政府採購未得標者因機關違法請求賠償之研究：以比較我國、美國、歐盟、英國司法實務為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律科際整合研究所碩士論文. 政府採購未得標者因機關違法請求賠償之研究：以比較我國、美國、歐盟、英國司法實務為中心政治. 大. 立 Claims for Damages Based on the Unsuccessful Tenderers’. ‧ 國. 學. Procuring Government Agency’s Breach of Law: A Comparative. ‧. Study on the Judicial Review in Taiwan, the USA, the EU and. y. sit. io. n. al. er. Nat. the UK. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：顏玉明博士研究生：李淑珺. 中華民國一○三年六月. 1.

(2) 誌謝記得多年前，我拿到第一個碩士學位時，就曾在心底發誓這輩子再也不要拿什麼學位了。畢竟碩士論文雖不過是浩瀚學術海洋裡的一滴水，卻讓我飽嚐壓力。沒想到多年後，在安逸的翻譯工作與任性的遊歷人生後，我卻意外考上了政大法科所，又意外地唸出興趣並嘗試轉行，更意外地考上了律師與司法官。在不斷的自我質疑與生活壓力中，居然我也闖過了重重難關，終於走到了這裡。而如今我翻開多年前自己第一篇碩士論文的感謝詞。那字句映照出當時初出社會的我的天真與無懼，其中流露的私密與坦白讓我驚訝。但有些話卻跟我今日的心情仍一模一樣：我只是一個平凡的人，完成了一個微不足道的目標。但在人生再次將有重大變化的轉折點，請容我在此感謝這一路幫助我的許多人。感謝顏玉明老師答應擔任我的指導教授，並在我苦無論文題目時指引我方向，更在我一邊兼顧工作，一邊焦頭爛額地寫作時，給予我鼓勵與幫助，使我能在有限的研究時間內完成這困難的任務。感謝黃立老師與詹森林老師在口試時不吝分享實務經驗，並對我的論文內容細細針砭，使我得以修正觀點，補正缺失。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 謝謝我最親愛的爸爸與媽媽。從小到大，是你們對我的信任，讓我永遠都有勇氣去面對看似不可能的挑戰。是你們對我的鼓勵，讓我始終不在乎性別、年齡，或其他種種侷限，只問自己心底最想要的是什麼，便大步往前邁進。現在或未來，若我有任何一點小小的成就，都是因為有你們造就了我。謝謝我的姊姊。這些年來，是你花費這麼多的心力與時間照顧逐漸年邁的爸媽，才讓我能夠多少放心地奔忙於工作與學業之間。謝謝我的弟弟、弟妹，與你們所生的一對活潑可愛的小姐妹，為家裡帶來了許多歡笑與活力，也讓我看見更美麗的世界。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 謝謝跟我一起長大的，從高中到現在的好朋友們。我了解你們重視隱私，在此不再一一點名，但你們都知道你們在我心中的份量。儘管如今我們走在不同的人生道路上，有各自的歡喜與憂傷，但我們仍舊在彼此的生命中，繼續彼此分享與支持。我期待著，跟你們一起攜手老去。. engchi. 謝謝同屆的法科所女子軍團們，謝謝你們與我一起經歷一天八小時轟炸式上課、考試、報告、國考、論文的種種煎熬。革命情感，難以言喻！謝謝佛拉明哥舞圈的太多朋友們。你們可能不清楚我這些年到底在忙什麼，但跳舞，以及跟跳舞的你們混在一起，卻經常是我再出發的動力，更是我平衡自己，抒發情緒的最重要出口。未來不論如何，都要一起繼續跳下去！最後，謝謝你來到我的生命。因為你，我發現更多愛的可能，也發現了更好的自己。當年我曾寫「此去想必還有風雨，只願天地更為遼闊。」這之間果然風風雨雨，但天地也確實更為遼闊了。謝謝一直這麼勇敢的我自己，但此去，只願也無風雨也無晴。 I.

(3) 摘要我國政府採購法第 85 條第 3 項規定，針對招標申訴審議判斷指明機關違反法令時，廠商得請求償付其準備投標、異議，申訴之必要費用，該請求權係根據「政府採購協定」所定。但由於政府採購法及相關法規均未規定該條項所定之請求權之法律定性為何，以及何謂必要費用等，而本法主管機關亦不做解釋，加上備標費用證明不易，使法院見解只能趨於保守，並產生許多爭議。目前國內探討本條項規定之文獻數量極少，相關判決亦不多，因此筆者認為，除了從我國學說及實務見解出發之外，本條項既根據政府採購協定而訂定，則其他協定締約國法院對相似案例之見解，應亦可供我國法院參考。因此本文選擇同為政府採購協定締約國，且政府採購金額於世界名列前茅的美國、歐盟，以及英國作為選擇比較研究之對象，並採取實務判決見解分析、文獻研究，以及比較研究之研究方法。. 治政第一章為序論，說明本研究之動機、目的、範圍以及方法。第二、三、四、大立五章則分別討論我國、美國、歐盟，以及英國之公共採購相關法規，並分析各國 ‧. ‧ 國. 學. 司法實務審理參與政府採購之廠商主張採購機關違反採購法規致其未得標，而請求投標、備標及申訴異議等費用，甚至請求其他賠償時，所可能肯認之請求權基礎、應否賠償之判斷標準、應得賠償之範圍，以及得賠償金額之審酌標準，並於各章提出各國較具代表性之具體案例，以了解各判斷標準之實際操作。第六章則參酌各國實務見解及判決，與我國採購法相關法條及實務見解加以分析比較，以提出筆者認為值得參考的審查標準，並提出修法建議，以為本文結論。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 筆者於研究後認為，在程序部份，應放寬政府採購法第 75 條可提起異議申訴之當事人適格認定，並將同法第 85 條第 1 項明定為：「審議判斷或法院確定判決指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。」而使第 3 項所稱之「第一項情形」包含司法判決確定時。關於實體部份，筆者認為政府採購法第 85 條第 3 項所規定之請求權似乎可定義為行政法上債務關係之締約過失賠償請求權，而建議將此條項修改為：「第一項情形，廠商得向招標機關請求賠償其準備投標、異議及申訴所支出之合理費用。」以釐清此請求權應屬廣義之國家對人民之賠償，並將賠償範圍由「必要」改為「合理」，以免實務見解過度限縮。此外，筆者並認為，此請求權為違反已經存在之債務關係義務而生之責任，與國家賠償法之賠償係不法行為所生之侵權賠償責任性質應屬不同而可能併存。因此，廠商若因機關違法而受有其他損害，並符合國家賠償法所定之要件，似乎亦可循國家賠償法請求賠償。. Ch. engchi. II. i n U. v.

(4) Abstract In accordance with Article 85.3 of the Government Procurement Act of Taiwan, an unsuccessful tenderer of public procurement is entitled to recover the “necessary” costs he has incurred in his bid/proposal preparation and protest/complaint process if he has challenged the procuring agency’s relevant decision in time and the decision has been declared to be in breach of statutes and regulations by the review authority, the Public Construction Commission. This article is legislated according to the principle laid down by the Government Procurement Agreement that stipulates challenge procedures reviewing procuring agency’s decision shall provide compensation for the loss or damage suffered by the complaining tenderer. However, there have been a lot of disputes concerning the legal status of the basis of action stipulated in this article and the exact extent of the compensable costs since they have never been defined clearly by any statute or explained by the authority. Along with the difficulties in proving the relevancy and “necessity” of the expenses and costs, these disputes have driven the Administrative Court to take a very restrictive view in deciding the recoverable costs which in many cases may not be appropriate remedies for the complaining tenderers.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. With very limited literature focusing on the disputes arising from this article and a very small number of judgments of such cases in Taiwan, I attempt to explore the opinions expressed not only by Taiwan’s court and scholars but also by the courts of the other countries that are also parties to the GPA and have similar articles in their statutory law in order to offer a comparative perspective that will help resolving the differences concerning the interpretation of this article.. Ch. engchi. i n U. v. Besides Taiwan, I have chosen to examine the judicial review of such cases in the USA, the UK and the EU since their public procurement budgets are on the top list of the world and they are all members of the GPA. The first chapter states the purpose, the extent and the method of this study. The second, third, fourth and fifth chapters respectively discuss the main public procurement regulations and analyze the judicial review standards concerning the basis of actions, the possible remedies and the extent of damages allowed in Taiwan, the USA, the EU and the UK (including the judicial system of England, Wales and the North Ireland and the judicial system of Scotland). In the final chapter, I try to offer a comparative view and to suggest possible changes to the relevant statues and review standards in Taiwan. After completing the research, I suggest that a prospected bidder should also be recognized as an interested party that has standing in making claims against I.

