研究發現

人權的追求一直以來不但是世界各國政治學者研究的重點，也是政府在推動 民主化的首要指標。從最古老的雅典城邦時代的貝殼彈劾制（Ostracism）到十三 世紀瑞士邦民會議（Landsgemeinde）都可以見到人權理念的延續，雖然世界各 國在體制上採用君王或代議制度的時間遠較民主制長久，但自經歷第一與第二次 世界大戰以來，戰爭摧毀了部分國家原有的政治結構，也造成君王與代議制度的 垮台；因先前這兩種制度在民權的發展設限頗深，使各國人民再度重建政府之 時，亦重新考量自己的政治定位究竟為何，是否有足夠的權力約束、影響政府的 作為。另就西元一九六O 年以來，民主理論的發展逐漸演變鼓勵民眾能實際「參 與」政治過程，公民投票更是其中最有力的一項工具。透過投票，人民可以集合 眾人之力、展現全民意志，共同主導政府未來的政策方針與動向，無須透過民選 官員就能直接抒發意見，免除代議制度下肉桶（Pork Barrel）立法、滾木

（log-rolling）立法所造成民眾權益的喪失。

台灣的民主化亦如世界各國為對抗中央集權的過程，在長達約半世紀的戒嚴 和白色恐怖的年代，民國八十年五月動員戡亂時期中止、臨時條款廢止，同時政 治參與途徑逐漸開放與各種傳播媒體的解禁，憲法也依民主原則逐漸作出調整與 修改，並落實了國會改選、總統直選、和平政黨輪替與政權轉移，台灣人民在歷 經近半個世紀以來受到中央集權壓榨勢力的污名化、扭曲與迫害終於在此刻緩和 下來，各種政策改革與向中央政府爭取人民權益的言論也逐漸浮上檯面，公民投 票的理念亦為其中之一，台灣早期公民投票大多具有台獨意識，因此發展上一直 受到政府當局的打壓，所以公民投票制度的爭取也是備極艱辛，是歷經了無數次 的審議與法案推動，方有現在的局面。

綜觀民國七十九年的五輕至立法前的西湖二高公民投票，所進行的諮詢性公

投議題幾乎都屬於地方性的事務，我國公民投票的發展也是經由此逐漸發跡，人 民為爭取自身的權益，逐步與政府政策相抗衡，體現了我國民主政治的發展，也 突顯出地方政府在處理公共事務須以民意為依歸的重要性。而在此，我們所要探 討的就是公民投票在於地方治理的合適性；首先，就先前談到，本次公民投票法 案包含了全國與地方性的形式，突顯了中央對於地方上事務的重視，並逐漸將權 力下放，讓地方政府在能以公民投票的方式決定重大公共事務或是自治法規，使 政府施政能更以民意為依歸，落實國父主權在民的中心思想；其次，地方治理是 以「人」為主導，所以地方住民的思考模式與政策取向變得相形重要，而地方在 治理上也必須要尋求民眾的贊同，執行面上方能無虞。如今地方性公民投票恰好 能滿足當中的需求，讓民眾能對地方議題、事務、規章做明確的意見表達，政府 亦可因此探知民意，修改不當的行政程序與作政策調整；最後，經由地方性公投，

可以免除台灣歷年來由地方派系與特殊利益團體主導政策全局的模式，之前的地 方住民並非無知，而是沒有切確的法規讓他們來闡述自身的看法，如今公投法的 通過，最大的贏家就是台灣全體公民，依此法更進一步掌控、監督政府，人民在 政策網絡中不再處於被動式的「接受」或「拒絕」，而是能秉持自身的看法，與 地方政府相互競賽。

總結以上，在此導出我國公民投票發展的數種特色：¹⁴² 一、從無法源到有法源依據

我國的公民投票發展是極富特色的，由第三章所陳述的演進歷程中，經由海 外人士與基督長老教會等組織的理念鼓吹，在民主進步黨的推波助瀾與搶先提出 相關草案之下，帶動我國公民投票立法的熱潮。民國八O 年代提出公民投票法 草案雖多，但各黨皆缺乏共識，導致談判破裂，因而使公民投票法在立法院耽擱 甚久；如今時空環境轉變，政黨輪替效應下，當前的執政黨（民主進步黨）因地 方上民眾或地方政府機關私自舉辦的公民投票過於頻繁，與貫徹建黨理念，決心

