可說，

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瑞士是referendum 的發源地，而美國才是真正將它發揚之所在，而它的精神也蔓延到其他州與法國。

三、Referendum 在法國方面發展：

在盧梭（徐百齊，2000：22）的社會契約論當中，他認為「公共體制的實踐，

無論是透過立法或是透過公共事務的處理，皆需要經過人民的直接參與，因為主權在公共意志，就是追求公共利益，其運作的方式就是經過人民的票決與複決。

而投票的結果，就結社之約言，並須全體一致，其餘公共事務者，也是盡量如此，

但也是可以用多數決決定」。全法國政治思潮都逐漸受到直接民主的影響，人民要求公共事務與議會法案都須經過人民自決方准施行，如在一七九三年的憲政草案區別lois（法律）與 decret（命令），當中決議認為命令可依議會本身意識做出辦理，但是法律違反民意時，國民可行使檢閱（censure）權，此即類似複決的意味；這些都是往後公民投票否決權（referendums veto）的制度。

叁、Referendum 與 Plebiscite 之區別與認定

從referendum 在不同的制度所產生的法律效果，整理如下：

表2-1-2 referendum 在不同制度所產生的法律效果意義 法律效果強弱實施個案 人民否決

（referendums

veto）

可藉由全民投票來否決、廢止已經成立公布之法律

強烈

先前所提到法國人民對於違反自身意志法律所動用之檢閱權 公民票決

（Volksentscheid）

這是較為狹義的部分，就是對議會議決但未公布的法令著手，當中可分為強制性、選擇性與附條件之選擇性³

普通

斯洛伐克在2000 年 11 月是否要提前舉行議會選舉的問題進行公民票決

3 公民票決又可細分如下：

一、強制性referendum，對特定事項或是特定之法律，在法律上當然需要交付人民票決。

二、選擇性referendum，是否將法案交付公民票決，由國家機關決定。

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人民創制

（Volksinitative）

並無直接效力，僅為發起行動等事前工作

較弱近年來我國各黨派與人民所提出各種公民投票法草案

資料來源：作者自行製表

近來因學者David Bulter 與 Austin Ranny（1994：1）認為 referendum 是指「公民對於公共議題所進行的投票」，使referendum 所牽涉的層面從複決議會之決定 提升成全國性之公共議題，這也就是目前多數人在使用 referendum 與 plebiscite 時會產生混淆的原因。所以早期的觀念較適合闡述這兩個字的區別，即稱

referendum 為複決，意指對於地區或是全國立法機關、議會所議決之事項民眾

認為有窒礙難行或是已然侵犯人民基本權益，可依照法律之規定提請公民票決之 再審議；而稱 plebiscite 為公民投票，舉凡有關於全國或是具有公共性之事務、

政策，依人民自決與直接民主的方式，以全民投票的方式決定政策之走向與施行與否。

另外在大英百科全書（Encyclopedia Britannica）中亦對相關概念做出說明：

plebiscite：由整個國家或地區的全體人民投票決定某些議題，如選擇獨立或 被強國兼併、解決國家政策問題等等。在公民投票中，不要求投票人在幾個可供選擇的政權或建議中任選一個，只要求肯定或否定某種政府形式或行動的合法性。公民投票被認為是政府不經過政黨之類的中間政治組織而直接訴諸人民的一 種方式；referendum：選民對政府的政策或法案表示意見的方式，對於法令或憲 法要求某些交由公民使用投票決定的方式與已批准或否決，或應選民要求對議會 通過法案進行公民表決；initiative：是使一定數量的選民可以對法案或憲法修改 提出公民投票的要求。創制權有直接的(由一定數量選民支持的提案被直接交給公民投票表決)或間接的(提案被交送立法機關) （台灣中華書局，1989：378、567）

。

三、附條件之強制性referendum，無特殊條件規範，則一定要交由民眾來投票決定。

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肆、諮詢性公民投票

公民投票依據有無法律的規範可分為政治裁量的公投與法制規範的公投。政治裁量的公投多半為政治考量的結果，主要的功能在於化解政黨間重大歧見或重要的政治議題。其結果可供決策者參考民意的走向而依此獲得最大的政策合法性。尤其，公民投票如同所有的民主政治法條相同，僅在有效的時間能產生最大的影響或約束力，缺乏永久變更的能力（Vernon Bogdanor，1981：143-170）；而法制規範的公民投票（prescribed referendum）是基於憲法或法律規定，或是對於正當性的需求，而依照法治的規範來舉行。若對於附有爭議性的政策議題提請公民投票，在明確的法律規範下，當符合法治的特定要件時，公投就會自動產生。