(5) procuring authority for damages in order to ensure judicial review of important procuring decisions. Besides, Article 85.1 of the Government Procurement Act of Taiwan should be revised as “where a review decision or an unappealable court judgment specifies that the procuring entity is in breach of Acts and Regulations, the procuring entity shall proceed with a lawful alternative,” so that the protesting bidder will have the right for damages endowed by Article 85.3 of the same act if the procuring decision in question has been declared in breach of law only by the court but not by the Public Construction Commission. The right for compensation of tender preparation and protest costs stipulated by article 85.3 of the Government Procurement Act should be defined as a right arising from the procuring authority’s liability based on culpa in contrahendo in administrative law. Therefore, this article should be revised as “where the circumstance set forth in paragraph 1 occurs, the supplier may request the procuring entity to reimburse the reasonable expenses incurred by the supplier for the preparation of tender and the filing of protest and complaint.” Besides, just as the liability based on culpa in contrahendo is different from the liability arising from tort and the former does not substitute for the later, an unsuccessful tenderer’s claim for compensation based on Article 85.3 of the Government Procurement Act should not exclude his right in making other claims for other loss or damage according to the State Compensation Law.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(6) 目錄誌謝 .................................................................... I 摘要 ................................................................... II ABSTRACT ................................................................ I 第一章研究目的、範圍，以及方法 ......................................... 1 一、研究目的與動機 ..................................................... 1 二、研究範圍 .......................................................... 2 （一）比較研究之法領域 ............................................... 2 （二）限於主張機關違法而最終未得標者之金錢賠償請求 ................... 3 三、研究方法 ........................................................... 3 第二章. 政治大. 我國政府採購未得標廠商因機關違法而請求賠償之相關法規與實務 ....... 5. 立. 一、未得標廠商主張機關違法而請求賠償之相關法規 ......................... 5. ‧ 國. 學. （一）法規概述 ....................................................... 5 （二）救濟途徑 ....................................................... 5 二、未得標廠商主張機關違法而請求賠償之相關實務 ......................... 7. ‧. （一）訴權（當事人適格認定） ......................................... 7 （二）因機關違法而請求賠償之請求權基礎 ............................... 9. Nat. sit. y. （三）投備標及異議費用請求權之法律定性 .............................. 10 三、依據採購法第 85 條第 3 項應得請求之「必要費用」 ..................... 20. io. er. （一）實務見解 ...................................................... 20. al. n. v i n Ch （三）本文見解 ...................................................... 26 engchi U 四、案例評析 .......................................................... 28. （二）對實務見解之評析 .............................................. 24. （一）事實概要 ...................................................... 29 （二）對採購法 85 條第 3 項請求權之定性 ............................... 29 （三）對異議及申訴費用之見解 ........................................ 30 （四）對內部人員薪資之見解 .......................................... 30 （五）對律師費之見解 ................................................ 34 五、小結 .............................................................. 34 （一）採購法 85 條第 3 項請求權為基於行政法上債務關係之締約過失責任 ... 34 （二）採購法 85 條第 3 項之必要費用應指「為備標、投標，以及異議所必要」35 第三章美國聯邦政府採購之相關法規與實務 ................................ 36 一、聯邦政府採購相關法規概述 .......................................... 36 （一）成文法與案例法 ................................................ 36 III.

(7) （二）救濟途徑 ...................................................... 37 二、未得標廠商因機關違法請求賠償實務 .................................. 38 （一）管轄 .......................................................... 38 （二）訴權（當事人適格） ............................................ 40 （三）請求權基礎 .................................................... 40 （四）得請求賠償之前提 .............................................. 43 （五）應得賠償之範圍 ................................................ 46 （六）可供參考的州法院判決 .......................................... 50 三、案例評析 .......................................................... 50 （一）事實概要 ...................................................... 50 （二）得請求賠償之前提 .............................................. 52 （三）應得賠償之範圍 ................................................ 53 四、小結 .............................................................. 54. 政治大（二）以「合理性」及「關聯性」認定得請求賠償之費用範圍 .............. 55 立（一）聯邦法院僅承認得以成文法為請求權基礎 .......................... 54. ‧ 國. 學. 第四章歐盟及其成員國之政府採購相關法規與實務 ........................... 57 一、歐盟政府採購相關法規概述 .......................................... 57. ‧. （一）法規架構 ...................................................... 57 （二）採購相關規則 .................................................. 58. y. Nat. （三）採購相關指令 .................................................. 59. sit. （四）政府採購協定之適用 ............................................ 60. al. er. io. 二、歐盟法院得審理之政府採購案類型 .................................... 61. n. 三、歐盟成員國政府採購案之未得標廠商因機關違法請求賠償實務 ............ 61. Ch. i n U. v. （一）救濟途徑 ...................................................... 61. engchi. （二）訴權 .......................................................... 64 （三）得請求賠償之前提 .............................................. 66 （四）應得賠償之範圍 ................................................ 67 四、歐盟機關採購案件之未得標廠商因機關違法請求賠償實務 ................ 68 （一）管轄 .......................................................... 68 （二）請求權基礎 .................................................... 68 （三）得請求賠償之前提 .............................................. 69 （四）應得賠償之範圍 ................................................ 69 五、案例評析 ......................................................... 70 （一）事實概要 ...................................................... 70 （二）管轄 .......................................................... 71 （三）訴權 .......................................................... 72 （四）得請求賠償之前提 .............................................. 73 IV.

(8) （五）應得賠償之範圍 ................................................ 74 六、小結 .............................................................. 75 （一）歐盟機關的採購所生爭議 ........................................ 75 （二）歐盟成員國政府採購所生爭議 .................................... 76 第五章英國政府採購之相關法規與實務 .................................... 78 一、公共採購法規概述 .................................................. 78 （一）英格蘭法域之政府採購相關法規 .................................. 78 （二）蘇格蘭法域之政府採購相關法規 .................................. 79 （三）歐盟法規之適用 ................................................ 79 二、未得標廠商因機關違法請求賠償之司法實務 ............................ 80 （一）管轄 .......................................................... 80 （二）訴權 .......................................................... 81. 政治大（四）得請求賠償之前提 .............................................. 86 立（五）應得賠償之範圍 ................................................ 87 （三）請求權基礎 .................................................... 82. ‧ 國. 學. 三、案例評析 .......................................................... 91 （一）英格蘭法域案例 ................................................ 91. ‧. （二）蘇格蘭法域案例 ................................................ 97 四、小結 ............................................................. 100. y. Nat. （一）請求權基礎與求償範圍之關連 ................................... 100. sit. （二）「受合理告知並具一般勤勉程度之投標者」標準之應用 ............. 101. n. al. er. io. （三）締約過失概念 v.契約責任或侵權責任 ............................ 101. i n U. v. 第六章比較、建議，與結論 ............................................. 102. Ch. engchi. 一、當事人適格認定之比較 ............................................. 102 （一）各國之當事人適格認定標準不同 ................................. 102 （二）採購法第 75 條之當事人適格認定宜放寬 .......................... 103 二、以行政救濟為司法救濟前提之比較 ................................... 104 （一）各國招標爭議救濟途徑 ......................................... 104 （二）以行政救濟為司法救濟前提之不當 ............................... 105 （三）第 85 條第 3 項請求權於特定情形得不適用「訴願前置主義」 ........ 105 三、機關違法之判斷標準比較 ........................................... 106 （一）各國對機關違法之認定標準 ..................................... 106 （二）可供我國借鏡之機關違法判斷標準 ............................... 107 四、未得標廠商請求賠償之請求權基礎比較 ............................... 108 （一）以成文法為請求權基礎 ......................................... 108 （二）以契約為請求權基礎 ........................................... 109 V.

