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第二章 我國政府採購未得標廠商因機關違法 而請求賠償之相關法規與實務
一、未得標廠商主張機關違法而請求賠償之相關法規
（一）法規概述
我國採購法第 3 條規定：「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）
辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」依此法條文 義，採購法應為我國有關政府採購之特別法，有關政府採購事項，應優先適用，
但在未規定處，其他法律仍有適用12，因此有學者認為，由於採購法並未區分公 法契約或私法契約，因此如營利性質的企業活動、私法性質的給付行政等私法性 質之契約，除採購法有規定者外，適用民法應無問題；而就公法性質的契約而言，
如其契約關係如何成立或相關的履約問題等，無法律明文規定者，民法所揭示的 締約及損害賠償等法理應可適用於公法契約中 13。
（二）救濟途徑
依我國採購法第 74 條規定，廠商與機關間之招標、審標、決標爭議得依該 法提出異議及申訴14。同法第 75 條規定，廠商對於機關辦理採購，認為違反法 令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得以 書面向招標機關提出異議15。而對異議處理結果不服者，可依採購法第 76 條，
向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴16。對申訴 審議判斷仍不服者，由於同法第 83 條規定申訴審議判斷視同訴願決定，因此廠 商可就此申訴審議判斷對行政法院提起訴訟17
此行政及司法之救濟程序即係根據當時之政府採購協定所定。當時之政府 採購協定第 20 條第 6 項規定，廠商對投標程序有異議時，其申訴程序應由「法
。
12 羅昌發，同註 1，頁 77。
13 羅昌發，同前註。
14 採購法第 74 條：廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。
15 採購法第 75 條：「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），
致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：﹍」。
16 採購法第 76 條：「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第二項所定期限
不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採 購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購 申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。」
17 採購法第 83 條：「審議判斷，視同訴願決定。」因此廠商若對審議判斷不服，得依行政訴訟法提起行
政訴訟，見行政訴訟法第 4 條：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，
經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決 定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
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查機構」（a court or by an impartial and independent review body review body）的 用語改為更明確的「獨立於採購主體外之公正行政或司法機關」（one impartial administrative or judicial authority that is independent of its procuring entities）之 外，並容許締約國可由其他性質之機構，例如採購機關本身，作為最初的申訴受18 政府採購協定第 20 條第 6 項規定：“Challenges shall be heard by a court or by an impartial and independent review body with no interest in the outcome of the procurement and the members of which are secure from external influence during the term of appointment. A review body which is not a court shall either be subject to judicial review or shall have procedures which provide that: (a) participants can be heard before an opinion is given or a decision is reached; (b) participants can be represented and accompanied; (c) participants shall have access to all proceedings; (d) proceedings can take place in public; (e) opinions or decisions are given in writing with a statement describing the basis for the opinions or decisions; (f) witnesses can be presented;(g) documents are disclosed to the review body.”
。則顯示立法者已就政府採
參見http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gpr-94_02_e.htm#articleXX, last visited on June 19, 2014.
19 2014 年 4 月 6 日起生效之修正版本第 18 條第 4 項：”Each Party shall establish or designate at least one impartial administrative or judicial authority that is independent of its procuring entities to receive and review a challenge by a supplier arising in the context of a covered procurement.”
同條第 5 項：”Where a body other than an authority referred to in paragraph 4 initially reviews a challenge, the Party shall ensure that the supplier may appeal the initial decision to an impartial administrative or judicial authority that is independent of the procuring entity whose procurement is the subject of the challenge.”
同條第 6 項：”Each Party shall ensure that a review body that is not a court shall have its decision subject to judicial review or have procedures that provide that: (a). the procuring entity shall respond in writing to the challengeand disclose all relevant documents to the review body; (b). the participants to the proceedings (hereinafter referred to as “participants”) shall have the right to be heard prior to a decision of the review body being made on the challenge; (c).the participants shall have the right to be represented and accompanied; (d).
the participants shall have access to all proceedings; (e). the participants shall have the right to request that the proceedings take place in public and that witnesses may be presented; and (f). the review body shall make its decisions or recommendations in a timely fashion, in writing, and shall include an explanation of the basis for each decision or recommendation.”
http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/rev-gpr-94_01_e.htm#articleXVIII, last visited on June 19, 2014.