其效果可分諮詢性（consultative）和約束性(decisive)兩類。諮詢性公投結果在法律上沒有拘束力，功能僅止於讓政府機關做施政參考，立法、行政機關皆不須對此負起政治責任。但若依西方各國實際經驗，諮詢性公民投票雖無法律效力，但卻比普通民調又來的具有政治性的「信任投票」。相對來說，約束性公投結果是具有法律效力，政府行政機關必須依公投結果執行，立法機關也須依此編列實際法條。

我國地方近來對公共政策的推行往往訴諸諮詢性公民投票，所以在此大略介紹公民投票的意涵，在往後的章節將會有詳盡的介紹。複決（referendum）一般在國內外都會有法律作為依據，並且保障其執行，但是在Markku Suksi 對直接民主做分類時（Markku Suksi，1993：7），可以發現到當中包含了諮詢性的創制

（advisory initiative）與諮詢性複決（advisory referendum），⁴這種公民投票十分特殊，它雖然有相關法律條文做明確的規範，但是實際票決結果並沒有法律上執行效力，而我國學者陳師孟對此種形式公投的看法則是「更深入確切的民意普查，導因於民意調查的樣本過於狹隘，而諮詢性公投則是全民的參與，完整民意的趨勢，並可以教育主權在民的觀念，達到往後公民投票的理想」。簡言之，這

4 另有一稱為 Consultative referendum諮詢性複決權。

(29)

種公民投票所做成的決議雖然其結果往往具有高度之事實拘束力，但也僅供政府機關做「參考」，公部門仍可以選擇作為或不作為，例如奧地利的「公民詢問」

(Volksbefragung)，與一九七五年英國所舉辦是否要加入歐洲經濟共同體（EEC）

所舉行的公民投票，也是屬於諮詢性質，另外在美國部份的州也會針對聯邦事務進行諮詢性投票。近來國內所進行公民投票也都採用此一方式，可惜並沒有相關法源依據，所以造成頗大爭議。⁵但檢視我國憲法第十七條、第一百二十三條及第一百三十六條，判定出人民可以經由創制、複決權，直接決定國家事務、地方自治事項的重要事項。值得注意的是，憲法明定人民有創制、複決權，雖然在我國並沒有詳細的法律條文來規範與說明如何行使創、複二權，但憲法也沒有禁止人民擁有主權伸張、諮詢性公民投票的權力（與權利），畢竟當時立憲意義仍是著眼在民權之上，是承認主權在民的。正因為如此，當憲法第一百三十六條規定，

創制、複決兩權之行使，應以法律定之時，我國民眾意識到的是：「人民主權伸張或是公民投票是最直接民意的表現」並不需要以法律定之，所以在往後變成民眾在迫不得已或與政府溝通失敗所做出的最後手段，期望透過地區多數民意的壓力，促使政府部門對此事件的重視，這雖然是我國在直接民主上的明確表現，也顯示出我國在公民投票的發展上缺乏法源依據的困擾之所在。

在以上對公民投票的各種定義，在往後的章節方面將採用 plebiscite 為主 軸，蓋該字涵蓋的意義較為廣泛，發展面向也較為單純，雖然前面所提到

referendum 在近代也稱為公民投票，但經過比較，referendum 仍是較適合用於

複決之概念，也就是指針對政府或是議會通過之法案做再次投票表決之審議的行動（類似拉丁文中接受批准之意），而 plebiscite 不管在拉丁文或是現代用語都包 含全民票決的理念，整體而言公民投票的概念仍較公民複決來的完整，包含的面向也較為廣大。

5 如民國 92 年 9 月 14 日在台北縣坪林鄉所舉辦「爭取北宜高速公路行控中心專用道改為一般道」

之諮詢性公民投票。

(30)

