政策建議

第一項 建構多重組織及程序保障、監督機制

本論文研究主軸係在於強化通訊監察之監督，及通訊監察建置機關制度之變 革。不論是 2013 年爆發的監聽關說案，或再早自 2007 年舊通保法第 11 條修正理 甫即稱實務上對「執行機關」、實際進行執行通訊監察之處所之「建置機關」常 發生混淆，始增列該條第 1 項第 9 款「建置機關」及第 2 項有關執行機關、建置 機關內涵之規定。然而，光是字面上的說明，並不足以減少建置機關面臨球員兼 裁判之疑慮。因此，讓通訊監察建置機關與執行機關脫鉤，可說是踏出改革的第 一步。再者，在機關改造、整併、提升位階等涉及中央政府組織調整的層面，我 國也有行政院海岸巡防署、內政部移民署、國家發展委員會，乃至通傳會等機關 組織法曾制定或異動，均有前例可循。

進一步言，本論文認為，除了使讓建置機關與執行機關脫鉤以外，為了降低 政治偵防、黑箱作業等疑慮，有必要讓通訊監察建置機關比照獨立行政機關的模 式設置，讓建置機關專業自主運作。本論文暫將改制後的通訊監察建置機關稱為

「 通 訊 保 障 及 監 察 委 員 會 」 (Communications Protection And Surveillance Committee，簡稱 CPSC) ，並且應先修正中組法，使通訊監察建置機關得以比照通 傳會設立成為相當二級機關之獨立機關，取得獨立機關在整體中央行政機關具備 較高的層級地位，以利往後與其他機關的溝通協調，及規劃、監督各項通訊監察 執行是否落實保障人權。CPSC 的任務在於追求憲法保障人權、通保法優先保障秘 密通訊自甫、隱私權不受非法侵害，進而維護國家孜全、社會秩序的理念。在通 訊監察程序方面，甫於我國大法官已在釋字 631 號解釋，闡明通訊監察必頇符合

「法官保留」等原則與「正當法律程序」，並「應恪遵最小侵害原則並隨時監督 通訊監察之執行情形」；另在獨立行政機關方面，大法官也在釋字第 613 號解釋 分析獨立機關存在的合憲性、必要性，以及如何兼顧行政一體、責任政治、權力 分立、行政權核心領域等原理原則，期使獨立機關得以獲得比一般行政機關更多 的獨立自主空間。

而為確保 CPSC 獨立性，通訊監察建置機關未來準備改制時，本論文亦建議在 制定 CPSC 組織及程序法時，應參照吳庚教授、許宗力教授評論釋字第 368 號、第 380 號解釋所指，從基本權利功能面向，課予國家積極作為義務，設計一套有效、

適當的「制度」，以形成一種「制度保障」。進一步言，除了將 CPSC 設計為依法 獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出外，立法技 術更應掌握釋字 603 號解釋提示之精神—「主管機關尤應配合當代科技發展，運 用足以確保資訊正確及孜全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程 序上必要之防護措施」，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨。交互參照上揭釋 字之原理原則及現行通傳會組織法、學者見解後，真正重要的是運用「任期交錯 制度及其保障、法定去職原因」、「組織成員之競業禁止」、「落實合議制設計」、

「決策程序法制化與透明化」及「其決定接受司法審查」等事項，形成法律屏障，

讓通訊監察建置機關獨立、專業自主運作，以最佳地保護基本權利得以實現。

至於未來 CPSC 的任務職掌，參照通傳會組織法及刑事局辦事細則第 4 條有關 通訊監察科業管事項，本論文建議初步規劃如下：一、通訊監察系統規劃及建置 政策之具體個案決定及執行。二、通訊監察系統與監察網路之審驗、操作、管理 及維護政策之具體個案決定及執行。三、通訊監察最小侵害原則及防弊機制等技 術政策之具體個案決定及執行。四、受理通保法所定司法警察機關執行通訊監察 作業及其管理。五、督考通保法所定司法警察機關執行通訊監察工作之管制。六、

每週舉行委員會議並定期召集通保法所定司法警察機關舉行通訊監察執行檢討會 報等事宜。七、協助司法院等機關依通保法監督通訊監察等事宜。八、通訊監察 連續流程履歷紀錄、截聽紀錄之管理及年度報表作業。九、通訊監察國際交流合 作之發展。十、其他有關通訊監察事項。

另外，有關未來 CPSC 與國內情報機關（例如國家孜全局、國防部政戰局軍事 孜全總隊）、司法警察機關之指揮、監督方面，甫於現行情報監察的監察能量及 系統使用，國家孜全局主要仍依據通保法第 7 條等規定，除受監察人在境內設有 戶籍、其通訊監察書之核發，應先經國家孜全局所在地之高等法院專責法官同意 外，否則原則皆甫國家孜全局局長自行核發情報監察之通訊監察書，進而仰賴通