(9) （三）以侵權行為為請求權基礎 ....................................... 110 （四）政府採購法第 85 條第 3 項請求權修法建議 ........................ 112 五、廠商是否須證明其得標機會之比較 ................................... 113 六、廠商得請求之費用範圍比較 ......................................... 114 （一）各國對於投標備標費用範圍之判斷標準 ........................... 114 （二）採購法第 85 條第 3 項所得請求「費用」之判斷標準探討 ............ 115 七、一般得受償之費用項目比較 ......................................... 116 （一）各國認定一般得受償之項目 ..................................... 116 （二）應允許合理之異議申訴程序之律師費 ............................. 117 八、可否請求所失利益之比較 ........................................... 118 （一）依締約過失請求所失利益之可能 ................................. 118 （二）政府採購法第 85 條第 3 項所列之賠償範圍應可考慮修法擴大 ........ 119 九、修法建議及結論 ................................................... 120. 政治大（二）實體部份 ..................................................... 120 立（三）我國法院就採購法第 85 條第 3 項請求權應審酌之要件 .............. 121 （一）程序部份 ..................................................... 120. ‧ 國. 學. 參考文獻 .............................................................. 123. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(10) 第一章研究目的、範圍，以及方法一、研究目的與動機我國自 1999 年 5 月 27 日開始施行政府採購法（以下簡稱「採購法」），主要目的係為確保我國政府採購相關法規符合「政府採購協定」（Agreement on Government Procurement, GPA）內容，以便簽署該協定，並加入世界貿易組織，同時也藉此統一原本散見各處之法規，建立一套完善的政府採購法令制度 1。世界貿易組織亦於 2008 年通過我國申請加入政府採購協定，該協定並於 2009 年 7 月 15 日開始對我國生效。基於此立法淵源，我國採購法之立法目的與「政府採購協定」相當一致，主要即在建立公平公開並有效率之採購法制，確保採購程序透明公開，增進政府採購效率及效益，並在一定條件下，對外國廠商原則上開放政府採購市場，並確保參與採購之國內外廠商均不受歧視待遇等 2。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 而為達成以上目標，使違法之採購行為受到審查，並使受有損害之廠商得以救濟，我國採購法第 85 條第 3 項規定，若申訴審議判斷指明機關違反法令時，廠商得請求償付其準備投標、異議，申訴之必要費用，本文將此請求權暫稱為「投備標及異議費用請求權」 3。此條項即係當時之政府採購協定所定。當時之政府採購協定第 20 條第 7 項規定申訴程序所提供之救濟應包括修正違反該協定的採購行為，或使因此受有損失或損害者得以受到賠償（compensation for the loss or damages suffered）但其賠償「得僅限於備標或申訴之費用」（which may be limited 4 to costs for tender preparation or protest.）。. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 而在我國，由於相關法規與主管機關對於採購法第 e n g c h i U 85 條第 3 項之請求權之法律定性，以及何謂「必要費用」都未做解釋，加上備標費用證明不易，因此法 1. 羅昌發，政府採購法與政府採購協定論析，頁 5-9，2008 年 3 版；財團法人國家政策研究基金會，政府採購制度問題探討與對策，行政院研究發展考核委員會委託研究報告，頁 IX，2009 年。 2 羅昌發，同註 1，頁 10-11。 3 政府採購法第 85 條：「（第 1 項）審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。（第 2 項）採購申訴審議委員會於審議判斷鐘建議招標機關處置方式，而招標機關不依規定辦理者，應於收受審議判斷之次日起 15 日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。（第 3 項）第 1 項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」 4 當時之政府採購協定第 20 條第 7 項規定：”Challenge procedures shall provide for:(a) rapid interim measures to correct breaches of the Agreement and to preserve commercial opportunities. Such action may result in suspension of the procurement process. However, procedures may provide that overriding adverse consequences for the interests concerned, including the public interest, may be taken into account in deciding whether such measures should be applied. In such circumstances, just cause for not acting shall be provided in writing; (b) an assessment and a possibility for a decision on the justification of the challenge; (c) correction of the breach of the Agreement or compensation for the loss or damages suffered, which may be limited to costs for tender preparation or protest.” 參見 http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gpr-94_02_e.htm#articleXX, last visited on June 19, 2014.. 1.

(11) 院在無可供操作之判斷方法下，見解只能趨於保守，也因此產生諸多爭議 5。由於目前國內僅有一篇碩士論文曾探討依據本條項規定之得請求範圍及數額應如何認定 6，而相關判決數量亦相當少，因此除了從我國學說及實務見解出發之外，筆者以為，本條款既係根據政府採購協定而訂定，則其他協定締約國法院對相似案例之見解，應亦可供我國法院參考。又，我國簽署「政府採購協定」之後，其他各簽署國的廠商得以投標我國金額極高之公共標案，反之，我國廠商亦可至參與他國政府採購。而「政府採購協定」開放清單中大多是金額較高的標案 7，因此一旦招標機關有可能違反該國採購法規及「政府採購協議」，致使廠商未得標時，投標廠商就可能承受高額損失，尤其是在備標程序複雜困難的採購案。因此了解相關國家司法實務對於此類案件適用何種種程序及實體審查標準，並與我國司法判決加以比較，將有助我國對相關爭議為更適切之判斷，也使我國與其他「政府採購協定」簽署國之司法審查標準較為一致，提高優秀外國廠商來台投標誘因。而從廠商的角度而言，比較研究之結果也將有利於其評估投標風險，並了解如何在尋求司法救濟時提出有利主張。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 因此本文研究目的即在於了解，參與政府採購之廠商若因採購機關在決標前階段違反採購相關法規，致其未得標，而依政府採購法第 85 條第 3 項要求償還備標及申訴異議等費用，甚或進一步要求其他相關賠償時，我國與「政府採購協定」簽署國中幾個主要國家之司法實務如何認定機關應否賠償，以及機關應償還之範圍及計算之方式，並提出各國較具代表性之具體案例加以比較。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 二、研究範圍. （一）比較研究之法領域. Ch. engchi. i n U. v. 我國採購法制定時，為使我國採購制度與其它政府採購協定締約國趨於一致，立法時有許多概念與法條都係根據政府採購協定而來。其他締約國採購法制雖與我國可能不盡相同 8，但其救濟制度的基本架構都須遵守政府採購協定之基本要求，因此本文將研究範圍限定於該協定締約國，以具有比較之基礎與實益。但由於協定締約國目前多達四十二國 9，而限於筆者之研究時間及本文篇幅， 5. 林清強，政府採購法申訴廠商償付請求權之探討-兼論其償付數額之計算基礎及舉證，東吳大學法律學系碩士在職專班法律專業組碩士論文，頁 1，2011 年。 6 同前註。 7 羅昌發，同註 1，頁 404-407。 8 例如在採購制度上可能採集中採購或分散採購，立法上可能採制定基礎法或以散見於多處之相關法令規範，救濟制度上可能採行政救濟先於司法救濟或行政司法救濟兩者並行，無先後要求等。參見財團法人國家政策研究基金會，同註 1，第二篇第二章：我國與各國政府採購制度之比較。 9 World Trade Organization, Government Procurement, Parties and observers to the GPA, http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/memobs_e.htm. 2.