公民投票

人民投票人民複決人民創制公民諮詢對於領土或由代議機關人民依照相由政府或代主權的變更主動或是人關法令，就議機構主動人民不須經民創制要求所提出的議針對議案，

過代議機構下，將議案案達一定的舉行投票而直接用投票再度交付人連署資格即探知民眾意的方式表達民做審議的可交付全民向，但此投自身意見動作投票決定票結果不具任何法效力如二次戰後如在各先進如瑞士在一如英國在一的波羅的海國家中，憲九七九年提九七五年是三小國、東法的增修都出的設定過否加入 EEC 帝汶的獨立須再交付人渡期逐步廢所舉辦的投公投皆屬之民票決核的民間創票

制案

圖2-1-1 公民投票所涵蓋的定義

＊修改自曹金増，「我國公民投票之研究」，中山大學中山學術研究所博士論文，民國 92 年 7 月，頁20。

(31)

第二節公民投票概念的源起與在國際之發展狀況

壹、 plebiscite 的發端

公民投票思想的開端最早是來自於西元前五世紀雅典所實行的直接民主制度（G. Sabine；李少軍、尚新建，1992：22），當中所呈現的雅典城邦是一個和諧的社群，過著相同生活，也贊同公民盡可能參與政治，不會因個人財產與地位受到歧視，以每個人的觀點與才智表現出自然、自發和相當程度滿足的自我意見表徵。在當時的全體公民所構成的公民大會(Assembly 或 Ecclesia)，⁶每位年滿二十歲的雅典人都有資格參加，大會每年定期召開十次，根據議會要求召開臨時會，對於大會所議決的法案，都具有政治公共權威性，當中所要議決的重大事項，

包括宣戰、媾和簽約、結盟、直接稅的表決，或是一般法律的制定，都是要經由公民投票通過；另外在Clisthenes 改革當中提到公民亦可藉由「貝殼彈劾制」

（Ostracism）將某位官員或是雅典住民驅逐出雅典城邦，類似於在往後的所稱流放（Exile）與罷免（Recall）制度，而這種全民議決制度也為定下直接民主與全民參與的表率。⁷

在西元前五世紀的古羅馬共和時期（BC509～BC30），在經過推君主制之後，平民（plebs）的地位逐漸躍升，之前貴族會議逐漸衰微，起而代之則是百人會議（Comitia Conturiata），⁸與之後轉型的平民會議（Comitia Tributa），當中皆有大量的平民對於宣戰的議決權，新法令制定，訴訟裁判，與執政官之選舉等，

可以由平民對當中的議案表達贊成或是反對的決議（Plebiscitum），而元老院對

6 這是 Clisthenes 在西元前五 O 七年所提出的法律改革，當中除上述提及，另對軍事官員的推舉也是藉由公民投票產生，如當時身兼軍職與政治領導人的Pericles，雖然繼後法條有做出修改，

主要目的是增加由選舉和抽籤產生官員的數目以及有報償之公職人員數目，因為這兩者皆是實踐民治政府的手段。

7 實行的方式是由每一位市民在指定的甕中投下一塊黑（贊成）或是白色（反對）的石頭或是貝殼，最後比較兩色的多寡，決定是否處以流放，當中亦說明此種方式也會演變成政治人物或是住民彼此相互攻訐的手段。引自胡大展（1982），《外國法制史資料選编(上)》。中國：北京大學出版社，頁126。

8 另有一名為兵員會議，當時羅馬軍隊百人為一團。

(32)

於平民會議中所議決的事項必須加以接受。在盧梭論羅馬平民議會（1950：118）

（The Roman Comitia）一文中，曾經說明，「在西元前四九四年，所設置的護民官（Tribune），⁹其責任就是保衛與召集地區人民在平民會議中通過法律

（Plebiscitum）與選出下一屆的護民官，羅馬的元老不得不服從其本身並不能投票表決的那些法律。」所以現今大家所使用plebiscite 一詞即由此而來，當中的意涵就是「由人民的意志所制定的法律」。

在往後的歲月當中，歐洲的政體一直籠罩在君權神授的觀念，如同臣屬型的政治文化所述「人民對於政策多有認知，但皆無法改變當中運行軌跡，喪失自我意識的表達，全然對政府所提出的政策做高度的服從」（Gabriel A. Almond，

