我國長期照護政策發展及相關研究

壹、老人長期照護服務的意義與類型

林麗嬋（2006）提出長期照護服務，是對先天或後天失能者提供一段時間的服務，提供的服 務包括醫療照護個人照顧和社會性服務等一系列照護措施，服務時間是長期的。

陳惠姿（2000）提出長期照護，係針對長期照護者提供綜合性與連續性之服務，其服務內容：

預防、診斷、治療、復健、支持性、維護性與社會性之服務；其服務對象不僅包括病患本身，更 應考量照顧者的需求。長期照護，依照失能者所保有的功能，以合理的價格在適當的場所，在適 當的服務者，在適當的時段，提供恰如所需之服務；其目的是為保有尊嚴，能自主享有優質生活。

「老人福利法」將服務模式區分為「居家」及「機構」，「身心障礙保護法」將服務模式區分 為「社區」、「居家」、「機構」三大類；有鑒於台灣長期照護特質中，家人扮演重要角色（吳肖琪、

林麗嬋、吳義勇，1999），因此發展並強化社區是支持照護措施以支持家庭照護者，在東方社會很 重要。

貳、老人長期照護服務的體系概況

林麗嬋（2006）提出台灣地區長期照護服務的監督和管理，主要是透過「社會福利體系」（簡稱社 政體系）與「醫療服務體系」（簡稱醫政或衛政體系）兩大行政體系主管，行政院國軍官兵退除役輔導 委員會所屬的榮民之家「榮民體系」，及勞委會、農委會、原委會，非體制內有家人或親友自行照顧，

與未立案安養及養護機構。由於前述之三大體系所屬的主管單位與其提供的服務項目都不盡相同，在此 針對三大體系作說明如下：

一、 社會福利體系

社會福利體系主要法源依據為「老人福利法」及「身心障礙者保護法」。所屬主管單位在中央 為內政部社會司；在直轄市為直轄市政府社會局；縣（市）為 縣（市）政府社會科（課）。主要 長期照護服務措施有：

生活照顧、支持服務、居家看護和簡易護理服務。

（二）機構式照護：依據 1997 年修訂的「老人福利法」，機構式照護有長期照護機構、養護 機構與安養機構。

（三）包括日間托老、營養餐食、送餐服務、短期或臨時照護、老人公寓等。

二、 醫療服務體系

醫療服務體系主要法源依據為「醫療法」及「護理人員法」。所屬主管單位在中央為行政院衛 生署；在直轄市為直轄市政府衛生局；縣（市）為縣（市）政府衛生局。主要的服務措施有：

（一）居家式照護：居家護理，側重在技術性護理服務與醫療服務的提供。經營的型態有護理人 員獨力開設之居家護理所、醫院附設、護理之家附設、基金會附設及衛生所附設等經營方 式。

（二）機構式照護：護理之家，照護對象為罹患慢性病需要長期照護或出院後需要繼續護理之老 人，其服務項目有醫療服務、護理服務、復健服務等，經營模式有護理人員獨力開設、醫院 附設與基金會附設等。

（三）社區式照護：日間照護，除提供醫療、復健、護理等，更重要的是與家屬分擔照護工作，

讓家屬能自在放心從事經濟等其他活動。

三、榮民體制

榮譽國民之家：直屬於行政院國軍退除役官兵輔導委員會，設立目的是為了安置因戰事（公）受傷 成殘或因體能傷殘，無工作能力，或年老無固定收入、生活無著的退除役官兵，使其晚年能獲得妥善照 顧，並頤養天年。服務對象，凡現役官兵因戰（公）傷病成殘除役或榮民體能傷殘失去工作能力，或年 滿六十一足歲未支領軍公教月退休俸（金）無固定收入、無積蓄、無恆產、生活無著者，均為安置對象。