(12) 僅選擇採購金額名列世界前茅之美國、英國，以及歐盟為研究範圍。不過，由於美國僅有三十七州之政府採購列入政府採購協定適用清單，且中央機關對地方機關採購事務無絕對規範權力 10，因此本文研究範圍將僅限於聯邦政府之採購。. （二）限於主張機關違法而最終未得標者之金錢賠償請求廠商參與政府採購投標，目的當然在於與機關締約，並在履約後獲取利益，因而廠商對機關招標程序或結果提出異議時，優先目標當然係在取得最後的締約權，而各國相關救濟程序中皆設有多種中間措施，保障廠商及時獲得救濟，避免採購程序持續進行，使廠商仍有得標而獲取締約權的機會 11。但同樣的，各國也都設有司法審查機制，使未由行政救濟獲得救濟，最後亦無法得標者而因此受有損失者得獲得賠償。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 我國採購法第 75 條規定，廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。而廠商對申訴結果不服者，可再依行政訴訟法提起救濟，並得依同法第 85 條第 3 項請求投標、備標及異議申訴費用。此為我國廠商主張機關違法導致其未得標時，請求賠償之主要請求權基礎。而英、美、以及歐盟都有相似之法規規定，且法院並認同有其他求償可能。因此本文討論各國司法實務都認為，在一定條件下，主張機關違法而未得標的廠商可就此對機關提起訴訟，請求償還費用或賠償損害。筆者將在此共通之基礎上，將討論範圍限於廠商於訴訟中主張機關違法，導致其未得標，且已經無法重行招標程序時而請求之相關損害賠償，以進一步比較各國之差異。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 三、研究方法. Ch. engchi. i n U. v. 本文主要研究方法包括文獻分析、實務見解分析，個案研究，以及比較研究。文獻分析部份係蒐集並參考國內外相關文獻、研究報告、期刊、博碩士研究論文，以及網際網路資料等，分析整理我國、美國，歐盟，以及英國等各法領域的採購相關法規以及學說見解之發展，並特別聚焦於未得標者主張機關違法時請求償還費用或賠償損失之規定與法理。 10. 羅昌發，同註 1，頁 403。如我國政府採購法第 82 條第 2 項：「採購申訴審議委員會於完成審議前，必要時得通知招標機關暫停採購程序。」行政訴訟法第 116 條第 2、3 項：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」又如美國聯邦採購規則 FAR 33.103(f)(1)亦規定採購案決標前受理異議者，得暫不決標。進入司法程序後，亦適用暫時處分之規定。 11. 3.

(13) 實務見解分析部份，筆者藉由相關論文索引及關鍵字篩選等，在各國法學資料庫中找出未得標者請求政府機關償還備標申訴等費用或其他賠償之案件，系統性地探討該類案件中各項常見爭議之實務見解，並分析其判決標準。個案研究部份，筆者係從上述蒐集之實務判決中，在每個法領域各選出一個時間較近，判決已確定，且判決文中詳盡討論償還範圍費用之案件，以了解該法領域之一般實務見解在案例中之適用結果。最後筆者採取基礎之比較研究方法，就該類案件常見之爭議，分別整理各法領域之重要實務與學說見解，並在加以比較後提出個人見解，並建議可能供我國實務參考之判決標準。本文之架構如下：第一章為序論，說明本研究之動機、目的、範圍以及方法。第二、三、四、五章分別討論我國、美國、歐盟，以及英國（包括英格蘭、威爾斯與北愛爾蘭法域，以及蘇格蘭法域兩大法領域）之相關法規、法理、實務見解及重要判決。第六章則主要就各國實務見解及判決加以分析比較，提出筆者認為值得參考的審查標準，並提出修法建議，以為本文結論。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(14) 第二章我國政府採購未得標廠商因機關違法而請求賠償之相關法規與實務一、未得標廠商主張機關違法而請求賠償之相關法規（一）法規概述我國採購法第 3 條規定：「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」依此法條文義，採購法應為我國有關政府採購之特別法，有關政府採購事項，應優先適用，但在未規定處，其他法律仍有適用 12，因此有學者認為，由於採購法並未區分公法契約或私法契約，因此如營利性質的企業活動、私法性質的給付行政等私法性質之契約，除採購法有規定者外，適用民法應無問題；而就公法性質的契約而言，如其契約關係如何成立或相關的履約問題等，無法律明文規定者，民法所揭示的. 立. 政治大. 締約及損害賠償等法理應可適用於公法契約中 13。. ‧ 國. 學. （二）救濟途徑. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 依我國採購法第 74 條規定，廠商與機關間之招標、審標、決標爭議得依該法提出異議及申訴 14。同法第 75 條規定，廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得以書面向招標機關提出異議 15。而對異議處理結果不服者，可依採購法第 76 條，向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴 16。對申訴審議判斷仍不服者，由於同法第 83 條規定申訴審議判斷視同訴願決定，因此廠商可就此申訴審議判斷對行政法院提起訴訟 17。. Ch. engchi. i n U. v. 此行政及司法之救濟程序即係根據當時之政府採購協定所定。當時之政府採購協定第 20 條第 6 項規定，廠商對投標程序有異議時，其申訴程序應由「法. 12. 羅昌發，同註 1，頁 77。羅昌發，同前註。 14 採購法第 74 條：廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。 15 採購法第 75 條：「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：﹍」。 16 採購法第 76 條：「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。」 17 採購法第 83 條：「審議判斷，視同訴願決定。」因此廠商若對審議判斷不服，得依行政訴訟法提起行政訴訟，見行政訴訟法第 4 條：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」 13. 5.