1989：5），這也顯示出當時歐陸國家多為君主專制的體系，直接民主的思維雖然在這段期間並沒有廣泛行使與流傳，但是一些地區性集會仍可以見到精神所在，

根據日耳曼（Nordic）文字記載（Lindal，1981：15-43），自十二至十三世紀各式的集會，如斯堪地那維亞王位繼承的問題所舉行的集會皆屬於開放式，有固定的時間與地點來舉辦，當中會議所解決的事件包括排解糾紛，懲罰犯罪，與選擇最重要的繼位國王和立法者等，所有具有資格的自由人皆可參與集會。晚近的盧梭對於當中的推展也是助益頗多，盧梭認為最高權威就是經由人民所制定出來的法規，他對於現有的代議制度保持懷疑的態度，每個人以公益之心為出發點，推展全民公共意志（General Will）才能符合公共利益。但是促成公共意志的運作，

皆需要以直接民主票決的方式達成，其結果在社會契約中（即法律），必須要達到全民的共識，對於一般性的公共事務則要以全民多數決的方式辦理。根據盧梭的觀點，人民在國家社會中佔了絕對主導治理的地位，不但承襲了先前所提到的雅典城邦政治的精髓，更提出一套完整的看法，人民經由自我立法與統治，用投票的方式決定未來走向。今日公民投票的理念建構仍是以古希臘雅典直接民主為根源，並採取盧梭的社會契約論為枝幹，來產出全民意識的成果。

9 由當時獨裁官 Valerius 同情平民，欲與元老院做對抗，雙方後來達成協議，設置護民官以保護平民利益。引自薩孟武，1998，西洋政治思想史，台北，三民出版社，頁 133。

(33)

談及我國公民投票的概念發展最早是由民進黨所主張的住民自決¹⁰，繼後的高雄五輕設廠、核四、拜耳設廠、坪林爭取專用道改為一般道等事件，都可以看出我國在公民投票的行動。而憲法十七條則規定人民有選舉、罷免、創制、複決之權，這四種權力的行使，都為往後在公民投票的推行埋下了伏筆。時至現今，

在地區人民的不斷爭取，甚至自行舉辦的種種活動當中，終於為多年來難產的公民投票法注入了一道推力，在民國九十二年十一月二十七日晚間，我國立法院終於議決通過，這也是在落實直接民主、重視人權的保障上更立下的不可磨滅的根基。

以下就分別論述瑞士、丹麥與美國在公民投票的實行經驗，而之所以要把這三個國家提出的原因，是在於這三國國家在於政治體制上的相異性。另外公民投票的觀念最主要是由西歐逐漸擴及到北歐與美國，甚至於世界各地，亦可藉此比較在區域性的發展差異與當中的執行、涉及議題層面等相關比較：

貳、瑞士公民投票歷史與現行模式

瑞士直接民主的實行開端在於十三世紀末的邦聯政府（Swiss confederation）

所舉辦年度的邦民會議（Landsgemeinde），¹¹在當時，歐陸對於人民的權力仍是十分封閉的，但瑞士在這段期間仍却保持著一定的民主制度，從十三至十六世紀當中邦民會議確實扮演了舉足輕重的角色，然而當時所謂公民投票仍是限於瑞士個別的邦之中所舉行的重大公共事務，真正具有全國性質者，乃是一八O 二年六月第二憲政（Second Helvetic Constitution），拿破崙交付公民投票所制定之共和國憲法。¹²一八四八年九月十二日瑞士新憲法頒定，其中包括了憲法創制與憲

10 為台灣基督長老教會首創該名詞，在 1971 年台灣退出聯合國之際，該會亦發表「國是聲明」，

當中談及台灣人民有權決定公共事務。引自CCTV，2002，「台灣公民投票的歷程」，3 月 26 日，網址：http://www.cctv.com/default.shtml.。

11 瑞士邦聯最早由 Bundesbrief 於 1291 年，為了避免 Habsburg 帝國主義的野心，而在 Uri、

Schwyz、Unterwalden 等地建立，第一次邦民大會於 1294 年在 Schwyz 省舉辦。引自 E Elazar, Daniel .J.1993.Communal Democracy and Liberal Democracy：an outside Friends Look at the Swiss Political Traditional ,The Journal of Federalism, Vol. 23, No.2 .,pp.3-18.