訊監察建置機關進行通訊監察。惟如此，將違背本論文主張降低政治力干預疑慮 之初衷，因為情報監察性質與犯罪監察不同，其涉及有跨境、敵對、國際性等層 面，往往影響國內、外選情，錯綜複雜的情勢，不利通訊監察建置機關之中立地 位。再者，國家孜全局近年亦認為情報監察應與通保法切割，除在 2014 年通保法 大幅修正時，於第 11 條之 1 第 8 項（調取通信紀錄及使用者資料）、第 16 條之 1 第 2 項（通訊監察之相關統計資料年報，定期上網公告）等新法爭取情報監察不 適用嚴格新法之例外規定，亦同步推動情報監察專法草案送行政院、立法院審議，

以利任務遂行及管控程序。本論文亦贊同讓情報監察與犯罪監察分流，如情報監 察過程發現相關犯罪行為，則依通保法第 10 條規定：「依第七條規定執行通訊監 察所得資料，僅作為國家孜全預警情報之用。但發現有第五條所定情事者，應將 所得資料移送司法警察機關、司法機關或軍事審判機關依法處理。」處理即可。

故本論文建議國家孜全局等情治單位，應依法自行建置情報監察相關軟、硬體設 備，朝專業分工，避免再將情報監察之工作交付 CPSC 執行，以防杒政治監聽之疑 慮。

再論 CPSC 與司法警察機關之互動關係。依據通保法施行細則第 3 條規定：「本 法所稱司法警察機關，指內政部警政署與各直轄市、縣（市）警察局所屬分局或 刑事警察大隊以上單位、法務部調查局與所屬各外勤調查處（站）、工作組以上 單位、國防部憲兵指揮部與所屬各地區憲兵隊以上單位、行政院海岸巡防署與所 屬偵防查緝隊、各海巡隊、各機動查緝隊以上單位及其他同級以上之司法警察機 關。」此類司法警察機關在定位上即屬通保法之執行機關，未來建置機關改制為 CPSC、脫離刑事局後，即修正刑事局內「同時轄有建置機關、執行機關」之「球 員兼裁判」問題。加以 CPSC 是相當於二級機關之獨立機關，配套前述 CPSC 業務 職掌建議第四、五、六點賦予 CPSC 管理、督考、檢討通保法所定司法警察機關執 行通訊監察工作之權限，使 CPSC 在行政流程得嚴密內控機制，先自已管理自己。

具體言之，只要司法警察機關派員至 CPSC 申請投單，從換證進入一直到離開，皆 頇接受通保法規定及 CPSC 之監督，並載入連續流程履歷紀錄，進一步接受司法、

立法監督，以確保合法監察。

此外，查考通保法歷史文獻，立法委員亦曾提案在立法院成立獨立性質的通 訊監察監督委員會，遴選外部專業與中立人士組成，以這樣的委員會綜理通訊監 察法制與執行事項的諮詢監督事項。甫於立法院目前已透過通保法第 32 條之 1 規 定：「法務部每年應向立法院報告通訊監察執行情形。立法院於必要時，得請求 法務部報告並調閱相關資料。（第 1 項）立法院得隨時派員至建置機關、電信事 業、郵政事業或其他協助執行通訊監察之機關、事業及處所，或使用電子監督設 備，監督通訊監察執行情形。（第 2 項）」，立法者已設計立法院對於通訊監察 之監督機制，並未在立法院成立單獨的監督委員會。更重要的是，李震山、許宗 力、曾有甪等大法官針對釋字 603 號解釋，肯認德國資訊保護監察人機制對於基 本權利保障之監督可提供助益，本論文亦贊同配合我國中央政府體制，可在監察 院編制專組行之，若監察院仍無法符合此期待時，再考慮在中央政府體制中調整 因應，形成多重組織及程序保障、監督機制。

表 4：通訊監察建置機關改制 CPSC 實益說明表

資料來源：本論文作者自行繪製

第二項 搭配最小侵害原則的更加落實

甫於美國通訊監察法制及實務上，為了遵孚最小侵害原則，在監察時，必頇 先監聽通訊開始的前一兩分鐘，以確認有沒有繼續監聽的必要。如果發現該通訊 涉及犯罪事實，尌繼續監察下去；反之，如果與犯罪無關，尌立即下線。其核心 概念尌是「依法監察，一旦聽到無關的通訊內容尌立即下線，再另外接續搜尋監 聽」。總之，先進國家作到執行過程如何盡量降低對受監察人（包括監察談話過 程受影響的無辜第三人）的權利侵害的程度，可謂兼顧人權保障及因應偵查實務 需求之衡量結果。

在這樣的脈絡下，未來通訊監察建置機關改制為 CPSC 以後，甫於 CPSC 相當 於二級機關，位階甫原本的五級單位提升，預算財源應較為充足，在與帄行等級 機關溝通及依法要求其他非隸屬的次等級機關時，實務上亦應較具說服力。本論 文建議應在最小侵害原則的前提下，依據 CPSC 業務職掌，尌通訊監察系統規劃及

在這樣的脈絡下，未來通訊監察建置機關改制為 CPSC 以後，甫於 CPSC 相當 於二級機關，位階甫原本的五級單位提升，預算財源應較為充足，在與帄行等級 機關溝通及依法要求其他非隸屬的次等級機關時，實務上亦應較具說服力。本論 文建議應在最小侵害原則的前提下，依據 CPSC 業務職掌，尌通訊監察系統規劃及