142 在此感謝銘傳大學公共事務研究所所陳朝建老師給予之指導。

通過公民投票法。公民投票法的落實確實為我國的民主發展寫下新頁，但因審議 時間過於緊湊，經過一年多來的施行，許多條文已受到政黨與民間團體的質疑，

甚至在推動上極具困難，因而在這短暫的一年多當中，公民投票法的修正案、覆 議案頗為頻繁，以致未來我國在修正公民投票法的路途上，仍有許多艱辛的過程 仍需要克服。

二、先地方後中央

我國的公民投票推動雖然最早海外台灣獨立鼓吹理念，但島內的實際推動卻 是由地方掀起，從民國七十九年五輕公民投票開始，接連台電核四廠的四次重大 諮詢性公民投票，引致後來地方政府機關或團體皆尋求公民投票來表達自身的意 見與引發各界注意。此舉也引起中央的重視，但苦於當時的公民投票法仍在立法 院尚未通過，因而不敢貿然行之。爾後因民進黨執政，公民投票法的順利通過，

甚至依公民投票法舉辦全國性的公民投票，地方上實務運作的推力不可小覷。

三、從諮詢性質演變為有法律效力

我國公民投票實務運作就歷史上雖然頗為頻繁，但多發生在公民投票法通過 之前，皆僅供參考而不予實行。畢竟當時所舉辦的公民投票並沒有法源的依據，

雖然具有民主精神，但正當、合法的程序運作上仍顯不足，尤其是提案、連署的 步驟皆大有問題，有些個案甚至將議案提出後即進行投票的籌備工作，地方人民 人民固然對議案已有「共識」，就政府「依法行事」的原則下，沒有法源依據的 議案僅能作為參考，不能當作政策指標。目前我國公民投票法已然通過，人民只 要依照相關法規，逐步進行，有法源為依據的公民投票決定自然能為政府機關所 接受，可惜當前的公民投票法仍有許多問題存在，人民提案頗為困難，仍待未來 立法上的修正。

四、由單一性演變為多元性特質

台灣公民投票的理念雖然最早可追朔至孫中山先生的民主理念，但顯然推動 我國公民投票發展的主力是在於實務上的運作，從最早用公民投票的方式決定

「台灣獨立」的單一理念，到近年來運用在環保、公共建設、民生福利甚至是國 家軍事防禦皆可交付公民投票，呈現出台灣人民不再僅著重於「主權獨立」，而 是將焦點放在權力的追求與福利的爭取，這顯出我國民主逐漸進化，以往順從國 家安排的全體民眾，藉由參政權的逐步開放，逐漸以集合多數人的意志向政府謀 求更多生活上的便利，並反對對於自身權益損害之政策。或許是國家主權觀念對 於民眾過於空泛，遠不如民生政策、建設來的更具有吸引力，但也因此觀察到公 民投票已經逐漸融入民權之中，進而在運作的過程中表達出與政府不同的意見與 看法，並進一步以公民投票法違法元依據，左右政府的決策。

如今公民投票法於民國九十二年十一月二十七日晚間於立法院正式通過，雖 然強化台灣人民直接行使參與政治的權力，但部分條文的不適當所引發的後續爭 端仍為人所詬病，民進黨團雖然在公投法決議後數日（民國九十二年十二月間）， 陸續提出覆議案（主要包括立院發動權、修憲案複決與公投審議委員會），但條 文多被國民黨團退回擱置。公投法的精神雖然已經落實，但當中綁手綁腳的重重 限制，似乎不僅讓人民感嘆，為何在三種提案途徑中（總統、立院、人民），扮 演台灣主人翁的全體國民，提請公投卻是最為繁瑣、曠日費時？倘若中央深怕地 方民眾所提請的公投案不夠嚴謹，需要詳加審查，那誰來確保地方公投審議委員 會的素質控管？是地方政府嗎？該委員會成員應該大多會來自於此或是議員民 代，就縱觀台灣現今的基層民代，多半由地方派系或是士紳所主導，素質如何，

大家心照不宣，況且該會扮演了決定公投案的存廢，若非專業或是極具經驗的人 士人無法勝任之，如此看來，由民眾所發動的公投法途徑，仍須再有勞立委諸公 做審議、調整。目前民國九十五年一月所通過的行政院版公民投票法修正案已然 切合部分公民投票法的爭議所在，可惜一來修正幅度仍有爭議，再者該修正案僅 行政院通過，尚未經過立法院三讀通過，並無任何的法源依據，因此其中的問題 仍然只能留待未來在修法過程中，由各政黨協商來做調整。