(15) 院或公正且獨立之審查機構」進行審理；審查機構若非法院，則該機構之程序須符合言詞審理以及公開審理等要件，或者其決定必須受司法審查 18。而在 2014 年 4 月 6 日開始施行的政府採購協定之最新修正版本中，該條項移至第 18 條第 4 至 6 項，並將申訴程序之要求規定得更詳盡，除了將「法院或公正且獨立之審查機構」（a court or by an impartial and independent review body review body）的用語改為更明確的「獨立於採購主體外之公正行政或司法機關」（one impartial administrative or judicial authority that is independent of its procuring entities）之外，並容許締約國可由其他性質之機構，例如採購機關本身，作為最初的申訴受理機構，但其決定必須可上訴至「獨立於採購主體外之公正行政或司法機關」19。我國採購法規定審議判斷視同訴願決定，使對審議判斷不服之廠商得依行政訴訟法，於行政法院提起訴訟。此規定符合上述政府採購協定條款之要求。但審議判斷是否因此就必然為行政處分，又因此所提之行政訴訟中之爭議是否必然為公法事件，或是否應就招標、審標、決標、締約，以及締約後履約階段為不同區分，學者有多種不同看法 20。. 立. 政治大. ‧ 國. ‧. 18. 學. 不過，最高行政法院於 2008 年五月做成決議，認為採購法第 83 條既規定申訴審議判斷視同訴願決定，使廠商可就此申訴審議判斷對行政法院提起訴訟，又同法第 85 條之 1 規定機關與廠商間就履約爭議未能達成協議者，則得向採購申訴審議委員會申請調解，或向仲裁機構提付仲裁 21。則顯示立法者已就政府採. n. al. er. io. sit. y. Nat. 政府採購協定第 20 條第 6 項規定：“Challenges shall be heard by a court or by an impartial and independent review body with no interest in the outcome of the procurement and the members of which are secure from external influence during the term of appointment. A review body which is not a court shall either be subject to judicial review or shall have procedures which provide that: (a) participants can be heard before an opinion is given or a decision is reached; (b) participants can be represented and accompanied; (c) participants shall have access to all proceedings; (d) proceedings can take place in public; (e) opinions or decisions are given in writing with a statement describing the basis for the opinions or decisions; (f) witnesses can be presented;(g) documents are disclosed to the review body.” 參見 http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gpr-94_02_e.htm#articleXX, last visited on June 19, 2014. 19 2014 年 4 月 6 日起生效之修正版本第 18 條第 4 項：”Each Party shall establish or designate at least one impartial administrative or judicial authority that is independent of its procuring entities to receive and review a challenge by a supplier arising in the context of a covered procurement.” 同條第 5 項：”Where a body other than an authority referred to in paragraph 4 initially reviews a challenge, the Party shall ensure that the supplier may appeal the initial decision to an impartial administrative or judicial authority that is independent of the procuring entity whose procurement is the subject of the challenge.” 同條第 6 項：”Each Party shall ensure that a review body that is not a court shall have its decision subject to judicial review or have procedures that provide that: (a). the procuring entity shall respond in writing to the challengeand disclose all relevant documents to the review body; (b). the participants to the proceedings (hereinafter referred to as “participants”) shall have the right to be heard prior to a decision of the review body being made on the challenge; (c).the participants shall have the right to be represented and accompanied; (d). the participants shall have access to all proceedings; (e). the participants shall have the right to request that the proceedings take place in public and that witnesses may be presented; and (f). the review body shall make its decisions or recommendations in a timely fashion, in writing, and shall include an explanation of the basis for each decision or recommendation.” http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/rev-gpr-94_01_e.htm#articleXVIII, last visited on June 19, 2014. 20 王天健，政府採購法決標程序及相關爭議之探討及修正建議，國立交通大學科技法律研究所碩士論文，頁 126-131，2005 年；何應朋，政府採購法爭議處理程序之研究，國防管理學院法律研究所碩士論文，頁 47-52，2000 年。 21 採購法第 85 條之 1：機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：一、向採購申訴審議委員會申請調解。二、向仲裁機關提付仲裁。. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(16) 購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判，而關於採購契約履約問題所生之爭議，則屬私權爭執，非公法上爭議，行政法院無審判權 22。因此目前實務上均認為，採購法業已依「法律明定」採取「雙階理論」，亦即以採購契約是否成立為基準，認定契約成立前認為係公法關係，此部份爭議若進入訴訟階段，應由行政法院審判。而契約成立後為私法關係，由此所生之訴訟應由民事法院審判。又本文主要討論範圍為決標前所生爭議之司法實務，因此就公私法爭議不再贅述，僅依照目前實務，討論行政法院對此類訴訟之審查標準。從而，在雙階理論下，本文所關切之招標程序相關爭議救濟程序為：招標爭議→異議（招標機關）→申訴（主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員）→高等行政法院→最高行政法院 23。. 治政二、未得標廠商主張機關違法而請求賠償之相關實務大立筆者以「政府採購法」以及「償付」等關鍵字搜尋我國司法院法學資料檢 ‧. ‧ 國. 學. 索網站，整理出我國從 2001 年 1 月 1 日至 2014 年 4 月 30 日共 14 年餘間，因採購決標爭議而以採購法第 85 條第 3 項請求賠償，並獲得審理的案件，最後發現案件數量僅有 16 個，總計共 24 個判決（請參見本章末附表一）。法院於這些判決中表示之見解即為本文討論之實務見解主要範圍。. io. n. al. 1. 廠商必須實際參與投標且經異議及申訴. Ch. engchi. er. sit. y. Nat. （一）訴權（當事人適格認定）. i n U. v. 我國採購法第 75 條明定：「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議。」因此只須廠商認為權利或利益遭受損害並加以主張即可，而不須實際上已經證明有權利或利益遭受損害。但廠商必須是實際參與投標，例如若在系爭招標案中並未投標，或縱曾投標，但被判定資格不合且未於法定期間內提起異議與申訴，則不得提起訴訟 24。又，依據同法第 76 條，對異議結果不服者得向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委 22. 最高行政法院 97 年 5 月份第一次庭長法官聯席會議：「政府採購法第 74 條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第 83 條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。﹍至本院 93 年 2 月份庭長法官聯席會議決議之法律問題，係關於採購契約履約問題而不予發還押標金所生之爭議，屬私權爭執，非公法上爭議，行政法院自無審判權。」 23 羅昌發，同註 1，頁 339-366；另參林家祺，政府採購行政訴訟，頁 2-6，2009 年。 24 羅昌發，同前註，頁 341。. 7.

(17) 員會申訴 25。再加上 83 條規定得向審議判斷視同訴願決定，因此對審議判斷不服之廠商得依行政訴訟法，於行政法院提起訴訟。因此，未得標廠商必須符合(1)實際參與競標，(2)認為機關違反法令而致使權利或利益受損，(3)在時限內提出申訴及異議且未獲救濟，才符合當事人適格，或說具有訴權。實務認為，政府採購法中關於異議及申訴的相關規定屬於訴願法第一條但書所指之法律另有規定之特別程序，應優先於訴願程序適用之 26。而我國學者多認為，與訴願相同性質之行政救濟為第一次權利救濟，之後之行政訴訟則為第二次權利救濟。人民對違法公權力行為之救濟有「第一次權利保護優先原則」，亦即必須先行使第一次權利救濟，不能先任由損害擴大，再於第二次救濟向國家請求賠償 27。而廠商依採購法第 85 條第 3 項請求機關給付投標、備標及異議費用之前提為機關之採購行為確認違法或遭到撤銷，因此實務認為，依據行政訴訟法之規定，撤銷之訴及確認之訴皆須先經訴願程序或向機關請求確認始可提起 28。若未得標廠商未先進行異議及申訴等前置程序，則不得以訴訟請求撤銷相關採購決定或確認採購相關決定違法，亦即適用所謂「訴願前置主義」。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 但亦有法院判決認為，廠商若係於招標程序結束後，提起確認機關行為違法並合併請求賠償給付之訴，則是否仍適用訴願前置主義，應視情況而定。例如高雄高等行政法院 99 年度訴字第 393 號判決中，原告（惠名國際）係參加民國 98 年 5 月間被告（高雄市前鎮區公所）辦理系爭採購案之公開招標。後被告稱原告為不合格廠商，並決標予第三人。原告遂於 98 年 5 月 1 8 日聲明異議，惟被告於同年 5 月 24 日告知維持原決定。而由於系爭採購案履約日期為同年 5 月 25 日至 6 月 7 日，致使原告未及對異議結果提起申訴，該契約業已開始履行。判決因此認定，「固因系爭採購案之結束，使原告之權利或法律上利益已無從因該行政處分之撤銷而回復原狀，惟原告係依行政訴訟法第 7 條規定，合併請求被告賠償其準備投標及異議所支出之必要費用，足認原告提起本件確認行政處分違法訴訟之目的係為向被告請求損害賠償，且使同一國家賠償事件得合併於本件行政訴訟請求，而無須另向民事法院提起國家賠償訴訟，避免救濟途徑變得冗長，耗費較多司法資源，亦能節約訴訟資源之使用，自屬有即受確認判決之法律上利. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 25. i n U. v. 政府採購法第 76 條，同註 16。羅昌發，同註 1，頁 344。 27 葉百修，損失補償法，頁 3-4，2011 年。 28 行政訴訟法第 4 條第 1 項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第 5 條第 1、2 項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第 6 條第 2 項：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」 26. 8.

