我國公民投票法的評析

（公民投票法全文請參閱附錄八）

公民投票法雖然在我國已經塵埃落定，但目前各政黨仍對此展開覆議，加上 新法剛過，並沒有實際的個案來檢證法規的契合性，雖近十多年來台灣地方性諮 詢性公民投票頗為頻繁，但皆以地方意識作裁決和運作，缺乏法源基礎的公正 性，因而在此探討的精神實踐，將先以理論做說明，待往後地方實務個案確切成 形，再輔以佐證。本次公民投票法分為七大章，計有六十四條條文，法條規範除 了全國性的公民投票之外，亦我國先前公民投票的推動多為地方性質，因而在民 國九十二年底通過的公民投票法中，對於地方推動公民投票的規定也頗為詳細，

本節就是討論公民投票法中較具爭議性的部分，並提出適當的改進面向：¹²¹

壹、總則

本節所涉及的法條主要是以解釋公民投票適用範圍、途徑與約略的運作模 式，所規範的事項為廣義的公民投票模式。而與地方事項有關係包括第二、三與 第五條，分別在以下做出說明：

一、公民投票法第二條(公民投票之適用事項)：

（一）、內文：

本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。

全國性公民投票適用事項如下：

一、 法律之複決。

二、立法原則之創制。

三、重大政策之創制或複決。

四、憲法修正案之複決。

地方性公民投票適用事項如下：

一、地方自治法規之複決。

二、地方自治法規立法原則之創制。

三、地方自治事項重大政策之創制或複決。

預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。

公民投票事項之認定，由公民投票審議委員會（以下簡稱審議委員會）為之。

121 另依公民投票法第六十三條，公民投票法施行細則由行政院於民國九十二年一月二十日公 佈，共計二十八條。

（二）、剖析：

該條所規範是於中央與地方適用公民投票的事項，主要在於規範全國性公民 投票適用的事項中，民眾對於憲法修正案僅侷限於複決的權益。各國公民投票皆 對憲法的創制權多有保障，如一八四八年九月十二日瑞士新憲法頒定，就涉及了 憲法創制與憲法修正的強制複決制度；而美國雖然曾未舉辦全國性的公民投票，

但對於州憲法的創制案也多有保障。¹²²我國憲法第十七條明文規定人民有選舉、

罷免、創制、複決四權，多年官方民間多著眼於選、罷二權，至於創、複所衍生 的法律定義在我國仍是曖昧未明。

在地方性公民投票的部分，人民可以對地方自治法規與重大政策做出創制、

複決的行動，我國近十年地方性的諮詢性公民投票的興盛，代表了地方民主意識 的抬頭與地方治理的相形重要，行政院版與國親版的公投法草案中也提出了地方 性公民投票的成立要件與適用範圍，並獲得多數立委支持通過，這對於地方在未 來所要舉辦的公民投票能以合法的程序來運作，地方規章條例不再由地方政府所 主導，而是掌握在地方住民手中，藉由對地方自治條例的創制、複決，亦可監督 地方政府施政方針、操控地區公共事務，讓人民居於「頭家」的角色。

另外在民國九十二年十二月十日行政院會通過公投審議委員會的設置、立 法院公投發動權等兩項議題十二項條文覆議，依憲法增修條文第三條第二項第二 款規定，移請立法院覆議，其中對於本條的第五項公民投票事項之認定，由公民 投票審議委員提請覆議，因該項已儼然說明審議委員會的權力能夠批准或否決由 全國人民提請、連署的公民投票案，違背我國憲法以國民主權立國的基本精神。

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二、公民投票法第三條(主管機關)、第五條(辦理經費)

122以加州憲法第二章第八條規定，進行州憲法或法律創制時，申請人必須向州務卿提出申請書，

列出所提議之憲法或法律，而在連署資格中憲法必須該州前次州長選舉百分之八合格選民連 署。

123 民國九十二年十二月十九日立法院院會以一百一十八票反對 V.S 九十五票反對的表決結果，

公投法維持原決議，由民進黨所主導的公民投票覆議案並沒有通過。

（一）、內文：

第三條：全國性公民投票之主管機關為行政院；地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣（市）

政府。

第五條：辦理公民投票之經費，分別由中央政府、直轄市政府、縣（市）政府依法編列預算。

（二）、剖析：

這兩條規範公民投票的主管機關與編列預算的部分，值得注意是地方上把公 民投票辦理層級提升至以直轄市、縣市為單位，避免早先鄉、鎮層級因地方團體 的鼓動而自行辦理公投所造成的行政程序混亂，況且辦理公民投票所需的經費也 並非單一鄉、鎮所能夠負擔，若能劃歸縣、市層級辦理，亦可儘早以編列特別預 算的方式執行。公民投票不管是全國或是地方性，它所代表的法效力都是等同 的，所以在執行過程中，人事調用、經費、場地、規劃等都必須十分謹慎，又地 方法令或是重大政策，縣、市政府必然經手也了解當中原由，處理議題上必然切 確掌握當中脈動。