參、我國長期照顧之相關政策

我國老人長期照護資源發展在 1995-2004 年間，2004 年 2 月 13 日行政院所修正核定的社會福利政 策綱領及明定推動社會福利政策，訂定原則及包含「落實在地服務」各項服務以在地化、社區化、人性 化，切合被服務者需求為原則。社會福利綱領含六大項，分別是社會保險及津貼、社會救助、福利服務、

就業安全、社會住宅與社區營造、健康及醫療照護等。在社會服務部分指出：國民因年齡、性別、身心 狀態等社會人口特質而有健康、照顧、保護、就業、社會參與、發展，政府應結合家庭及民間力量，提 供適當服務，以促進身心發展（曾中明，2006）。

2004 年成立長期照顧規劃小組，以完整照顧體系為目標，參酌並吸取德、日、英、荷等先進國家 經驗，預計於 2006 年底，提出推動長期照護計畫之依據。由於歐美國家照護理念以社區化及在地化為 主，希望能在熟悉環境中生活，以避免大量護理機構發展；我國先導計畫以社區化優先，並以在地老化 提供策略，長期照護工作重點歸結有五點：

一、社區照護理念法制化，內政部已完成修訂「老人福利法」及「身心障礙者保護法」修正草案，其 中經濟安全部分增列經濟安全津貼，並增訂照顧服務原則，身心障礙者及老人照顧服務以全人照 顧、在地老化、社區化服務及多元連續服務規劃辦理原則，以充實居家式照護措施為內涵，以滿 足多元化選擇。並強化家庭式照護家庭支持，明定縣市政府應自行或結合民間資源，提供被照顧 者妥適生活。

二、建立服務輸送體系之可近性，成立各地區長期照護中心，對偏遠地區已巡迴關懷車深入社區。

三、照顧機構資源能平衡發展，身心障礙機構低於需求之鄉鎮有 184 個，佔總鄉鎮市的 50％，對於慢 性精神病、植物人、失智症等特殊機構十分缺乏。

四、加強社區照顧多元化，引導發展社區化、小型化發展，如辦理營養餐飲服務及日間照顧服務。

五、增加照顧服務預算，2006 年分別匡列 1.76 億推展社區照護據點，另編列 5.85 億辦理居家服務、餐 飲服務，針對身心障礙者、社區照顧方案，編列 7.49 億，以支持居家及社區式長期照護體系。

肆、我國長期照護政策及歷史沿革

我國長期照護發展過程（張濰濱，2005），分為以下五期：混沌期（1985 年以前）、萌芽期

（1986-1993）、制度建構期（1994-1997）、發展期（1998-2001）、產業化時期（2002 年以後），每一 個時期均有其重要意義，今說明如下：

一、渾沌期

1980 年 1 月 26 日，「老人福利法」正式公布實施，第四條名列四類老人福利機構，包括：扶

二、萌芽期

1987 年 8 月，行政院衛生署以實驗計畫方式委託台北市護理師護士工會，推展以社區為基礎 獨立型態的「居家護理服務」，護理人員至家中提供技術性護理。內政部開始撥款補助縣市政府及 老人扶養機構辦理老人日間照顧服務，並免費照顧低收入者；1988 年，高雄、台中護理師護士公 會先後以實驗計畫方式，參與居家護理工作之推展。1989 年 10 月 1 日，中央信託局同意以實驗 計畫方式，開始試辦居家護理納入公務人員保險之試辦計畫，將居家護理納入公保給付範圍，使 居家護理的支付標準有了參考依據。1990 年 1 月 15 日，行政院衛生署建立「全國醫療網第二期 計畫」續定「中老年病防治第二期五年計畫」，在特殊醫療服務項目下，特別指出「加強復健醫療 及長期照護服務」。

三、發展期

1991 年 2 月 25 日，行政院衛生署於耕莘醫院輔導成立國內第一所「護理之家」，為醫療機構 開辦護理之家；5 月 17 日頒布「護理人員法」因應連續性醫療照護之需求，並發揮護理人員之執 業功能，得設立護理機構，授予護理人員開業權，行政院衛生署配合國家六年建設，修改醫療網 第二期計畫為六年計畫，在特殊醫療服務項目下，列有「加強復健醫療及長期照護服務」；1992 年 4 月 29 日，「護理人員法施行細則」公佈，第六條規定護理機構以「居家護理」、「護理之家」