(18) 益 29。」亦即廠商即使因系爭採購案已經履約完畢，而未及提起申訴，請求撤銷原決標決定，法院亦可能認定廠商有受確認機關行為違法之利益，並可逕行提起確認及給付之訴。. 2. 法院判決機關違法時亦得主張採購法第 85 條第 3 項之請求權雖然政府採購法第 85 條第 3 項只規定在申訴審議判斷判定機關違法後，廠商得再向法院請求費用，未及於行政法院判決指明原採購行為違反法令之情形。但晚近大多數實務見解認定 30，由於行政法院以撤銷判決或確認判決，確認採購機關之採購行為違法時，原處分機關及審議機關皆受判決結果拘束，不得再為不同之判斷，其效力甚於審議判斷之效力。舉輕以明重，在法院認定原採購行為違法後，廠商亦得類推適用政府採購法第 85 條第 3 項規定，向採購機關請求所支出之必要費用。. 政治大不過，晚近仍有少數法院見解認為，政府採購法第 85 條第 3 項既已限定為立透過行政機關內部自我審查機制，而在申訴審議階段審查已指明該採購行為違者， ‧. ‧ 國. 學. 始有適用之餘地，則已進行至司法審查階段者不得類推適用該規定 31。. （二）因機關違法而請求賠償之請求權基礎. Nat. y. sit. n. al. er. io. 我國採購法第 85 條第 3 項規定，若申訴審議判斷指明機關違反法令時，廠商得請求償付其準備投標、異議，申訴之必要費用。此為廠商主張機關採購行為違法時，我國實務上唯一承認之請求權基礎 32。除此之外，我國實務上目前並無承認廠商得以其他請求權基礎請求賠償。. Ch. engchi. i n U. v. 上述採購法第 85 條第 3 項係依據當時之政府採購協定所定。當時之政府採購協定第 20 條第 7 項規定申訴程序所提供之救濟應包括修正違反該協定的採購行為，或使因此受有損失或損害者得以受到賠償（compensation for the loss or damages suffered）但其賠償「得僅限於備標或申訴之費用」（which may be limited 33 to costs for tender preparation or protest.）。而在 2014 年 4 月 6 日起施行之修正版本中，該條移至第 18 條第 7 項，仍規定應使因此受有損失或損害者得以受到賠償（compensation for the loss or damages suffered），但賠償範圍則更清楚 29. 另參林清強，同註 5，頁 21-23。在筆者整理之表一 24 個判決中，僅有 7 個判決討論此爭點，而其中 6 個判決認為應可類推適用，包括：臺北高等法院 101 年度訴字第 805 號判決、臺北高等行政法院 100 年度訴更一字第 205 號判決、最高行政法院 100 年度判字第 1786 號判決、臺北高等行政法院 99 年度訴字第 1336 號判決、最高行政法院 97 年度判字第 529 號判決、臺北高等行政法院 94 年訴字第 1165 號判決。 31 前註討論此爭點之 7 個判決中只有臺北高等行政法院 101 年度簡字第 17 號判決認為不可類推適用。 32 政府採購法第 85 條，同註 3。 33 當時之政府採購協定第 20 條第 7 項規定，請參註 4。 30. 9.

(19) 地明定為「得僅限於備標相關費用，或申訴相關費用，或兩者。」（may be limited to either the costs for the preparation of the tender or the costs relating to the challenge, or both）34。而不論就修正前或修正後之政府採購協定條款而言，我國採購法第 85 條第 3 項規定文義均符合其要求。. （三）投備標及異議費用請求權之法律定性雖然採購法第 85 條第 3 項明定廠商得請求「準備投標、異議，申訴之必要費用」，但由於相關法條及主管機關對此請求權之法律定性均未為規定，而實務對此請求權之定性亦見解分歧，學說之探討亦近乎闕如，導致目前實務因欠缺解釋依據，而對於該條項所稱「必要費用」之解釋趨於保守，且對於廠商若因原採購行為違反法令而受有本法條所定範圍以外損害者，是否得以其他法律為請求基礎，亦未有定論。筆者認為，唯有確認該請求權之法律定性，始可對何謂「必要費用」做目的性解釋，並確認廠商是否仍有其他請求權基礎。以下筆者便分別整理分析實務見解，並參考相關學說，試圖就本請求權定性提出個人之見解。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 1. 實務見解. 政治大. er. io. sit. y. Nat. 2001 年 1 月 1 日至 2014 年 4 月 30 日間，在因決標爭議而以採購法第 85 條第 3 項為賠償請求之 24 個判決中，多達 16 個判決並未對此請求權之法律定性加以論述（實務對該請求權定性之見解整理請參見本章末表一）。其主要原因是法條已經明定申訴審議判斷指明原採購行為違法者，廠商得請求投備標及異議相關費用，因此法院無須審酌其定性，即可就廠商請求費用加以斟酌。. al. n. v i n Ch 而對法律定性有加以論述者，其定性可分為：民法上損害賠償之特別規定、 engchi U 信賴利益賠償、性質同於民法侵權行為之損害賠償、公法原因之損害賠償，以及未說明發生原因之損害賠償。有三項判決明確認定該請求權為民法上損害賠償之特別規定 35，且採取該定性者亦會認為，既然該規定為民法上損害賠償之例外，使求償者不須證明行為 34. 2014 年 4 月 6 日起施行之修正版本第 18 條第 7 項：”Each Party shall adopt or maintain procedures that provide for: (a). rapid interim measures to preserve the supplier’s opportunity to participate in the procurement. Such interim measures may result in suspension of the procurement process. The procedures may provide that overriding adverse consequences for the interests concerned, including the public interest, may be taken into account when deciding whether such measures should be applied. Just cause for not acting shall be provided in writing; and (b). where a review body has determined that there has been a breach or a failure as referred to in paragraph 1, corrective action or compensation for the loss or damages suffered, which may be limited to either the costs for the preparation of the tender or the costs relating to the challenge, or both.” 參見：http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/rev-gpr-94_01_e.htm#articleXVIII, last visited on June 19, 2014. 35 臺北高等行政法院 2005 年度（民國 94 年）訴字第 1165 號判決、最高行政法院 2008 年度（民國 97 年）判字第 529 號判決，以及臺北高等行政法院 2012 年度（民國 101 年）訴字第 805 號判決。. 10.

(20) 人之故意過失，在費用判斷上便須採「例外從嚴解釋」，限縮「必要」之範圍。而另外有兩項判決雖未討論該請求權定性，但在判斷得賠償費用時亦採從嚴解釋 36，因此其法官亦可能對其定性採取類似之見解。不過，這些判決對於為何如此定性並未詳加說明。例如最高行政法院 2008 年度（民國 97 年）判字第 529 號判決以及臺北高等行政法院 2012 年度（民國 101 年）訴字第 805 號判決對此僅說明：「此項廠商請求償付所支出必要費用之規定，為民法一般損害賠償之特別規定，自應優先適用。」臺北高等行政法院 2007 年度（民國 96 年）訴字第 2857 號判決則認定此請求權為信賴利益之損害賠償。判決文中表示：「上開賠償金額在性質上屬『信賴利益之損害賠償』，意即指原告在相信被告會依正當法律程序，公正進行招標活動之信賴基礎下，投入人力及物力以爭取得標機會所對應之金錢支出事後確定發現被告招標不公，以上之金錢給付及歸於徒勞，而有由被告如實填補之必要。」而同案之第二審判決最高行政法院 2011 年度（民國 100 年）判字第 2001 號判決亦未推翻此見解。該判決雖未討論該請求權係公法上或私法上權利，亦未深究其為公法上或私法上何種賠償請求權，但由於其認定機關應負之責任為信賴利益賠償，而觀諸我國法律規定，僅有締約過失有信賴利益之損害賠償規定，因此似乎認定機關係就其締約過失負責。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 臺北高等行政法院 2010 年度（民國 99 年）簡字第 37 號判決認定則認為：「此一規定主要係針對招標機關可歸責之行為導致投標廠商受損害之損害賠償請求所為之規定，與民法侵權行為具有同樣之性質。」乍看之下，該判決似乎係將該請求權定性為民法上之侵權損害賠償，但細究其判決用語可發現，該判決似乎僅認定其構成要件與民法侵權行為相似，都包括行為人可歸責而導致請求人受有損害，且其行為須與請求人之損害有因果關係，但並未因此斷言此請求權即為民法上侵權行為損害賠償之規定。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 而台中高等行政法院 2004 年（民國 93 年度）訴字第 595 號判決與臺北高等行政法院 2004 年度（民國 93 年）訴字第 696 號判決則均認定關於該請求權之爭議係為公法事件，亦即為基於公法原因之賠償請求。前者於判決文中表示：「是招標機關因適用政府採購法，就有關決標對象之招標、審標及決標等程序，所涉之爭議，其性質應屬公法事件。且按『公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。』為行政程序法第 131 條第 1 項所規定。而關於政府採購法第 85 條第 3 項所規定，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用之請求權，並無時效之特別規定，其請求權時效，自應依行政程序法第 131 條第 1 項之規定，為五年，無民法有關時效規定之適用。」雖然此部份文字係對於時效適用法律之判斷，但已經清楚闡釋有關採購法第 85 條第 3 項之請求權所生爭議應為公法事件，而 36. 臺北高等行政法院 2007 年（民國 96 年度）簡字第 688 號判決，臺北高等行政法院 2005 年（民國 94 年度）訴字第 3098 號判決。. 11.