12 當時投票結果，贊成票 72000，反對票 92000，但棄權者達 167000，但拿破崙卻以棄權者視為贊成票，促使新憲法通過。引自謝復生，1997，公民投票制度比較研究，台北：行政院研考會

(34)

法修正的強制複決制度（根據憲法一二O 條第一項規定，完成連署後，憲法修正案逕付人民投票，如果多數選民支持該案，則解散聯邦議會，並立即對憲法做出更正，此外新憲法將交付人民票決，經雙重多數支持通過）（Kobach，1993：

6），在一八七四年憲法增修條文通過後，另外新增了對法律任意複決規定，公民得推動聯邦法律與決議交付公民投票，所以公民投票的範圍更從憲法層面逐漸擴增到一般法律面。¹³在一八九一年通過第一次憲法部分條文修正案之創制，在本次修正中對於議案提出與通過的形式做出說明：

一、一般性的敘述方面

經由聯邦議會之同意，得起草交付公民投票，並得經雙重多數通過。¹⁴但若是議會否決該案，則可提請公民投票，過半數者，議會得另行起草，再度交付公民票決以雙重多數決方式通過。

二、敘明條文方面

也是得經過一次的雙重多數決通過，這是一般在票決法律條文較常用的方式。但雙重多數決卻也出現了缺失，決議方式是以州和全部邦民過半為準（皆為51％

以上），如同聯合國在決議事項，不管大國與小國，都有平等的地位與投票權，

所以往往造成人數較多的邦為了要通過某些政策，極力拉攏人數較少邦，以獲得政策的支持，而小邦也可藉由平等票決原則聯合起來阻礙議案通過；一九七七年，經由公民投票的憲法增修條文中又增加了一項規定，就是瑞士要加入一國際性的集體安全組織或是具有超越國家性質之共同體，必須經由公民投票來決定，

至於一般無限期規定之條約或是國際組織則不受強制性公民投票決定。

經由以上歷史發展，瑞士的公民投票可歸類為以下三種：

編印，頁66。

13 1872 年曾經有對憲法做完全修正的草案被提出，當中也包含有關創制複決條文修正，可惜此案後來被人民與各邦所否決。引自吳棟傑，前揭書，頁60。

14 意即要多數邦與多數人民決定方可通過，屬於強制性複決。

(35)

表2-2-1 瑞士公民投票類型法文名稱（瑞士

官方網頁用語）

中文譯名 意義 執行個案 法案通過機率

Arrêté fédéral

直譯名為聯邦決議案複決，屬於強制性公民投票

公民投票訴求的對象為憲法增修、需立即執行但是有違憲的法律，是否加入集體組織或是超國家性質之共同體

在1992 年 12 月6 日以 49.7

％贊成，50.3％

反對，否決加入歐洲經濟區 (EEE)

高

Loi fédérale sur

直譯為聯邦法令複決，屬非強制性公民投票

主要針對聯邦法令與國際條約，並依憲法89 條，在其法令公布90 天內，要有公民5 萬(或 8 個郡) 連署方准投票

2003 年 5 月 18 日所通過的市民保護法案等

中

Initiative populaire

公民創制的行使

憲法121 條規定公民憲法創制需10 萬人連署，而一般創制權使用僅需7 位公民連署，並在18 個月內連署10 萬名瑞士公民請願申請

1993 年 7 月 6 日，創制不再購買F/A-18 戰鬥機法案，可惜以 42.8％贊成，

57.2％反對，否決該案

低

資料來源：筆者自行製表

此外在郡層級議會通過之法令，亦可經一千至一萬二千名公民連署，交由公民投票做最後決定，這種地方性公民投票較全國性公民投票為多，尤其在人口較多的蘇黎士、柏恩等地而為常見。

瑞士自一九九O 年迄今，每年不管在投票次數或是在議題方面都有顯著的增加，這代表著在每一次公民投票之中，所要票決的議題大幅度增加，所包含的面向也頗具多元主義(Pluralism)的精神，下表就是從一八四八年瑞士新聯邦憲法通過規定人民有創制、複決開始統計公民投票數據：

(36)

表2-2-2 瑞士一八四八年至一九九七年公民投票次數

年代（西元）

Plebiscite 執行次數

議題總數 平均年議案數

1848-9 1 1 1

1850-9 0 0 0

1860-9 1 9 0.9

1870-9 8 11 1.1

1880-9 8 12 1.2

1890-9 17 22 2.2

1900-9 10 14 1.4

1910-9 10 11 1.1

1920-9 21 30 3

1930-9 17 22 2.2

1940-9 15 17 1.7

1950-9 31 43 4.3

1960-9 21 26 2.6

1970-9 32 80 8

1980-9 26 60 6

1990-7 23 80 10

總數 241 438

資料來源：Kobach，1993，The Federal Government of Switzerland，網址：http://www.admin.ch.。

因上表學者Kobach 僅研究到 1997 年，而本文撰寫時間已是 2003 年，所以筆者至瑞士國會網頁整理1998-2003 公民投票相關資料，以利往後分析完整性。