及「產後護理機構」為限。1993 年 8 月 27 日，公布「護理機構設置標準」等相關法令，使「居 家護理」、「護理之家」及「日間照護」等提供長期照護服務之護理機構具有法源依據，可以依法 申請開業，8 月 27 日，「中華民國長期照護專業協會」成立，群力推廣長期照護之理念與實務，

建樹甚多。

四、建立期

1995 年 1 月，修正「行政院衛生署醫療發展基金申請作業要點」，將醫院附設護理之家納入 獎勵之對象；3 月 1 日全面實施全民健康保險，將「居家護理要點」列入給付範圍。1996 年台灣 省寧園療養院設立於新竹縣湖口鄉，為全國第一所專收失智症患者之照護機構。1997 年 6 月，「老 人福利法」公布，「老人」年齡由 70 歲降為 65 歲，將老人福利機構修正為長期照護機構、養護機 構、安養機構、文康機構及服務機構等五類，8 月行政院衛生署發表「衛生白皮書—跨世紀衛生

建設」，提出長期照護發展重點，以居家及社區是照護服務為主（70％），機構式照護服務為輔。

12 月 1 日台北市政府在信義衛生所成立台灣首座「台北市長期照護管理示範中心」，進行資源整 合，提供長期照護單一窗口服務。

1998 年 5 月 4、5 日，行政院衛生署委託中華民國長期照護專業協會辦理「八十七年度長期 照護觀摩會」，並針對長期照護的現況與政策、公立醫院附設護理之家的現況與多元化多功能長期 照護服務三主題做討論，1999 年 3 月，行政院成立老人福利推動委員會，並組成工作小組研訂「建 構台灣長期照護體系十年計畫」；7 月 15 日「台東縣長期照護管理示範中心」成立。2000 年 3 月 8 日，行政衛生署成立「長期照護諮詢委員會」，規劃及研議長期照護相關政策，10 月，行政院衛 生署研訂「新世紀健康照護計畫」，將長期照護列為重點工作，2002 年 4 月 2 日至 6 日，行政院 衛生署舉辦「日本介護保險制度施行現況及未來展望研討會」，請日本規劃「日本介護保險」之學 者專家與會報告，2002 年行政院擬訂 2008 國家社區健康發展方案（92-97）。2003 年至 2004 年行 政院成立社會福利委員會長期照護制度規劃小組、行政院衛生署委託協會進行全國護理之家全面 訪查、行政院衛生署委託協會進行全國居家護理全面訪查。

1998 年 5 月 4、5 日，行政院衛生署委託中華民國長期照護專業協會辦理「八十七年度長期 照護觀摩會」，並針對長期照護的現況與政策、公立醫院附設護理之家的現況與多元化多功能長期 照護服務三主題做討論，1999 年 3 月，行政院成立老人福利推動委員會，並組成工作小組研訂「建 構台灣長期照護體系十年計畫」；7 月 15 日「台東縣長期照護管理示範中心」成立。2000 年 3 月 8 日，行政衛生署成立「長期照護諮詢委員會」，規劃及研議長期照護相關政策，10 月，行政院衛 生署研訂「新世紀健康照護計畫」，將長期照護列為重點工作，2002 年 4 月 2 日至 6 日，行政院 衛生署舉辦「日本介護保險制度施行現況及未來展望研討會」，請日本規劃「日本介護保險」之學 者專家與會報告，2002 年行政院擬訂 2008 國家社區健康發展方案（92-97）。2003 年至 2004 年行 政院成立社會福利委員會長期照護制度規劃小組、行政院衛生署委託協會進行全國護理之家全面 訪查、行政院衛生署委託協會進行全國居家護理全面訪查。