貳、公民投票程序

本章所討論在於公民投票從提案、連署、審議、公告、投票等運作過程的規 範。當中包括全國性公民投票最受爭議的第十七條，總統因國家面臨緊急危難而 發動的公民投票，和有關於全國、地方提案與連署門檻的問題。

一、公民投票法第十、十二、十五、二十七條

（一）內文：

第十條

公民投票案提案人人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總 數千分之五以上。

審議委員會應於收到公民投票提案後，十日內完成審核，提案不合規定者

，應予駁回。審核期間並應函請戶政機關於七日內查對提案人名冊，及依 該提案性質分別函請立法院及相關機關於收受該函文後一個月內提出意見 書。

前項提案經審核完成符合規定者，審議委員會應於十日內舉行聽證，確定 公民投票案之提案內容。並於確定後通知提案人之領銜人於十日內向中央

選舉委員會領取連署人名冊格式，自行印製，徵求連署；逾期未領取者，

視為放棄連署。

第十二條

第二條第二項第一款、第二款、第三款之事項，連署人數應達提案時最近 一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之五以上。

公民投票案連署人名冊，應由提案人之領銜人，於領取連署人名冊格式之 次日起六個月內，向中央選舉委員會提出；逾期未提出者，視為放棄連署

。

公民投票案依前項或第十條第三項規定視為放棄連署者，自視為放棄連署 之日起，原提案人於三年內不得就同一事項重行提出之。

第十四條

主管機關於收到公民投票提案，經審查有下列情事之一者，應於十五日內 予以駁回：

一、提案不合第九條規定者。

二、提案人有第十一條第二項規定之情事或未簽名、蓋章，經刪除後致提 案人數不足者。

三、提案有第三十三條規定之情事者。

四、提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真意者。

公民投票案經審查無前項各款情事者，主管機關應將該提案送請各該審議 委員會認定，該審議委員會應於三十日內將認定結果通知主管機關。

公民投票案經前項審議委員會認定不合規定者，主管機關應予駁回；合於 規定者應函請戶政機關於十五日內查對提案人。

戶政機關應依據戶籍登記資料查對提案人名冊，有下列情事之一者，應予 刪除：

一、提案人不合第八條規定資格者。

二、提案人姓名、戶籍地址書寫錯誤或不明者。

三、提案人未填具本人國民身分證統一編號或有錯誤、不明者。

四、提案人提案，有偽造情事者。

提案人名冊經查對後，其提案人數不足第十條規定時，主管機關應通知提 案人之領銜人於十日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，該 提案應予駁回。

提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關於 收受該函文後六個月及行政機關於收受該函文後三個月內提出意見書；逾 期未提出者，視為放棄。意見書以三千字為限，超過字數者，其超過部分

，不予公告及刊登公報。主管機關彙集相關機關意見書後，應即移送各該 選舉委員會。

主管機關除依前項規定分函相關機關外，應將提案移送各該選舉委員會辦 理公民投票事項。

選舉委員會收到提案後，應通知提案人之領銜人於十日內向各該選舉委員 會領取連署人名冊格式，自行印製，徵求連署；逾期未領取者，視為放棄 連署。

第十五條

選舉委員會收到連署人名冊後，經審查連署人數不足、經刪除未簽名或蓋 章之連署人致連署人數不足或未依規定格式提出者，應於十日內予以駁回

；合於規定者，應函請戶政機關查對，全國性公民投票案應於四十五日內 查對完成；直轄市、縣 (市) 公民投票案應於三十日內查對完成。

戶政機關應依據戶籍登記資料查對連署人名冊，有下列情事之一者，應予 刪除：

一、連署人不合第八條規定資格者。

二、連署人姓名、戶籍地址書寫錯誤或不明者。

三、連署人未填具本人國民身分證統一編號或有錯誤、不明者。

四、連署人連署，有偽造情事者。

連署人名冊經查對後，其連署人數合於第十二條第一項規定者，選舉委員 會應於十日內為公民投票案成立之公告，該公民投票案並予編號；連署人 數不合規定者，選舉委員會應通知提案人之領銜人於十五日內補提，補提 後仍不足規定人數或逾期不補提者，選舉委員會應為公民投票案不成立之 公告。

第二十七條

公民投票案提案人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市) 長選舉選 舉人總數千分之五以上。

公民投票案連署人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市) 長選舉選 舉人總數百分之五以上。

（二）剖析：

目前提案與連署的門檻也是受到爭議的焦點之一，就第十條而言，全國性議 題提案人須達最近一次總統選舉人數千分之五以上。以我國第十一屆總統選舉人 數而言，則最少需要有八萬二千五百三十六人以上提案，¹²⁴而連署人數則需要八 十二萬五千三百五十九人以上；¹²⁵再看地方性公民投票的提案、連署而言（公民 投票法第二十七條），在此以台北縣為例，依照最近一次縣市長選舉（第十四屆），

124 目前第十一屆總統選舉人數為 16507179，則假設目前若要舉行全國性公民投票之提案 則需要 16507179*0.005=82535.895 人。

125目前第十一屆總統選舉人數為16507179，則假設目前若要舉行全國性公民投票之連署 則需要 16507179*0.05=825358.95 人。