表2-2-3 瑞士在 1998 年以後迄今各年度公民投票年度 月/日 議題

件數

通過件數

（51％以上）

參與投票率摘要，僅簡單說明通 過議案（Oui）方面 7 月 7 日 3 1 41％

設計衡量制度以達預算平衡，共計70.7％

贊成）

1998

9 月 27 日 3 1 52％

聯邦法關於載重卡車運輸量稅金的給付(一項有關載重卡車運輸量的稅法)，共計57.2

％贊成

(37)

11 月 29 日 4 3 38％

聯邦議案關於地下大眾運輸計劃投資之實現，共計63.5％贊成 2 月 7 日 4 3 38％

聯邦議案關於醫學器官移植之憲法條文，

共87. 8％贊成 4 月 18 日 1 1 36％

聯邦議案有關聯邦憲法之施行及公布日期，59. 2％

1999

7 月 13 日 5 3 46％贊成對聯邦對於國內原子能單位評估 3 月 12 日 5 1 42％司法審查革新之贊成

高達86.4％

5 月 21 日 1 1 48％對於歐洲共同體成員計67.2％贊成 9 月 24 日 4 0 45％

2000

11 月 26 日 5 1 42％聯邦國官方人員法令案，贊成為66.8％

3 月 4 日 3 0 56％

7 月 10 日 3 3 43％

聯邦議案承擔憲法條文的廢除提交邦聯贊成主教職位之設立共計64. 2％贊成 2001

12 月 2 日 5 1 38％聯邦議案關於負債限制，共計84.7％贊成

3 月 3 日 2 1 58％

邦聯人民首度同意瑞士參加聯合國組織共54.6％贊成，且在二十三個邦中有十二個邦支持率超過五成 7 月 2 日 2 1 42％瑞士刑法典修正案

72.2％贊成 9 月 22 日 2 0 45％

2002

11 月 24 日 2 1 48％

聯邦議案在義務失業保障及在無償還能力之情形下之津貼之修正案，共56.1％贊成 2003

2 月 9 日 2 2 29％聯邦議案有關公民全

(38)

修正的複決案，共70.4

％贊成 5 月 18 日 9 2 50％

有關於軍備法案修正、對於市民之保護、政府改革法案¹⁵ 總計共19 次 65 26 件通過

資料來源：The Swiss Parliament，2003，「瑞士國會~歷年公民投票統整」，6 月 30 日，網址：

http://www.parlament.ch/e/homepage/se-aktuelle-programme.htm.。

筆者自行製表

以官方數據而言，從一八四八年到最近二OO 三年五月十八日為止，共舉行過二百六十次公民投票，共有五百零三件法案被提出交付公民投票，就筆者自行統計如下：

表2-2-4 一九九八年至二 OO 三年五月瑞士公民投票分類通過比例表 通過次數 分類法案次數 通過百分比 Arrêté federal 13 14 92.86％

Loi fédérale sur 12 16 75％

Initiative populaire 1 35 2.86％

總計 26 65

資料來源：自行製表，百分比計算至小數點第二位四捨五入

就上述各項資料，發現瑞士公民投票有以下特色：

一、公民投票精神是從地方擴及至全國

早先的瑞士各邦大多採行直接民主的制度，議案皆是交付人民做出投票行為而決定，當時各邦之間的互動較少，所決定的事項也僅侷限於各邦的公共事務。

直至十三世紀瑞士的邦聯制度已逐漸呈現，各邦因對外交的事項必須要有一統的看法，所以產生的邦民會議，也就是各邦派遣代表參與全國性的集會，提出自身的立場並在會中加以協調，當然各代表所持的立場與意見，在各邦都已經事先透過公投的方式來決定。所以在此可說瑞士的直接民主制度是從地方逐漸建構起

15 當天被瑞士人稱為「超級星期天」，這是近百年同時針對九項議題（兩項政府改革方案與七項人民創制案）做出公民投票。

題目：我國公民投票實務發展之研究–個案與法 制之檢證

中 華 大 學 碩 士 論 文