(21) 非民法之規定。最後，臺北高等行政法院 2011 年度（民國 100 年）訴更一字第 205 號判決則僅認定該請求權者為損害賠償，但並未闡述其認定之理由，亦未說明其認定損害賠償請求權發生之原因為何。. 2. 實務見解之評析如前述，最高行政法院於 2008 年所作成之決議認為立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。而關於採購契約履約問題，則屬私權爭執，非公法上爭議 37。因此在廠商以採購法第 85 條第 3 項為請求權之案件中，實務見解不論將該請求權定性為民法上之損害賠償、民法上侵權行為損害賠償，或民法一般損害賠償之特別規定，皆與其為招標、審標、決標爭議，而屬公法爭議有所矛盾。就如台中高等行政法院 2004 年（民國 93 年度）訴字第 595 號判決所言，採購法第 85 條第 3 項請求給付訴訟既然屬於採購法中招標、審標、決標所生之爭議，則應為公法爭議，而適用公法關係之損害賠償。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 雖說上述決議主要目的在於將決標前之相關爭議定性為公法爭議，以確認屬於行政法院管轄，解決行政法院與一般法院間之管轄爭議。而在我國，行政法院與一般法院之管轄權劃分並不當然等於公法事件與私法事件之劃分，例如一般法院對於明顯屬於公法事件之國家賠償事件以及選舉罷免訴訟仍有管轄權 38。但前述最高行政法院於 2008 年所作成之決議並非僅肯認該類爭議應由行政法院管轄，且認定政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，屬於公法上爭議，則其爭議所應適用之實體法應為公法無疑。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 3. 本文之見解上述實務見解中，不論採何種定性者，皆認為採購法第 85 條第 3 項之請求權為損害賠償請求權。但在我國法體系中，損害賠償之法律原因非常多樣。如依學者王澤鑑之體系分類，損害賠償可分為契約上、類似契約上、無因管理、不當得利、侵權行為，以及物權關係、親屬關係之損害賠償，以及其他損害賠償（如國家賠償法第 2 條以下之賠償） 39。 37. 最高行政法院 97 年 5 月份第一次庭長法官聯席會議，同註 22。國家賠償法第 12 條：「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」公職人員選舉罷免法第 126 條：「選舉、罷免訴訟之管轄法院，依下列之規定：一、第一審選舉、罷免訴訟，由選舉、罷免行為地之該管地方法院或其分院管轄，其行為地跨連或散在數地方法院或分院管轄區域內者，各該管地方法院或分院俱有管轄權。二、不服地方法院或分院第一審判決而上訴之選舉、罷免訴訟事件，由該管高等法院或其分院管轄。」 39 王澤鑑，損害賠償法專題研究系列之二：損害賠償法的體系、請求權基礎、歸責原則及發展趨勢，頁 129-131，月旦法學雜誌，頁 126-138，2005 年 4 月。 38. 12.

(22) 若依此體系，採購法第 85 條第 3 項之請求權既以機關採購行為違法為前提，首先應可排除係基於無因管理、物權關係，以及親屬關係而生。又，依實務認定之雙階理論，廠商在得標並與機關簽訂合約前，與機關並無契約關係，因此亦可排除其請求權係基於契約所生。而未得標廠商雖付出投備標及異議相關費用，但機關並非無法律上原因而受有利益，因此亦可排除不當得利之損害賠償。則剩餘之賠償發生原因包括類似契約上、侵權行為，以及其他如公法上之損害賠償。但不論機關因此所負之賠償責任究竟發生原因為何，可確定者為此賠償係屬國家對人民之賠償，因此以下先由國家責任談起。 (1) 國家責任之理論－無責任說／代位責任說／自己責任說採購法第 85 條第 3 項之請求權為人民向主管機關之請求權，係屬國家對人民所負之責任。而國家責任理論之發展最初係由國家無責任說、國家代位責任說，而演進至國家自己責任說。. 治政就我國現行制度而言，我國於 1981 年施行之「國家賠償法」第 6 條規定：大立「國家損害賠償，本法及民法以外其他法律有特別規定者，適用其他法律。」所 ‧ 國. 學. 以國家賠償法與其他與國家賠償相關之法規間，為普通法與特別法之法理，如其他法規有特別規定者，應優先從其規定 40。不足者，則可依國家賠償法請求。. ‧. 而國家賠償法第 2 條第 2 項規定，國家賠償責任之成立，係以公務員之違法有責（故意過失）行為為要件，且依同條第 3 項規定，國家對於故意或重大過失之公務員有求償權，因此國家賠償法似乎是採「國家代位責任理論」。但同法第 3 條又規定，因公有公共設施設置或管理有欠缺，致人民受有損害者，得成立國家賠償責任。本條規定之賠償並不以國家有過失為前提，國家亦不得主張已善盡防止損害發生之注意而免責，因此係採國家自己責任論。因此有學者認為，整體而言我國現行國家賠償法係折衷之立法例，原則上採國家代位責任，以公務員違法且有責為國家賠償構成要件，但在法有明文之其他情形者，兼採國家自己責任 41。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 不過，亦有學者進一步認為，即使考慮我國現行法制，仍應採國家自己責任說較為妥當。蓋民主國家之國家職權係來自人民付託，因此國家權力之運作至少亦應係為公共利益的理由，故公務員行使職權時違反義務而有不法性，並因故意過失具有可歸責性，本來即屬國家自己應負責之事由。再者，憲法第 24 條明定：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」因此，憲法並未規定公務員有故意或過失係為「人民向國家請求損害賠償」之要件。此外國家賠償法並不排除無過失責任之類型，如上述公有公共設施設置管理欠缺之賠償責任。因此，若採「代位責任說」，則國家賠償法規中有無過失 40 41. 葉百修，同註 27，頁 5-6；陳敏，頁 1130-1133，行政法總論 2007 年 5 版。陳敏，同前註，頁 1132-1133。. 13.