20 王天健，政府採購法決標程序及相關爭議之探討及修正建議，國立交通大學科技法律研究所碩士論文，
頁 126-131，2005 年；何應朋，政府採購法爭議處理程序之研究，國防管理學院法律研究所碩士論文，頁 47-52，2000 年。
21 採購法第 85 條之 1：機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：一、向採購申訴
審議委員會申請調解。二、向仲裁機關提付仲裁。
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購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴 訟事件自應由行政法院審判，而關於採購契約履約問題所生之爭議，則屬私權爭 執，非公法上爭議，行政法院無審判權22
又本文主要討論範圍為決標前所生爭議之司法實務，因此就公私法爭議不 再贅述，僅依照目前實務，討論行政法院對此類訴訟之審查標準。從而，在雙階 理論下，本文所關切之招標程序相關爭議救濟程序為：招標爭議→異議（招標機 關）→申訴（主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員）→高 等行政法院→最高行政法院
。因此目前實務上均認為，採購法業已 依「法律明定」採取「雙階理論」，亦即以採購契約是否成立為基準，認定契約 成立前認為係公法關係，此部份爭議若進入訴訟階段，應由行政法院審判。而契 約成立後為私法關係，由此所生之訴訟應由民事法院審判。
23。
二、未得標廠商主張機關違法而請求賠償之相關實務
筆者以「政府採購法」以及「償付」等關鍵字搜尋我國司法院法學資料檢 索網站，整理出我國從 2001 年 1 月 1 日至 2014 年 4 月 30 日共 14 年餘間，因採 購決標爭議而以採購法第 85 條第 3 項請求賠償，並獲得審理的案件，最後發現 案件數量僅有 16 個，總計共 24 個判決（請參見本章末附表一）。法院於這些判 決中表示之見解即為本文討論之實務見解主要範圍。
（一）訴權（當事人適格認定）
1. 廠商必須實際參與投標且經異議及申訴
我國採購法第 75 條明定：「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國 所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限 內，以書面向招標機關提出異議。」因此只須廠商認為權利或利益遭受損害並加 以主張即可，而不須實際上已經證明有權利或利益遭受損害。但廠商必須是實際 參與投標，例如若在系爭招標案中並未投標，或縱曾投標，但被判定資格不合且 未於法定期間內提起異議與申訴，則不得提起訴訟 24
22 最高行政法院 97 年 5 月份第一次庭長法官聯席會議：「政府採購法第 74 條規定：「廠商與機關間關於招
標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷
。又，依據同法第 76 條，
對異議結果不服者得向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委
，依同法第 83 條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決 標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。﹍至本院 93 年 2 月份庭長法官聯席會 議決議之法律問題，係關於採購契約履約問題而不予發還押標金所生之爭議，屬私權爭執，非公法上爭議，
行政法院自無審判權。」
23 羅昌發，同註 1，頁 339-366；另參林家祺，政府採購行政訴訟，頁 2-6，2009 年。
24 羅昌發，同前註，頁 341。
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員會申訴 25
因此，未得標廠商必須符合(1)實際參與競標，(2)認為機關違反法令而致使 權利或利益受損，(3)在時限內提出申訴及異議且未獲救濟，才符合當事人適格，
或說具有訴權。
。再加上 83 條規定得向審議判斷視同訴願決定，因此對審議判斷不 服之廠商得依行政訴訟法，於行政法院提起訴訟。
實務認為，政府採購法中關於異議及申訴的相關規定屬於訴願法第一條但 書所指之法律另有規定之特別程序，應優先於訴願程序適用之26。而我國學者多 認為，與訴願相同性質之行政救濟為第一次權利救濟，之後之行政訴訟則為第二 次權利救濟。人民對違法公權力行為之救濟有「第一次權利保護優先原則」，亦 即必須先行使第一次權利救濟，不能先任由損害擴大，再於第二次救濟向國家請 求賠償 27。而廠商依採購法第 85 條第 3 項請求機關給付投標、備標及異議費用 之前提為機關之採購行為確認違法或遭到撤銷，因此實務認為，依據行政訴訟法 之規定，撤銷之訴及確認之訴皆須先經訴願程序或向機關請求確認始可提起28
但亦有法院判決認為，廠商若係於招標程序結束後，提起確認機關行為違 法並合併請求賠償給付之訴，則是否仍適用訴願前置主義，應視情況而定。例如 高雄高等行政法院 99 年度訴字第 393 號判決中，原告（惠名國際）係參加民國 98 年 5 月間被告（高雄市前鎮區公所）辦理系爭採購案之公開招標。後被告稱 原告為不合格廠商，並決標予第三人。原告遂於 98 年 5 月 1 8 日聲明異議，惟 被告於同年 5 月 24 日告知維持原決定。而由於系爭採購案履約日期為同年 5 月 25 日至 6 月 7 日，致使原告未及對異議結果提起申訴，該契約業已開始履行。
判決因此認定，「固因系爭採購案之結束，使原告之權利或法律上利益已無從因
判決因此認定，「固因系爭採購案之結束，使原告之權利或法律上利益已無從因