(23) 責任之規定時，反而會發生是否違憲課予國家責任之問題，因此整體而言，應採國家自己責任說 42。本文亦認為，國家為公法人，而我國學者普遍採法人實在說，因此公務員代替國家行使職權，所生之一切利益與不利益均應全部歸屬國家。公務員執行公權力，係為國家執行人民付託職務之輔助人，若其執行公權力行為造成人民損害，無論公務員本身是否有故意或過失，國家均應自己負責。而就如民法上的侵權損害責任原則上以故意過失為損害賠償成立之要件 43，但特殊情況亦明文規定行為人負擔推定過失責任或無過失責任 44，顯見人民（自然人或私法人）對其行為所負之責任始終為自己責任，僅在一般情況下，為避免人民就其非故意過失之行為仍須賠償而責任過重，因此以故意過失（有責）為賠償責任成立要件。同理，依我國國家賠償法之規定，雖在一般情況下規定須代為行使公權力之公務員有故意過失始負賠償責任，但就特定狀況訂有無過失仍須賠償之責任，顯見國家所負之責任仍為自己責任。但因我國朝向福利國、社會國發展，而負擔職責繁重，行政事務繁多，若令其就所有行政行為均負擔危險責任，難免責任過重，因此同民法法理，原則上以故意過失為其負擔賠償責任之要件，而特定情況下，則明文規定國家例外負擔無過失賠償責任，但並不影響國家所負擔之責任實為自己責任，而非為代替公務員負擔損害賠償義務之代位責任。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. (2) 國家責任之體系－國家損害賠償／國家行政補償／其他國家責任. y. Nat. sit. n. al. er. io. 如上所述，無論採自己責任說或代位責任說，國家責任之存在不可否認，然行政法學界對於我國目前之國家責任之體系劃分仍缺乏共識。. i n U. v. 例如陳敏大法官將國家責任區分為：1. 因公權力不合法之行使，致個別人民受有不利益，而由國家以財產給付彌補之「行政損害賠償」；2. 因公權力合法行使，而使個別人民受有特別不利益，由國家以財產給付彌補之「行政損失補償」；3. 其他行政法受償請求權；以及 4. 結果除去請求權及地位回復請求權 45。. Ch. engchi. 李震山大法官則認為國家責任中，由行政機關所為行為導致之消極責任是指其行為導致人民權益受侵害後應負之責任，包括賠償責任、補償責任，以及無法明確歸屬該二責任之其他公法上賠償或補償責任 46。. 42. 李惠宗，行政法要義，頁 647-648，2008 年 9 月第四版。民法第 184 條第 1 項：「不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者亦同。」 44 例如民法第 654 條第 1 項旅客運送責任：「旅客運送人對於旅客因運送所受之傷害及運送之遲到應負責任。但因旅客之過失，或其傷害係因不可抗力所致者，不在此限。」又如消費者保護法第 7 條第 3 項企業經營者責任：「企業經營者違反前二項規定，致生損害於消費者或第三人時，應負連帶賠償責任。但企業經營者能證明其無過失者，法院得減輕其賠償責任。」 45 陳敏，同註 40，頁 1127-1254。 46 李震山，行政法導論，頁 605-610，2009 年 43. 14.

(24) 吳庚大法官主張之國家責任體系亦從國家責任原因出發，分為三大類：一、違法行為損害賠償，包括國家賠償責任，及類似徵收、結果除去請求權；二、合法行為損失補償，包括徵收補償、徵收性質侵害之補償、公益犧牲之補償，以及信賴利益之補償；三、公法上債之關係，包括公法契約上之賠償責任、不當得利或無因管理等類似契約之法律關係，以及營造物利用關係及未盡保管責任 47。葉百修大法官亦將國家責任區分為國家違法行為致人民權益受有損害時，國家對之所為賠償（包括國家立於準私人地位，依民法規定對人民權益之受害所為賠償），以及國家並無違法或其他過誤之行政公益活動使人民權利（財產權）受有損失時，國家對之所為之填補制度，以及結果責任之國家補償三部份 48。除上述學者外，還有其他許多重要學者提出不同之國家責任體系劃分方式，但綜觀之，大多數學者都以國家責任按發生原因之適法與否，區分為違法行為之賠償，以及合法行為之損失補償，並配合其他類型之國家責任，以涵蓋所有國家責任。 49. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 不過，國家賠償與損失補償雖大致可由國家執行職務行為之適法與否加以區分，在適用上各有其分際，但就晚近之學說與實務觀之，這種區分已非絕對。例如國家賠償法第 3 條第 1 項規定之公有公共設施管理欠缺者，國家行為並未具有違法性，但亦負損害賠償責任。反之，損失補償雖強調係基於國家適法行為，但仍須具備其他要件 50。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 基於上述論述，或許我們可以把國家責任想像成一個連續體。若按可非難性的高低，最高的是基於故意過失責任之國家違法行為賠償，次者是基於結果責任之國家違法行為賠償，而最低者是國家合法行為之補償。若按構成要件要求的高低，也是同樣順序。基於故意過失責任的國家賠償至少必須證明國家行為違法、公務員過失或故意，以及違法行為與結果存在因果關係。基於結果責任之國家責任，則須證明國家行為違法，違法行為與結果存在因果關係，但不須證明公務員故意或過失。而補償責任則是不須證明國家行為違法，也不須證明公務員故意過失，只要證明國家行為與損害有因果關係即可。但越是構成要件要求越低者，其舉證責任越高，法律規定之損失填補範圍也越形縮小，以為平衡。. Ch. engchi. i n U. v. (3) 採購法 85 條第 3 項之請求權應屬廣義之國家賠償 47. 吳庚，行政法之理論與實用，頁 717-719，2012 年 12 版。林清強，同註 5，頁 48，葉百修，同註 27，頁 6。 49 如廖義男教授將國家責任之發生原因區分為：1.適法行為；2.違法並有故意過失之行為；3. 違法但無故意或過失之行為。林錫堯大法官將國家責任分為私法責任與公法責任，再將後者分為國家賠償責任及損失補償責任，見氏著，行政法要義，2006 年，第 573-591 頁。林騰鷂教授將國家責任分為國家賠償責任、國家補償責任及國家其他責任，見氏著，行政法總論，第八篇，2002 年 2 版，第 773 頁以下。以上轉引自李震山，同註 46，頁 608，2009 年 8 版。 50 葉百修，同註 27，頁 11-13。 48. 15.

(25) 李震山大法官認為，「狹義」的國家賠償為公務員代替國家行使公權力時，故意或過失違法侵害人民權利，所應為之賠償 51，許多學者亦同此見解 52。在這樣狹義的國家賠償之下，其成立要件必須係公務員利於國家機關之地位行使國家統治權之行為。而本文討論之投備標及異議費用請求權係基於國家機關為採購行為時所生之請求權。而國家採購一向被定義為私經濟行為，係國家立於人民之地位，與人民締結契約。雖其決標階段前之行為被定義為公法行為，但並非國家高權行為，因此與國家賠償責任須為公權力行為之要件不符。因此本文認為，投備標及異議費用請求權並不屬於狹義之國家賠償之一種。但除了行使公權力行使所生之損害以外，葉百修大法官認為廣義之國家賠償還包括國家立於準私人地位，導致人民損害，而依法所需負的賠償責任 53。若從此廣義之國家賠償定義觀之，則採購法第 85 條第 3 項所規定之賠償責任原因行為雖非執行公權力，而係國家利於準私人地位所為行為，導致人民損害之賠償，仍可視為一種「廣義」的國家賠償責任。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. (4) 採購法 85 條第 3 項之請求權並非國家之行政補償. ‧. 至於國家之補償責任，學者普遍見解認為係指國家基於公益目的，合法實施公權力，導致人民生命、身體或財產遭受特別犧牲之損失等，而給予適當補償 54。因此國家補償之構成要件至少包括：侵害行為須屬合法之行政作用；行政作用之發動須基於公益上需要；須使人民財產權發生損害，以及須損害已達特別犧牲。相較之下，採購法第 85 條第 3 項既已明定唯有採購行為違反法令，廠商始得請求費用，顯見其請求前提仍為國家行政行為之違法，而非僅為維護公益而使個人受有損害時，調和公益與私益之請求基礎。因此本文認為，該請求權並不屬於國家合法行政行為導致人民損失的補償責任。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 有論者認為，即使機關採購行為被判定違法，但因廠商並未取得締約權利，即沒有實體權利受損，所以該請求權不屬於損害賠償。又機關辦理採購時，雙方未進入履約階段，因此該請求權不屬於公法上債之關係之損害賠償，所以該請求權即應屬行政補償，且係基於行政補償中之特別犧牲 55。但該推論忽略即使廠商未有締約權利之損害，但仍可能有其他權利損害（該學者亦認為廠商有公權利受到損害）；也忽略即使雙方並沒有因採購契約而成立契約上關係，但仍可能有其他公法上債之關係。. 51. 李震山，同註 46，頁 610-613。陳敏，同註 40，頁 1134-1149；葉百修，同註 27，頁 97-203；李惠宗，同註 42，頁 650-657。 53 葉百修，同註 27，頁 6。 54 葉百修，同註 27，頁 66-69；陳敏，同註 40，頁 1178-1186；李震山，同註 46，頁 633-639；吳庚，同註 47，頁 729-732。 55 林清強，同註 5，頁 50。 52. 16.